交通擁堵的根本原因是什么？

曹曉昂

作為人口密度很高的大城市，日本（東京）地區(qū)也曾經(jīng)出現(xiàn)過嚴(yán)重的交通擁堵問題，而目前，東京地區(qū)的汽車保有量依然很高，那么，東京是如何處理汽車發(fā)展與交通擁堵問題的？本期我們采訪了交通專家、日本愛知大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李春利教授，他的闡述和分析也許能為我們帶來參考和借鑒。

《汽車縱橫》：作為人口密度很高的大城市，日本（東京）地區(qū)是否也存在交通擁堵的問題？，

李春利：在20世紀(jì)六七十年代，尤其是1964年的東京奧運(yùn)會和1970年的大阪世博會之間，日本大城市的私人汽車快速普及，尾氣污染、交通擁堵，以及交通事故等社會問題得到普遍關(guān)注。中國也在2008年北京奧運(yùn)會和2010年上海世博會前后，私人汽車激增，城市交通問題日益嚴(yán)峻，這與日本社會的發(fā)展節(jié)奏很相似。進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代，日本又出現(xiàn)了新的交通擁堵高峰，于是以東京為代表的大城市下決心開始新一輪的城市交通治理。我認(rèn)為，這期間東京等一些日本大城市的交通擁堵問題的解決方案，對目前中國面臨的交通問題尤其具有現(xiàn)實(shí)的參考價值。

《汽車縱橫》：有人認(rèn)為，汽車保有量的增加是造成交通擁堵的主要原因，對此您怎么看？

李春利：東京圈的人口規(guī)模是北京的1.7倍，人口密度是北京的2倍，而土地面積僅相當(dāng)于北京的80%；東京圈的汽車保有量近乎北京的3倍、人均汽車保有量是北京的2倍，由此可見，汽車保有量的增加并非造成交通擁堵的主要因素（如表1所示）。

《汽車縱橫》：您是否認(rèn)為東京和北京之間存在可比性？

李春利：東京與北京同屬于亞洲的國際性大城市，無論從人口規(guī)模、人口密度、汽車保有量、后發(fā)汽車大國等方面，都具有很強(qiáng)的可比性。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，如果光看地鐵和高速公路里程數(shù)，北京分別是東京圈的1.7倍和2倍，北京處于領(lǐng)先地位。然而，東京圈的軌道交通不光在地下，地面和地上的城市鐵路和城際鐵路等軌道交通總里程數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了北京，是北京的5倍多，四通八達(dá)的公共軌道交通系統(tǒng)可以促進(jìn)出行方式的轉(zhuǎn)換，從而降低了路面車輛數(shù)。同時，東京圈道路總里程也是北京的5倍以上，尤其是作為城市道路毛細(xì)血管的支線路網(wǎng)更是四通八達(dá)，可以對不同目的地的交通流進(jìn)行有效分流。也就是說，盡管東京圈的汽車保有量將近北京的3倍，但每輛汽車所占的道路長度將近北京2倍。

兩者的差距一目了然：相對于過去十年北京汽車保有量井噴式的增長，基礎(chǔ)設(shè)施的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于交通需求；而且，北京的錢大都花在建設(shè)成本昂貴的地鐵和高速公路上了，作為城市道路毛細(xì)血管的支線路網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后。

另一組數(shù)據(jù)更說明問題：私車出行的比例東京僅僅是北京的40%，而軌道交通出行的比例東京卻是北京的7倍多。也就是說，盡管東京圈的汽車保有量是北京的3倍，但絕大部分出行者不選擇駕車出行，利用軌道交通出行是東京城市交通的一個重要特色。

因此，我認(rèn)為，“持而不用”是東京不堵車的奧秘所在。市民可以自由買車，政府沒有限購限行，但是消費(fèi)者的日常剛性出行不選擇駕車，而是大多利用公共交通，自然具有其在時間成本和貨幣成本方面選擇的合理性。

由此可見，出行方式和交通基礎(chǔ)設(shè)施的差異是東京擁堵狀況大大低于北京的關(guān)鍵。從數(shù)據(jù)對比結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，治理擁堵的關(guān)鍵并非單純地控制汽車保有量，而是在控制私車的使用需求和增加交通設(shè)施供給兩方面雙管齊下。但這必須以滿足日益增大的市民出行的剛性需求為前提，確保出行的可達(dá)性。東京圈在城市規(guī)?？臻g小于北京、汽車總保有量和人均保有量均大于北京的前提下，能夠制定行之有效的交通政策，很大程度上緩解了交通擁堵，其經(jīng)驗(yàn)方法值得我們認(rèn)真地研究借鑒。

《汽車縱橫》：在治理交通擁堵方面，東京是否有具體的、值得借鑒的措施？

李春利：在治理交通擁堵問題的模式上，目前具有代表性的是以征收交通擁堵費(fèi)等硬性經(jīng)濟(jì)手段為特征的“倫敦模式”，和以“限購/限行”等硬性行政手段為特征的“北京模式”。但無論“倫敦模式”還是“北京模式”，都屬于相對激進(jìn)的“急轉(zhuǎn)彎、急剎車”型交通政策，雖然在治堵方面可以在短期內(nèi)快速見效，但是在達(dá)成社會共識等方面則會付出較高的執(zhí)行成本，同時將面對巨大的社會壓力。與前兩者相比，東京采用了一種漸進(jìn)式或改良式的交通治理方法，更偏重于利用市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，我將這種治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“東京模式”。這一模式有以下三大特征。

（1）第一特征：重視“交通需求管理”理念，自主限制駕車出行。

面對新一輪的交通擁堵高峰的出現(xiàn)，東京都政府于2000年出臺了《交通需求管理東京行動計(jì)劃》，提出了9項(xiàng)與東京市民合作推行的重點(diǎn)措施。9項(xiàng)措施均是從交通需求管理的角度出發(fā)，旨在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿來引導(dǎo)市民的出行方式（參照圖1）。其核心思想有4大支柱：（I）恢復(fù)現(xiàn)有道路的承載能力、（II）自主限制駕車出行、（III）促使出行方式向公共交通轉(zhuǎn)換、（IV）減少汽車的使用頻率。該計(jì)劃頒布的核心目的是將駕車出行控制在道路容量的合理范圍之內(nèi)，控制路面車輛數(shù)的自增長量和潛在增長量，而不是直接采取限制汽車購買和出行時間的行政手段。

如圖1所示，東京恢復(fù)道路承載能力的首要措施是加強(qiáng)停車管理，通過提高停車成本來抑制駕車出行，同時嚴(yán)格取締非法路邊停車，以恢復(fù)現(xiàn)有道路容量。《交通需求管理東京行動計(jì)劃》中指出加強(qiáng)停車管理是恢復(fù)道路承載力的關(guān)鍵。

早在1962年，日本頒布就了《車庫法》，該法規(guī)定車主購車時需要出具車位證明并接受調(diào)查核實(shí)，目的是通過對汽車到達(dá)目的地的控制，確立正常合理的停車秩序，以恢復(fù)現(xiàn)有道路的容量和交通承載能力。通過在購車和停車兩個環(huán)節(jié)對停車位管理的聯(lián)動，以法律的形式從制度上保證了公共道路資源不被無償占用，目的是不讓停車這個重要的汽車使用環(huán)節(jié)游離于市場機(jī)制之外。

值得注意的是，50年多前制訂該法時，日本全國的汽車保有量僅400多萬輛，僅為現(xiàn)在的二十分之一，還沒有今天北京一個城市的保有量多。直到現(xiàn)在，東京恢復(fù)道路容量的主要措施之一，仍是重點(diǎn)取締“違法性路邊臨時停車”，認(rèn)為這是導(dǎo)致交通擁堵的重要原因，尤其是十字路口附近的路邊停車影響最大，會使交通容量降低20%～40%的效率。除了加強(qiáng)取締外，東京還提出以多種方式加快停車場和停車場導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)，后者包括通過電子顯示屏、互聯(lián)網(wǎng)或汽車導(dǎo)航系統(tǒng)及時提供停車場位置、車位情況、到達(dá)空位路徑等信息。

另一方面，東京都政府于1958年頒布的《東京都停車場條例》中明確規(guī)定了公共建筑設(shè)置停車設(shè)施的義務(wù)，其中包括總面積超過1萬平米的大型建筑、以及使用面積超過2千平米的公寓式住宅，必須在同一場地內(nèi)設(shè)置停車設(shè)施。這些設(shè)施包括地面停車場、停車樓和地下停車場。東京大多數(shù)的企事業(yè)部門不設(shè)置面向內(nèi)部職員的停車位，而商用停車位的費(fèi)用很高，東京一般月租金大約在300～600美元之間。通過高昂的停車費(fèi)用對出行停車進(jìn)行限制，促使一般出行者自主避免駕車出行，轉(zhuǎn)而選擇出行效用更高的公共軌道交通。

（2）第二特征：重視發(fā)展復(fù)合式立體軌道交通系統(tǒng)，鼓勵使用公共交通。

發(fā)展復(fù)合式的立體軌道交通系統(tǒng)，是東京治理道路擁堵的重要措施。目前，東京是世界上軌道交通最發(fā)達(dá)的城市之一，由JR （Japan Railways）、私鐵、地鐵，以及其他軌道交通組成了龐大的復(fù)合式立體交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋整個東京圈。（如表2所示），38家運(yùn)營組織現(xiàn)在共運(yùn)營了130余條軌道線路，這個數(shù)字還將在2020年東京奧運(yùn)會前被不斷更新。

東京軌道交通運(yùn)營能力強(qiáng)大的另一原因是規(guī)劃合理，包括積極建設(shè)分散樞紐，提高換乘便利性，增加車站出口分散客流等。東京有將近90%的軌道線路換乘均可在3～5分鐘內(nèi)完成，而且絕大部分不用出到室外，通過合理的站內(nèi)布局，全面設(shè)置電動扶梯、傳送帶等設(shè)施，基本上實(shí)現(xiàn)了換乘的“無縫連接”。東京的中心地區(qū)內(nèi)將近80%的區(qū)域可以在步行10分鐘之內(nèi)（800米）到達(dá)電車或地鐵站，步行在5 分鐘內(nèi)（400米）到達(dá)的也將近40%。東京軌道交通的出入口分布廣且數(shù)量多，部分主要車站的出口多達(dá)幾十個，許多地鐵的出口直接通向當(dāng)?shù)氐拇笮驮O(shè)施、企業(yè)或政府部門，在疏導(dǎo)客流的同時，提升了軌道交通的魅力度和出行吸引力。

（3）第三特征：重視城市副中心建設(shè)，分散核心功能區(qū)。

副中心建設(shè)既是城市空間布局的理念層面的問題，也是從根源上治理城市交通擁堵的重要措施。所謂城市副中心建設(shè)，是指將城市軌道交通樞紐與核心功能區(qū)相重疊的建設(shè)理念，通過將商業(yè)、辦公、娛樂、住宅等設(shè)施的建設(shè)安排在距離車站徒步可達(dá)的范圍內(nèi)，減少日?；顒訉︸{車出行的依賴。

從20世紀(jì)60年代開始，針對日益嚴(yán)重的城市交通擁堵狀況，東京都政府提出了建設(shè)副中心的城市規(guī)劃。經(jīng)過30多年的建設(shè)，目前東京已形成了新宿、澀谷、池袋、上野/淺草等7個副中心的多心型城市結(jié)構(gòu)。與其他國際大城市不同，包圍東京高密度核心功能區(qū)的城市環(huán)路不是大容量的快速汽車道路，而是被稱為“山手線”的環(huán)形地面鐵路。7個副中心基本上位于“山手線”鐵路與其他放射狀鐵路的交匯處，充分發(fā)揮了交通樞紐的集聚效應(yīng)。進(jìn)入21世紀(jì)，東京又建成了環(huán)城地鐵“大江戶線”，實(shí)現(xiàn)了地面地下相連接的復(fù)合式立體軌道環(huán)線，而且路徑互有交叉，相輔相成。

以新宿站為例，該站是東京最重要的副中心和主要交通樞紐之一，16個站臺匯集了9條不同方向的軌道線路，2011年的日均客流量達(dá)到326萬人次，一個樞紐站相當(dāng)于2013年北京地鐵日均總客運(yùn)量（約880萬人次）的37%。車站周邊匯集了以東京都廳為首的政府機(jī)關(guān)、大公司總部、各大百貨商店，以及商業(yè)娛樂設(shè)施，出入口與周邊大型建筑直接相通。

這種從城市空間布局上引導(dǎo)城市從單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的規(guī)劃，分散了城市原有核心功能區(qū)，不僅分散了交通流的流向，并且還減少了不必要的交通流的產(chǎn)生，對治理城市交通擁堵具有標(biāo)本兼治的雙重效果。

副中心建設(shè)和多心型城市結(jié)構(gòu)的形成對中國大城市治理具有現(xiàn)實(shí)的參考意義。而衛(wèi)星城仍是單中心、“攤大餅”式的城市擴(kuò)張模式，北京多年來采取的基本就是這種模式，主要商務(wù)區(qū)、金融區(qū)和行政區(qū)都集中在三環(huán)以內(nèi)，導(dǎo)致城市功能過度集聚，形成典型的潮汐式交通出行；二環(huán)路內(nèi)更是以僅占市區(qū)6%的面積集中了全市機(jī)動車交通量的30%，交通流量在道路空間分布上存在明顯的不均衡。我認(rèn)為，在中國從深層次城市空間布局的層面研究城市規(guī)劃和交通問題的根源，可以說已經(jīng)到了刻不容緩的時候。

依本人之管見，北京實(shí)際上已經(jīng)形成了兩個副中心：一個是中關(guān)村，一個是國貿(mào)，東西兩大商圈已初具規(guī)模。只是這兩個事實(shí)上的副中心還停留在城市商業(yè)區(qū)位層面上，還沒有與交通樞紐職能結(jié)合起來進(jìn)行綜合性開發(fā)，尚有待于城市規(guī)劃理念的進(jìn)一步升華。具體地說，即需要在城市空間布局的視角下重新進(jìn)行戰(zhàn)略定位和頂層設(shè)計(jì)，將商業(yè)集聚職能與交通樞紐職能相互重疊，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合開發(fā)，從北京城區(qū)的左右兩端拉動并疏導(dǎo)三環(huán)內(nèi)外的高密度交通流，分散城市的核心功能區(qū)。本著同樣的思路，其他初步具備副中心條件的商業(yè)集中區(qū)位也大有潛力可挖。

《汽車縱橫》：除了“東京經(jīng)驗(yàn)”之外，您是否還了解其他國家（美國、法國、英國等）解決交通問題的措施，能否與我們分享相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)？

李春利：國際大城市的發(fā)展歷程表明，由于城市中心區(qū)人口分布密集，道路資源緊缺，交通基礎(chǔ)設(shè)施潛力有限，合理的汽車保有量分布應(yīng)該與人口密度分布成反比關(guān)系。如圖2所示，紐約、東京等國際大城市的機(jī)動車保有量普遍遵循“中心城區(qū)低、外圍高”的分布態(tài)勢，即人口密度越高，人均機(jī)動車保有量越低。

在紐約曼哈頓區(qū)，人口密度為3.65萬人/km?，人均機(jī)動車保有量0.15輛/人；東京中野區(qū)的人口密度2.01萬人/km?，人均機(jī)動車保有量為0.16輛/人。由此可見，這兩個城市的人均汽車保有量基本處于同一水平。

而北京的東城區(qū)和西城區(qū)人口密度分別超過2萬人/km?，與東京相似，但人均機(jī)動車保有量卻高出許多，分別達(dá)到0.34和0.29輛/人，是紐約和東京的2倍左右。而且北京市汽車保有量的70%集中在六環(huán)以內(nèi)，呈現(xiàn)“中心高而外圍低”的分布態(tài)勢，大量的汽車爭奪城市中心人口稠密地區(qū)有限的道路資源和交通基礎(chǔ)設(shè)施，是北京等國內(nèi)大城市出現(xiàn)交通擁堵的重要原因。

由此通過與美日的比較，我們可以得出一個結(jié)論：與紐約、東京等國際大城市相比，北京的汽車多在城里！

在核心商業(yè)區(qū)、中心區(qū)，比如北京市內(nèi)的主要4個區(qū)（東城、西城、朝陽和海淀區(qū)），汽車出行比例高達(dá)47%，而東京核心區(qū)域是6%，北京是東京的8倍。不難發(fā)現(xiàn)，兩個城市的差距就在這里。

中國城市發(fā)展的特殊性在于小汽車進(jìn)入家庭的時期與工業(yè)化、城市化進(jìn)程交織重疊，在幾年間就走過了發(fā)達(dá)國家?guī)资甑臍v程，結(jié)果是人均資源越緊張的地區(qū)，人均汽車保有量越高，使用頻率也高，這種“雙高”現(xiàn)象導(dǎo)致了交通供需矛盾的進(jìn)一步激化。

因此可以說，中國城市化進(jìn)程的這種趨勢是與國際大城市機(jī)動化和汽車社會的發(fā)展方向背道而馳的。

另外，上述《交通需求管理東京行動計(jì)劃》第7條提到了導(dǎo)入交通擁堵費(fèi)制度，實(shí)際上，這是一個世界性的前沿課題。從理論上講，交通擁堵費(fèi)可以直接提高城市中心區(qū)域的汽車出行成本，可以最直接地抑制駕車出行的需求。然而，交通擁堵費(fèi)制度在社會共識、執(zhí)行成本、監(jiān)管體制、稅費(fèi)用途等方面的負(fù)面因素也不可忽視，在實(shí)施層面需要謹(jǐn)慎行事。東京都政府雖然在《交通需求管理東京行動計(jì)劃》中列入了征收交通擁堵費(fèi)計(jì)劃，但迫于社會認(rèn)同等方面的壓力，時隔十幾年至今未能實(shí)施。

世界上成功導(dǎo)入交通擁堵費(fèi)制度的城市僅有新加坡、斯德哥爾摩和倫敦等少數(shù)城市。斯德哥爾摩人口不到90萬，而新加坡島總面積只有700平方公里，城市緩沖空間有限，不得不采取這種激進(jìn)的方式控制汽車的使用頻率，所以，從規(guī)模上來講，這兩個城市的經(jīng)驗(yàn)對北京的借鑒意義都不大。

而成功導(dǎo)入了交通擁堵費(fèi)制度的“倫敦模式”也具有其特殊性，是在達(dá)成了普遍社會共識的前提下，順利付諸實(shí)施的。具體地說，在2000年大倫敦市長選舉時，候選人里賓斯通在選舉公約中正式寫入將導(dǎo)入交通擁堵費(fèi)制度，由倫敦市民投票決定，最后里賓斯通獲勝當(dāng)選市長。按照選舉公約的約定，倫敦于2003年正式導(dǎo)入交通擁堵費(fèi)制度。反之在2005年，英國的另一大城市——蘇格蘭首府愛丁堡，市政府卻在市民的強(qiáng)烈反對下不得不放棄征收交通擁堵費(fèi)的計(jì)劃，這一點(diǎn)愛丁堡與東京相同。

總之，征收交通擁堵費(fèi)是治理城市交通擁堵的一劑猛藥，同時也是一把雙刃劍，決策時我們需要有一個比較清醒的認(rèn)識。

圖3顯示了主要國際大城市出行方式的比較結(jié)果，可以看出，可以看出，倫敦、紐約、巴黎、東京4大城市軌道交通出行率均超過50%，而倫敦超過60%，東京則高達(dá)86%；相比之下，北京僅僅是12%，東京是北京的7倍。而駕車出行比例為，倫敦23%，巴黎25%，紐約26%，東京是13%，東京才是紐約的一半。由此可見東京在控制駕車出行方面卓有成效，在全球亦處于遙遙領(lǐng)先的地位。而北京高達(dá)34%，北京是東京的2.5倍，反差強(qiáng)烈。

東京圈的軌道交通系統(tǒng)在2010年每天運(yùn)送旅客4 074 萬人次，在早高峰時軌道交通更是承擔(dān)了91%的客運(yùn)量?？梢园l(fā)現(xiàn)東京的軌道交通建設(shè)及其利用率在世界上獨(dú)具特色，對同屬人口密度高的北京等亞洲大城市具有顯著的借鑒意義。

《汽車縱橫》：您認(rèn)為交通擁堵的根本原因是什么？

李春利：在汽車社會里，每個汽車的使用者既是汽車的受益者，又可能成為受害者，同時還可能成為加害者，我稱之為汽車使用的“三重屬性”。交通擁堵的根本原因是交通供需關(guān)系的失衡，當(dāng)交通流量超過了道路承載力的均衡點(diǎn)后，每個駕車出行者都會加重?fù)矶鲁潭?，漸次成為壓倒駱駝的一根稻草。而汽車社會所產(chǎn)生的這種擁堵成本將由道路使用者共同負(fù)擔(dān)，即均攤到汽車使用者以及第三方每個人的頭上，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的汽車社會產(chǎn)生“負(fù)外部性”的本質(zhì)所在。

汽車工業(yè)發(fā)展了，但汽車社會嚴(yán)重滯后了，中國在準(zhǔn)備不足的情況下匆忙跨入汽車社會，如何把汽車社會的外部成本內(nèi)在化，是解決交通擁堵問題的關(guān)鍵所在。

在面對汽車社會成本問題時，決策機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)時必須具有長遠(yuǎn)的思維導(dǎo)向。汽車普及帶來的交通擁堵、大氣污染等社會問題并非中國特有，發(fā)達(dá)國家在幾十年前便已經(jīng)出現(xiàn)，其治理策略也為中國提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在這種意義上，中國具有“后發(fā)優(yōu)勢”。然而，中國的汽車社會問題也具有其特殊性，發(fā)達(dá)國家的昨天并不等于中國的明天。

中國亟待確立的是一種新的“交通需求管理”思維方式，即從交通需求產(chǎn)生的源頭著手，通過合理的前期規(guī)劃有效抑制交通需求的增長。僅僅從交通的供給方面采取對策，提高道路供給能力是不夠的，一般情況下，道路交通需求的增加速度快于道路建設(shè)的速度，實(shí)際上單靠修路難以有效地解決交通擁堵問題，同時也會誘發(fā)新的潛在交通需求。交通需求管理策略的出現(xiàn)，改變了這種被動的供需調(diào)節(jié)關(guān)系。

實(shí)際上，這種“交通需求管理”的思路與中國古代大禹治水的策略一脈相通，“治堵如治水”。城市管理者不能光在下游建壩堵水，光靠行政權(quán)力限制是不可持續(xù)的。重要的是從交通需求的源頭找出原因，分流泄洪，因勢利導(dǎo)，完善激勵機(jī)制，才能真正達(dá)到標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展