高校預(yù)算管理科學(xué)化思路淺析

□文/鄭杏生

（常州大學(xué) 江蘇·常州）

國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）是21世紀(jì)我國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃綱要，涉及面廣，第四部分第十八章要求保障經(jīng)費(fèi)投入，第（五十八）條是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率。在我國(guó)高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入快速增長(zhǎng)，并突破了占GDP的4%的情況下，如何提高教育經(jīng)費(fèi)的管理水平，“綱要”提出了更高的要求。預(yù)算管理正是財(cái)政資金管理的前提和核心。

財(cái)政部和國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度指出：高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。盡管高校預(yù)算管理無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上取得了很大的進(jìn)步，但仍然存在很多的問(wèn)題。

（一）對(duì)高校預(yù)算的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。對(duì)高校預(yù)算的概念，許多專(zhuān)家進(jìn)行闡述，喬春華認(rèn)為：高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)，依照高校預(yù)算管理體制，運(yùn)用財(cái)權(quán)配置的方式編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。但在實(shí)際工作中，把預(yù)算簡(jiǎn)單理解為有多少錢(qián)辦多少事，預(yù)算編制的依據(jù)不是事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃和任務(wù)，重心放在支上，對(duì)人事關(guān)系考慮較多。由于財(cái)政資金的性質(zhì)，編制預(yù)算支出是重點(diǎn)，但對(duì)預(yù)算收入缺少應(yīng)有的重視。注重預(yù)算的過(guò)程，即年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，對(duì)編制預(yù)算的依據(jù)分析不夠，對(duì)預(yù)算完成的目標(biāo)評(píng)價(jià)不足。

（二）編制預(yù)算的實(shí)力不強(qiáng)。由于受人事編制的限制，加上對(duì)預(yù)算工作的簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)，許多高校只是在財(cái)務(wù)處下設(shè)了一個(gè)預(yù)算科，預(yù)算的編制幾乎全部由預(yù)算科來(lái)完成，預(yù)算配備的人員不足，業(yè)務(wù)水平也不是很高。許多高校把原來(lái)的計(jì)劃財(cái)務(wù)處名稱(chēng)改為財(cái)務(wù)處，正是這種思想的反應(yīng)。

（三）預(yù)算編制的方法簡(jiǎn)單，也不夠科學(xué)。編制預(yù)算收入時(shí)，由于未來(lái)收入的不確定性，估計(jì)的數(shù)字較為保守，甚至有隱匿收入現(xiàn)象。支出的預(yù)算對(duì)學(xué)校的發(fā)展和變化考慮不夠充分，一般是以上年度編制的預(yù)算或會(huì)計(jì)報(bào)表實(shí)際發(fā)生數(shù)為依據(jù)，采用基數(shù)加增量的增量預(yù)算法。

（四）預(yù)算管理過(guò)程不夠完整。多數(shù)高校預(yù)算的管理僅指預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，在編制預(yù)算前缺乏深入的調(diào)查分析，決算后缺少對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算過(guò)程的分析，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)。片面理解高校預(yù)算只是財(cái)務(wù)收支的年度計(jì)劃，缺少中長(zhǎng)期預(yù)算的編制。

對(duì)高校預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考：

一是對(duì)高校的預(yù)算要有一個(gè)再認(rèn)識(shí)。高校預(yù)算管理的根本目的是提高資源配置的效率以更好地實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，即將高校預(yù)算管理提高到戰(zhàn)略的高度。學(xué)校要結(jié)合國(guó)家教育發(fā)展目標(biāo)，制定自己的發(fā)展目標(biāo)。財(cái)政撥款是高校資金來(lái)源的主渠道，以在校學(xué)生人數(shù)為準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行撥款，但在整個(gè)地方高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中的比例呈下降態(tài)勢(shì)?？蒲薪?jīng)費(fèi)收入、校辦實(shí)業(yè)收入、對(duì)外服務(wù)收入以及參股控股等對(duì)外合作、捐贈(zèng)等的收入未來(lái)應(yīng)有極大的增長(zhǎng)，是高校收入的戰(zhàn)略增長(zhǎng)點(diǎn)。編制預(yù)算時(shí)，除滿(mǎn)足一般支出需要外，要考慮學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和突破點(diǎn)，重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)和學(xué)科可以投入較多的資金，新的學(xué)科和專(zhuān)業(yè)建設(shè)，需要專(zhuān)家的反復(fù)研究和論證，謹(jǐn)慎地投入資金。高校教育科研事業(yè)的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，依據(jù)其發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，除了應(yīng)編制年度收支預(yù)算外，還應(yīng)編制中長(zhǎng)期預(yù)算，為高校的長(zhǎng)期發(fā)展提供資金保障。學(xué)校的支出是否合規(guī)、合理，主要取決于預(yù)算的編制這個(gè)大框架，一旦預(yù)算編制有問(wèn)題，在預(yù)算執(zhí)行中才發(fā)現(xiàn)，就很被動(dòng)，所以預(yù)算是財(cái)務(wù)管理的核心，是財(cái)務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)，它雖然來(lái)源于財(cái)務(wù)活動(dòng)的實(shí)踐，反過(guò)來(lái)又極大地影響財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。

二是提升預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的地位。目前，我國(guó)高校普遍以包含預(yù)算、會(huì)計(jì)、收費(fèi)職能于一體的財(cái)務(wù)處機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。有學(xué)者提出把以上三個(gè)并列設(shè)置為預(yù)算處、會(huì)計(jì)處和資金處的中層管理部門(mén)。我們認(rèn)為這樣設(shè)置可以提高預(yù)算的重要性，但由于預(yù)算與會(huì)計(jì)等部門(mén)聯(lián)系密切，這樣劃分會(huì)削弱它們之間的聯(lián)系，造成溝通上的困難。據(jù)了解，伯克利大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會(huì)由學(xué)校全體教師組成，學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)預(yù)算委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)全校人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算的政策制定，委員會(huì)成員由主管計(jì)劃和預(yù)算工作的副校長(zhǎng)、行政部門(mén)負(fù)責(zé)人以及院系教授組成。委員會(huì)的設(shè)置保證了在制定預(yù)算時(shí)既能反映行政權(quán)力的要求，也能反映學(xué)校力量的聲音。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)高校也可以設(shè)立一個(gè)預(yù)算管理委員會(huì)，由一名副校長(zhǎng)分管，成員包括各行政部門(mén)和院系負(fù)責(zé)人、重大科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及學(xué)校產(chǎn)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，作為學(xué)校預(yù)算管理的高層機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化預(yù)算編制的力量，在財(cái)務(wù)處設(shè)立預(yù)算科，由財(cái)務(wù)處的一名副處級(jí)人員分管，預(yù)算科由兩名負(fù)責(zé)預(yù)算的具體編制工作。學(xué)校各行政部門(mén)和院系等應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的人與預(yù)算科建立密切的工作關(guān)系，作為預(yù)算科編制預(yù)算的具體信息來(lái)源。由此該人員對(duì)本部門(mén)的收支必須了如指掌。這是學(xué)校預(yù)算管理的基層層次。

三是提高預(yù)算編制的水平。預(yù)算部門(mén)人員要有較強(qiáng)的政策水平，及時(shí)了解國(guó)家和上級(jí)預(yù)算管理方面的方針政策，透徹理解政策的內(nèi)涵；預(yù)算部門(mén)人員還要有一定的理論水平，經(jīng)常學(xué)習(xí)新的預(yù)算理論，用于指導(dǎo)預(yù)算管理的實(shí)踐；預(yù)算部門(mén)人員需要很強(qiáng)的溝通能力，經(jīng)常到各職能部門(mén)了解情況，包括各職能部門(mén)運(yùn)行、資金的使用、未來(lái)職能部門(mén)的變化發(fā)展等，科研項(xiàng)目的性質(zhì)及進(jìn)展。在編制預(yù)算前要做好調(diào)查研究工作，調(diào)查上年度預(yù)算執(zhí)行情況，分析上年度預(yù)算中存在的問(wèn)題。把基數(shù)法、零基預(yù)算和流動(dòng)預(yù)算等編制方法結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用。各種預(yù)算編制方法沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目變動(dòng)不大的項(xiàng)目，可以采用基數(shù)法這種簡(jiǎn)單高效的方法；零基預(yù)算法是以“零”為起點(diǎn)，來(lái)分析判斷并編制預(yù)算，雖然工作量大，但對(duì)情況變動(dòng)較大的項(xiàng)目非常有效，可以減少原來(lái)不合理的支出，充分考慮新增預(yù)算的合理性和必要性，提高資金使用的績(jī)效；預(yù)算部門(mén)人員還要了解學(xué)校近期工作目標(biāo)和中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，使預(yù)算的編制能滿(mǎn)足高校中長(zhǎng)期的發(fā)展需要，這就要求負(fù)責(zé)預(yù)算的領(lǐng)導(dǎo)有著戰(zhàn)略眼光。

四是完善預(yù)算管理的職能。即事先調(diào)查、預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和預(yù)算的分析評(píng)價(jià)，而預(yù)算的分析評(píng)價(jià)又是預(yù)算管理工作的重點(diǎn)，關(guān)系到預(yù)算管理水平的高低，也關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的好壞。

我們可以做以下一些工作：1、結(jié)合審計(jì)，建立預(yù)算執(zhí)行的誠(chéng)信機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的和不合理的支出，在經(jīng)濟(jì)上和名譽(yù)上對(duì)其進(jìn)行懲處；2、不要迷信預(yù)算收支的平衡，其實(shí)不平衡才是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的常態(tài)，因?yàn)轭A(yù)算一旦下達(dá)，財(cái)權(quán)就給了各職能部門(mén)，各部門(mén)為了自己的利益，總是盡可能把錢(qián)花完，為了把預(yù)算用完，就會(huì)產(chǎn)生不合理的甚至違規(guī)的開(kāi)支。也有預(yù)算編制時(shí)考慮的情況不足，項(xiàng)目的實(shí)際支出超出了原來(lái)的估計(jì)，造成預(yù)算緊張；3、預(yù)算完成后，預(yù)算資金有的消耗掉了，有的形成了無(wú)形資產(chǎn)（師資水平的提高、人才的培養(yǎng)、專(zhuān)利技術(shù)等），有的形成固定資產(chǎn)。有人認(rèn)為預(yù)算用完了，形成了固定資產(chǎn)，預(yù)算任務(wù)就完成了，其實(shí)固定資產(chǎn)是由預(yù)算資金轉(zhuǎn)化而來(lái)，是預(yù)算資金的另一種形態(tài)，對(duì)學(xué)校以后的事業(yè)發(fā)展和預(yù)算編制有很大的影響。固定資產(chǎn)是在使用過(guò)程中逐步發(fā)生損耗，資產(chǎn)價(jià)值也隨之減少，如果不計(jì)提折舊，就無(wú)法掌握高校固定資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，也就無(wú)法編制高校的中長(zhǎng)期預(yù)算。另外，計(jì)提折舊，就可以糾正目前會(huì)計(jì)報(bào)表上固定資產(chǎn)嚴(yán)重虛高的現(xiàn)象。不常用的固定資產(chǎn)可以考慮出租，清理不用的固定資產(chǎn)，增加預(yù)算收入，也可以采用租賃方式節(jié)約預(yù)算資金；4、預(yù)算的分析評(píng)價(jià)不是決算出來(lái)以后才進(jìn)行，而是貫穿預(yù)算管理的全過(guò)程，平時(shí)就應(yīng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控、分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，從而保證預(yù)算結(jié)果符合原來(lái)設(shè)定的目標(biāo)；5、采用比較分析法，能讓我們直觀地發(fā)現(xiàn)預(yù)算中存在的問(wèn)題（包括好的、不足的方面）?？梢耘c預(yù)算定額比較；可以與本學(xué)校歷史數(shù)據(jù)比較；可以與同類(lèi)院校比較；甚至可以與學(xué)校未來(lái)的預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行比較。比較法的優(yōu)點(diǎn)是，通過(guò)差異，讓我們?nèi)ネ诰虺鲱A(yù)算中不易發(fā)現(xiàn)的、非常規(guī)的問(wèn)題。

［1］喬春華.高校財(cái)務(wù)管理體制研究.南京大學(xué)出版社.

［2］肖薇.公立高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究.會(huì)計(jì)之友，2014.3.