2015：國(guó)企改革將“遍地開花”

劉東 王川

自2013年12月底上海率先出臺(tái)國(guó)資國(guó)企改革二十條意見以來，截至2015年1月4日，全國(guó)已經(jīng)有上海、甘肅、山東等22省市出臺(tái)了地方版本的國(guó)資國(guó)企改革意見。部分省份意見雖未正式出臺(tái)，但一些改革舉措已在進(jìn)行之中。隨著國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)相關(guān)意見的逐步出臺(tái)，2015年的國(guó)資改革將會(huì)迎來哪些進(jìn)展？

地方改革遍地開花

國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)表示，之前由于國(guó)家層面方案沒有出臺(tái)，地方國(guó)企改革突破較少，今年預(yù)料將“遍地開花”。

梳理已經(jīng)出臺(tái)地方國(guó)資改革方案后發(fā)現(xiàn)，地方國(guó)資國(guó)企改革意見主要集中在混合所有制，分類監(jiān)管、股權(quán)激勵(lì)和員工持股、公司制治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立國(guó)有資本投資（運(yùn)營(yíng)）公司等方向，絕大部分省市都對(duì)國(guó)資改革設(shè)立了一個(gè)較為具體的目標(biāo)。

例如，在混合所有制方面，甘肅提出到2020年國(guó)有經(jīng)濟(jì)中混合所有制比重達(dá)到60%左右，江西提出5年內(nèi)混合所有制經(jīng)濟(jì)要占國(guó)資的70%。

在國(guó)有資本范圍方面，北京國(guó)資國(guó)企改革意見要求，到2020年，80%以上的國(guó)有資本集中到提供公共服務(wù)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障民生等領(lǐng)域。上海、江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國(guó)資集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定在“80%”上。

不過，在對(duì)2014年國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)展進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，多位分析人士認(rèn)為，改革的力度并不如預(yù)期。中國(guó)社科院微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室副主任劉小玄表示，目前國(guó)資國(guó)企改革的進(jìn)展仍相對(duì)比較緩慢。

財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜此前在接受采訪時(shí)表示，地方出臺(tái)的國(guó)資改革意見里面存在兩個(gè)問題，重復(fù)性比較強(qiáng)，各個(gè)省的意見都差不多，在具體操作上，還是缺乏一些可操作性。

頂層設(shè)計(jì)意見將出

原定于2014年年底出臺(tái)的改革意見并未能如預(yù)期出現(xiàn)，國(guó)務(wù)院國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席季曉南認(rèn)為，可以說這些總體文件由于遲遲不能出臺(tái)，已經(jīng)成為深化國(guó)企改革的軟肋，影響到國(guó)企改革總的進(jìn)程。

此前有消息稱，國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)方案由財(cái)政部、發(fā)改委和國(guó)資委牽頭制定，可能以“1+N”的形式發(fā)布。其中，“1”是指首先會(huì)出臺(tái)一個(gè)深化國(guó)企改革指導(dǎo)意見，“N”則是三四十個(gè)配套方案。這些配套方案將分階段分批發(fā)布。

國(guó)資委研究中心主任楚序平近日表示，2015年國(guó)資國(guó)企改革將面臨七大主要任務(wù)，而部分方案推出的時(shí)間表或?qū)⑻崆爸链汗?jié)前。

盡管如此，被稱為新一輪國(guó)資國(guó)企改革“元年”的2014年仍取得一定成就，分析人士認(rèn)為，2014年國(guó)家在把握國(guó)有企業(yè)的改革方向和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革方面精準(zhǔn)而堅(jiān)定，此外，7月開始的“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)，也為國(guó)資改革提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，改革的步伐越來越協(xié)調(diào)。

彭建國(guó)稱，央企方面，2014年各企業(yè)積極性較高，做了調(diào)研、制定方案等準(zhǔn)備工作，待方案一出，央企動(dòng)作應(yīng)該比較大。此外，第一批國(guó)企改革試點(diǎn)工作到2015年也會(huì)有較大突破。若第一批試點(diǎn)進(jìn)展順利，第二批有可能擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

“混改”新內(nèi)涵

不過，目前對(duì)于國(guó)資國(guó)企改革中的一些關(guān)鍵領(lǐng)域，仍存在不少爭(zhēng)議。彭建國(guó)認(rèn)為，目前主要有三方面存在爭(zhēng)議，即是否先對(duì)發(fā)展較好的企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革、國(guó)有經(jīng)濟(jì)是否該從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出以及是否采用新加坡的淡馬錫模式。

在混合所有制方面，國(guó)資改革專家陳清泰認(rèn)為，要以發(fā)展混合所有制為契機(jī)，改變資本被板塊化、碎片化，做到國(guó)有企業(yè)的實(shí)力加民營(yíng)企業(yè)的活力來增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，通過引進(jìn)新的投資者，自然壟斷行業(yè)應(yīng)該把可競(jìng)爭(zhēng)的板塊逐漸分拆，通過混合所有制國(guó)有企業(yè)去行政化，民營(yíng)企業(yè)去家族化，建立有效公司治理。

彭建國(guó)也認(rèn)為，雖然國(guó)企上市或多或少已變成混合所有制企業(yè)，但這種上市大多是形式上的，機(jī)制并沒有發(fā)生根本改革。

2014年12月底在廣州召開的首屆國(guó)企改革發(fā)展前沿論壇上，北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華認(rèn)為，只有競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企適合做混合所有制改革，而公益性國(guó)企和自然壟斷型的國(guó)企應(yīng)堅(jiān)持國(guó)有獨(dú)資或國(guó)家控股。楚序平則表示，中央企業(yè)總部最好保持國(guó)有獨(dú)資，對(duì)絕大多數(shù)重要國(guó)有企業(yè)，政府要保留51%以上控制權(quán)。同時(shí)，混合所有制優(yōu)先考慮包括社?；?、保險(xiǎn)基金等公眾基金。

爭(zhēng)議分類監(jiān)管

“準(zhǔn)確分類，是實(shí)現(xiàn)下一步國(guó)資改革的重要一步?！敝袊?guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬表示。不過，目前分類監(jiān)管仍是爭(zhēng)議頗多的一個(gè)領(lǐng)域，從地方的經(jīng)驗(yàn)來看，上海將國(guó)企劃分為競(jìng)爭(zhēng)類、功能類和公共服務(wù)類進(jìn)行監(jiān)管，四川則分為競(jìng)爭(zhēng)類和功能類兩種類型，其他省市基本按照三類進(jìn)行分類監(jiān)管，但類別名稱有所不同。

一位知情人士透露，在上海國(guó)資改革中，一些功能類的國(guó)有企業(yè)更愿意被劃分到競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)中去，因?yàn)閮烧呤車?guó)資委監(jiān)管及考核存在較大差異。

從國(guó)家層面來看，分成兩類還是三類監(jiān)管也有不同意見，陳清泰認(rèn)為，國(guó)有經(jīng)濟(jì)有兩大功能，國(guó)有資本應(yīng)該分作兩類，一是政策性功能，就是作為實(shí)現(xiàn)政府特殊政策目標(biāo)的重要資源。二是收益性功能，那就是獲取財(cái)務(wù)回報(bào)用于民生和公共服務(wù)。而這兩者的比例構(gòu)成，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行調(diào)整。

劉小玄表示，分類監(jiān)管現(xiàn)在主要的問題是分類不清，在理論上沒有一個(gè)合適的定義，這些分類的的具體含義到現(xiàn)在還沒有很清晰地厘清。如果是“一鍋亂粥”的話，改革很難推行下去。

彭建國(guó)則認(rèn)為，分類監(jiān)管之所以有這么多爭(zhēng)議，是因?yàn)橥谎肫笥胁煌瑯I(yè)務(wù)板塊，整體上很難劃分，而同一塊業(yè)務(wù)因同時(shí)具備公共服務(wù)、功能性等多種屬性，難以進(jìn)行歸類。

彭建國(guó)稱，按照分類，央企主要是商業(yè)1類和2類（競(jìng)爭(zhēng)性、功能性居多），而中儲(chǔ)糧等承擔(dān)國(guó)家政策業(yè)務(wù)的屬于第3類。第3類公益類主要是指地方公共服務(wù)企業(yè)，如供熱、供水。所以各央企針對(duì)分類監(jiān)管，必須完善自身的功能定位，根據(jù)分裂進(jìn)行監(jiān)管、考核、薪酬制定、改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

破題新常態(tài)

“新常態(tài)”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的國(guó)資國(guó)企改革也受到關(guān)注，國(guó)資委主任張毅表示，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，國(guó)有企業(yè)也進(jìn)入爬坡過坎的階段，發(fā)展面臨不少困難和挑戰(zhàn)。比如：大部分央企都面臨產(chǎn)能過剩、產(chǎn)銷銜接不暢的巨大壓力，有的企業(yè)大幅度減利甚至虧損，個(gè)別企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)。

對(duì)此，彭建國(guó)建議，國(guó)企尤其是央企改革一定要進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，即充當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定器、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的領(lǐng)頭羊、走出國(guó)門進(jìn)行國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的排頭兵，國(guó)企要以真正成為有活力的市場(chǎng)主體為目標(biāo)，逐步規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行較普遍的混合所有制經(jīng)濟(jì)改革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

（《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2015.1.5 劉東、王川/文）