關(guān)于建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的思考

“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究”課題組

加快建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大決策，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償中的有機(jī)組成部分，對(duì)于調(diào)整生態(tài)關(guān)系密切地區(qū)間的利益關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性?xún)?nèi)部化，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路具有重要意義。

一、橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和特點(diǎn)

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償概念起源于生態(tài)學(xué)理論，最初專(zhuān)指自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎?991年版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》將自然生態(tài)補(bǔ)償（Natural Ecological Compensation）定義為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。20世紀(jì)90年代以來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償被引入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，更多地被理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激手段。在國(guó)家政府文件中，首先提出生態(tài)補(bǔ)償概念的是1997年11月由原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)提出按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的方針?lè)e極探索生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。李文華、井村秀文等（2006）通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)研究較為系統(tǒng)地指出，生態(tài)補(bǔ)償就是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排，廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi);而狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要是指前者，即對(duì)人類(lèi)行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境正外部性所給予的補(bǔ)償。國(guó)外一般將生態(tài)補(bǔ)償稱(chēng)作生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（Payment for Ecological/Environmental Services，PES），這主要是由于國(guó)外有著相對(duì)完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度以及健全的市場(chǎng)體系，生態(tài)服務(wù)可以作為一種商品進(jìn)行市場(chǎng)交易，即使用生態(tài)產(chǎn)品要支付一定的費(fèi)用。

（二）橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

橫向生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)新的概念，目前在國(guó)內(nèi)外還沒(méi)有系統(tǒng)的研究，也缺乏權(quán)威的統(tǒng)一表述，只是在一些地方開(kāi)展了具有橫向生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)的實(shí)踐。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第十四部分專(zhuān)門(mén)就“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”做了具體的安排，其中在關(guān)于自然資源與生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)方面，首次明確要求“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。隨后，在2014年中央政府工作報(bào)告中，提出要“推動(dòng)建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。這是我國(guó)從中央層面最早對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償提出要求。在學(xué)術(shù)研究中，目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)研究，但是在有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐?，有時(shí)會(huì)涉及到橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。李文華和王金南（2006）等學(xué)者認(rèn)為，橫向生態(tài)補(bǔ)償（Horizontal Ecological Compensation，HEC）是生態(tài)補(bǔ)償（Ecological Compensation，EC）中的一種重要方式，可以有效調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間的利益關(guān)系，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用。本研究認(rèn)為，橫向生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過(guò)采用公共政策或市場(chǎng)化手段將生態(tài)保護(hù)的外部性?xún)?nèi)部化，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)與地區(qū)之間利益關(guān)系的制度安排。

（三）橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)

1、生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間不具有行政隸屬關(guān)系

橫向生態(tài)補(bǔ)償最為顯著的特點(diǎn)就是在不具有行政隸屬關(guān)系的生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償。在具體實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間既可以是平行關(guān)系，比如省與省之間、地級(jí)市與地級(jí)市之間、縣與縣之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間，也可以是斜向的關(guān)系，比如省與地市之間、地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等，只要是生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間在行政管理上不具有隸屬關(guān)系，就屬于橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎?/p>

2、生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間利益關(guān)系明確

之所以能夠開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償，就是因?yàn)樯鷳B(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間具有非常密切的利益關(guān)系，生態(tài)受益主體非常明確。生態(tài)受益區(qū)能夠非常明確的感受到生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)外部性，比如河流的下游地區(qū)與河流的上游地區(qū)之間，調(diào)水工程的受水區(qū)與送水區(qū)之間，飲用水源區(qū)與毗鄰的水源涵養(yǎng)區(qū)之間等。生態(tài)受益區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)具有強(qiáng)烈的需求，而且生態(tài)受益區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往高于生態(tài)保護(hù)區(qū)的發(fā)展水平，具備開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)力。

3、主要采用市場(chǎng)化的手段

與縱向生態(tài)補(bǔ)償主要采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、征收生態(tài)稅等手段不同的是，橫向生態(tài)補(bǔ)償一般是采取市場(chǎng)化手段。因?yàn)闄M向生態(tài)補(bǔ)償主要在生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間利益關(guān)系非常明確的區(qū)域之間開(kāi)展，生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性比較容易通過(guò)市場(chǎng)化手段內(nèi)部化。生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)之間可以通過(guò)自愿協(xié)商，以雙方都可以接受的額度開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償，既可以為生態(tài)保護(hù)區(qū)開(kāi)拓生態(tài)保護(hù)資金來(lái)源渠道，也可以為生態(tài)受益區(qū)持續(xù)穩(wěn)定地享受生態(tài)產(chǎn)品提供保障。

4、參與主體相對(duì)較少

橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶饕谏鷳B(tài)利益關(guān)系明確的生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間，區(qū)域范圍相對(duì)較小，參與主體也相對(duì)較少。參與主體少有利于生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間就生態(tài)補(bǔ)償額度、生態(tài)補(bǔ)償方式開(kāi)展協(xié)商，減少協(xié)商成本。如果參與主體過(guò)多，則相互之間的利益關(guān)系很難明確，相互之間協(xié)商的成本會(huì)大幅提高，而且難度也相應(yīng)提高。

二、地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論是明確補(bǔ)償主體的理論基礎(chǔ)

制度學(xué)派認(rèn)為政府提供的公共利益通常被稱(chēng)作公共產(chǎn)品，那些沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的人不能排除在對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)之外。學(xué)者們普遍認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，在消費(fèi)的時(shí)候具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征?；诜歉?jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩大特征，生態(tài)保護(hù)普遍存在著“搭便車(chē)”和“公地悲劇”等現(xiàn)象，致使生態(tài)產(chǎn)品面臨供給不足和過(guò)度使用等問(wèn)題。橫向生態(tài)補(bǔ)償制度將享受生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)受益區(qū)作為補(bǔ)償主體，在一定程度上彌補(bǔ)了生態(tài)產(chǎn)品非排他性特征的不足。生態(tài)受益區(qū)通過(guò)實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償，與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間形成一種“俱樂(lè)部經(jīng)濟(jì)”，減少或避免生態(tài)保護(hù)中的“搭便車(chē)”和“公地悲劇”現(xiàn)象，使生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)在提供生態(tài)產(chǎn)品方面形成合力。

（二）產(chǎn)權(quán)理論是明確補(bǔ)償對(duì)象的法理基礎(chǔ)

我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在比較嚴(yán)重的“產(chǎn)權(quán)殘缺”，致使生態(tài)產(chǎn)品難以轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐?，存在“生態(tài)無(wú)價(jià)”的現(xiàn)象，人們可以近乎無(wú)償?shù)厥褂蒙鷳B(tài)產(chǎn)品。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論就是要將自然資源作為資產(chǎn)，并且要清晰界定自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，形成“四權(quán)分置”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。建立完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系需要明確自然資源資產(chǎn)的“主人”，進(jìn)而明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，這是明確補(bǔ)償對(duì)象的法理基礎(chǔ)。我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償在推進(jìn)過(guò)程中面臨的最大困難就是生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)不明晰，通過(guò)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，可以為明確補(bǔ)償對(duì)象提供法理支撐。

（三）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值理論是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值理論是生態(tài)文明制度建設(shè)中的重大理論創(chuàng)新。人類(lèi)需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。這些生態(tài)產(chǎn)品與其他產(chǎn)品一樣，是具有市場(chǎng)價(jià)值的，享用生態(tài)產(chǎn)品與享用其他產(chǎn)品一樣也要支付一定的成本。保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過(guò)程也是創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動(dòng)也是發(fā)展。橫向生態(tài)補(bǔ)償就是需要享用生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)為提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)提供補(bǔ)償，在一定程度上相當(dāng)于購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品，分擔(dān)生態(tài)產(chǎn)品的部分生產(chǎn)成本。生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值主要參考生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)在生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品時(shí)的生態(tài)環(huán)境投入成本和喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的高低可以反映一個(gè)地區(qū)的生態(tài)重要性程度，并可以在一定程度上為確定橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值既有自然形成的成分，也有人工投入的成分，因此，橫向生態(tài)補(bǔ)償并不能?chē)?yán)格按照生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而應(yīng)該按照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的變化情況合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)按照補(bǔ)償方的要求提供更好或更多的生態(tài)產(chǎn)品而額外增加的成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）外部性理論是選擇補(bǔ)償方式的主要依據(jù)

生態(tài)保護(hù)是一種具有正外部性的行為，實(shí)施過(guò)程中會(huì)引發(fā)兩種矛盾：一是較低的邊際社會(huì)成本與較高的邊際私人成本之間的矛盾，二是較高的邊際社會(huì)收益與較低的邊際私人收益之間的矛盾。在這兩種矛盾的作用下，生態(tài)保護(hù)往往以犧牲部分人的當(dāng)前利益來(lái)獲取社會(huì)大范圍的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。針對(duì)如何解決外部性這一問(wèn)題，經(jīng)驗(yàn)研究表明要么依靠政府干預(yù)，要么依靠市場(chǎng)行為，兩種解決思路也被稱(chēng)之為庇古手段和科斯手段。庇古手段強(qiáng)調(diào)政府的作用，主要通過(guò)稅收等相關(guān)的公共政策手段（比如財(cái)政補(bǔ)貼）實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性?xún)?nèi)部化，這種情況一般發(fā)生在生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間利益關(guān)系不明確、生態(tài)產(chǎn)權(quán)不明晰、談判成本很高的情況下?？扑故侄螐?qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，認(rèn)為在生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)明晰而且交易成本較低的情況下，可以通過(guò)生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間的協(xié)商，通過(guò)開(kāi)展水權(quán)交易、碳匯交易、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段將生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性?xún)?nèi)部化。

（五）法治理論是構(gòu)建補(bǔ)償監(jiān)管評(píng)估體系的主要依據(jù)

法治強(qiáng)調(diào)一個(gè)國(guó)家具備完善的法制體系并處于依法治理的狀態(tài)。法治理論強(qiáng)調(diào)一個(gè)國(guó)家要有完善的法制體系以及有相應(yīng)的立法、司法、行政執(zhí)法、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)保障，使相關(guān)的法制內(nèi)容得到普遍接受和自覺(jué)遵守。法治理論注重公共權(quán)力行使的法定范圍、法定程序和濫權(quán)的責(zé)任追究，注重公民權(quán)益的保障、依法辦事、行政公開(kāi)和司法公正。建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，要按照法治理論依法推進(jìn)，構(gòu)建公平公正的監(jiān)管評(píng)估體系，確保橫向生態(tài)補(bǔ)償有法（規(guī)）可依、有法（規(guī)）必依、違法（規(guī)）必究、執(zhí)法（規(guī)）必嚴(yán)。首先要推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度化，并適時(shí)實(shí)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償法制化，其次要建立相應(yīng)的監(jiān)督評(píng)估體系，通過(guò)違法（規(guī)）必究和執(zhí)法（規(guī)）必嚴(yán)，確保補(bǔ)償方和受償方普遍接受并自覺(jué)遵守橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。要按照公平公正公開(kāi)的原則，為實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償構(gòu)建監(jiān)督主體多元化、監(jiān)督內(nèi)容明確化、責(zé)任追究嚴(yán)肅化、自我監(jiān)督和獨(dú)立第三方監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管評(píng)估體系。

三、推進(jìn)與橫向生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)的配套改革

（一）推進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政體制改革

自1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)政收入顯著下降，與其支出責(zé)任不相匹配，致使生態(tài)保護(hù)區(qū)的地方政府缺乏足夠的生態(tài)建設(shè)資金。為積極發(fā)揮地方政府在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中的主觀能動(dòng)性，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級(jí)政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，使財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。在此基礎(chǔ)上，可以積極探索具有橫向生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，建立縱橫交錯(cuò)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付體系。

（二）建立由上級(jí)政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)

從我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)有實(shí)踐情況看，能夠突破地方行政轄區(qū)限制開(kāi)展跨省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域通常都有中央政府相關(guān)職能部門(mén)的牽頭或組織，比如三峽庫(kù)區(qū)的對(duì)口支援，上級(jí)政府在橫向轉(zhuǎn)移支付制度中有著非常重要的組織、引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。因此，若要建立起突破地方行政區(qū)域限制的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，必須有一個(gè)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，由上級(jí)政府相關(guān)部門(mén)的代表及各地方政府派出的代表共同組成。上級(jí)政府負(fù)責(zé)組織牽頭地方政府之間的談判、協(xié)商并對(duì)達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)督，將我國(guó)現(xiàn)有的橫向生態(tài)補(bǔ)償納入到常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付制度之中。

（三）完善政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)

要體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值，建立“綠色GDP”考核制度?！熬G色GDP”制度能夠更確切地說(shuō)明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而有助于提高區(qū)域環(huán)保意識(shí)。要完善現(xiàn)有的政績(jī)考核制度。應(yīng)該根據(jù)各個(gè)區(qū)域不同層面的重要性來(lái)建立不同的政績(jī)考核制度。例如，流域上游地區(qū)最為關(guān)鍵的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境質(zhì)量的改善為主要考核指標(biāo)，下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則以GDP、單位GDP資源消耗為指標(biāo)考察區(qū)域發(fā)展的速度和質(zhì)量。對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的政績(jī)考核體系，突出對(duì)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考核，弱化其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化水平的考核。

（本文為宏觀院2014年度重點(diǎn)課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究”階段性成果）

（執(zhí)筆：賈若祥、高國(guó)力，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）