學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)資監(jiān)管體制改革的研究綜述

國(guó)家發(fā)展改革委體管所課題組

國(guó)有資產(chǎn)在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中依然占有舉足輕重的地位。如何完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟需解決的重大問題之一。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，學(xué)術(shù)界對(duì)于當(dāng)前和下一步的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管以及國(guó)有企業(yè)改革的方向存在很多爭(zhēng)論，國(guó)有資產(chǎn)怎么監(jiān)管？國(guó)企改革朝哪個(gè)方向走？這其中既涉及一系列的重大理論與觀念問題，又涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)一系列政策的安排，亟須正本清源，以期凝聚共識(shí)。

一、關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理組織體系架構(gòu)

國(guó)資監(jiān)管模式是國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，究竟什么樣的監(jiān)管模式是合理高效而又符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制究竟應(yīng)采取“三層次”管理模式還是“兩層次”管理模式，學(xué)者們也有不同的觀點(diǎn)。

（一）三層次模式

所謂三層架構(gòu)就是在國(guó)資委和直屬企業(yè)之間建立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，代表國(guó)資委對(duì)國(guó)資進(jìn)行管理。楊中賢、張軍安等都認(rèn)為要采取“三層次”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，即國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)。深圳、上海都是采取“三層次”的監(jiān)管體制。賈康認(rèn)為，三層次框架總體上不能否定，從一般的體制設(shè)計(jì)考慮，國(guó)資委不宜一桿子插到底直接管企業(yè)，應(yīng)該考慮合理地搭建中間層。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心張文魁認(rèn)為，中間層公司可以作為新舊國(guó)有資產(chǎn)管理體制的過渡機(jī)構(gòu)，以緩解機(jī)構(gòu)改革的壓力。中國(guó)人民大學(xué)教授楊瑞龍認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司本質(zhì)上還是政府組織，本身沒有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。這樣就出現(xiàn)“婆婆加老板”和“行為缺少約束”的問題。黃穎認(rèn)為，建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的必然趨勢(shì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家專門成立了相對(duì)獨(dú)立的股份制資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分門別類的管理為我國(guó)提供了良好的啟示。榮兆梓更具創(chuàng)新地指出，國(guó)有資本的財(cái)產(chǎn)形式必須從目前的股份資本與公司法人財(cái)產(chǎn)兩層框架，向社會(huì)信托基金、股份資本和公司法人財(cái)產(chǎn)三層框架轉(zhuǎn)變。

（二）兩層次模式

兩層次架構(gòu)就是國(guó)資委直接管理直屬企業(yè)的模式。趙曉在《關(guān)于國(guó)資監(jiān)管的幾個(gè)問題》提到，未來的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)只是管理有限數(shù)量的而又不宜由國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)直屬的中小型國(guó)有企業(yè)。對(duì)于那些有關(guān)地方經(jīng)濟(jì)全局的大型國(guó)有企業(yè)，應(yīng)直屬地方國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，以便于地方政府有效利用這些國(guó)有企業(yè)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。當(dāng)然，直屬大型國(guó)有企業(yè)因?qū)傧聯(lián)碛邢喈?dāng)數(shù)量的子公司和分公司，因此本身也具有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

二、關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)管理體制需要進(jìn)一步改革完善，要明確國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)主體，清晰界定對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能和資本運(yùn)營(yíng)職能。

陳清泰認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)的公共管理職能和對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督職能屬于公共權(quán)利，應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光建議，將國(guó)資委定位為純粹的出資人，依法履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“政企分開”、“政資分開”。當(dāng)前可以考慮建立四個(gè)國(guó)資委。除了現(xiàn)存的以工業(yè)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)為主的國(guó)務(wù)院國(guó)資委外，還需要建立針對(duì)金融國(guó)有資產(chǎn)、土地和礦產(chǎn)等資源性國(guó)有資產(chǎn)，以及行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)的三個(gè)國(guó)資委。周天勇認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)管理應(yīng)該逐步劃向人大，國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算要進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的框架，變成真正的復(fù)式預(yù)算，接受人大的審批和監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)經(jīng)組織部門推薦后由人大來任免，向人大提交財(cái)務(wù)報(bào)告，接受審計(jì)監(jiān)督。李曙光建議，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大以及地方各級(jí)人大設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，行使國(guó)資委現(xiàn)有的非經(jīng)營(yíng)職能。

三、關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整以及發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)

學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整方向因目標(biāo)定位不同而存在較大差異。有的主張有進(jìn)有退，有的主張從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域全盤退出;有的建議實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，有的建議要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行資本化改革。

（一）觀點(diǎn)一：國(guó)有企業(yè)應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出

世界銀行與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的報(bào)告——《2030年的中國(guó)》，建議中國(guó)縮減龐大的國(guó)企規(guī)模，使之在運(yùn)營(yíng)模式上更接近商業(yè)公司。經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬光遠(yuǎn)認(rèn)為，國(guó)企改革應(yīng)該回到黨的十五大確定的在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的原則，維護(hù)健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)部委員周淑蓮建議，國(guó)有企業(yè)不能全部貿(mào)然退出，否則會(huì)引起混亂，可行的辦法是各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)逐步退出不該進(jìn)入的行業(yè)。

（二）觀點(diǎn)二：對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革

耶魯大學(xué)終身教授陳志武認(rèn)為，讓國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化的唯一辦法就是對(duì)他們進(jìn)行民營(yíng)化改革。只要有國(guó)有企業(yè)介入的行業(yè)，那個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)就不可能是公平、公正的。北京大學(xué)光華管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授張維迎認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的私有化只是一個(gè)政治決策問題，辦法其實(shí)很簡(jiǎn)單，需要做的只是怎么把國(guó)有企業(yè)的股票轉(zhuǎn)讓出去，包括分給老百姓。

（三）觀點(diǎn)三：重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化

國(guó)資委研究中心主任李保民認(rèn)為，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民間資本合作的混合所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的成功探索，下一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革要率先在產(chǎn)權(quán)多元化上下功夫。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁提出，絕大部分國(guó)企都應(yīng)該走民營(yíng)化的道路，中小型國(guó)有企業(yè)可以整體出售，而大型和特大型國(guó)企應(yīng)實(shí)行股權(quán)多元化和混合所有制，少數(shù)自然壟斷、國(guó)家安全和普遍服務(wù)類的企業(yè)暫時(shí)不太適宜推行全局性的產(chǎn)權(quán)改革。

四、關(guān)于以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管

陳清泰認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)方式資本化是進(jìn)一步深化改革的重要突破口，國(guó)有資本投向應(yīng)體現(xiàn)公共目標(biāo)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任邵寧主張，要依托資本市場(chǎng)將傳統(tǒng)的國(guó)企改制為公眾公司，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的多元化、市場(chǎng)化和國(guó)有資產(chǎn)的資本化，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。厲以寧建議，政府要管少一點(diǎn)，讓國(guó)有企業(yè)真正成為獨(dú)立的、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。國(guó)家只管國(guó)有資本的配置、考核、運(yùn)營(yíng)狀況。周邵朋認(rèn)為，通過以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制改革，區(qū)別對(duì)待出資人和經(jīng)營(yíng)者的價(jià)值取向，有利于解決國(guó)有企業(yè)目前面臨的盈利性使命與公共政策性使命的訴求沖突。國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)認(rèn)為，要編制規(guī)范的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本預(yù)算，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行考核，貢獻(xiàn)不能光體現(xiàn)在你的資產(chǎn)增值上，要體現(xiàn)在股東享受到提供的公共服務(wù)上。

五、關(guān)于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司組建

賈康認(rèn)為，中間層應(yīng)該由一種沒有行政區(qū)劃背景的、相互之間展開競(jìng)爭(zhēng)的投資控股公司組成，不能按照行政體系基本原則設(shè)立中間層次，它是一種法人實(shí)體，比較接近于專門做資本運(yùn)營(yíng)的投資銀行，當(dāng)然實(shí)際上它對(duì)應(yīng)的是企業(yè)國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)。陳清泰認(rèn)為，國(guó)有資本投資控股公司，按《公司法》注冊(cè)，受政府委托，對(duì)持股的企業(yè)集中統(tǒng)一行使國(guó)家所有權(quán)，進(jìn)入市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本。張文魁認(rèn)為，可以效仿中投或者匯金，設(shè)立相應(yīng)的投資基金或資產(chǎn)管理公司來持有并管理國(guó)有股，不斷追求國(guó)有資本的回報(bào)，提高國(guó)有資本的安全性和流動(dòng)性。

六、關(guān)于國(guó)外的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題研究

切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、保障國(guó)有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是世界各國(guó)面臨的共同課題，學(xué)者們對(duì)國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管研究文獻(xiàn)相對(duì)較少，主要是從機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式兩方面進(jìn)行論述，通過比較分析各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的特色和經(jīng)驗(yàn)，得出對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的借鑒意義。

（一）關(guān)于公共管理領(lǐng)域中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)政府監(jiān)管的研究

克魯格（A. O. Krueger）認(rèn)為，政府掌控企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、參與公共領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致貪污、受賄等問題的滋生，造成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害國(guó)家的利益。托利森（R.D.Tollison）認(rèn)為，要想減少尋租、保障國(guó)有資產(chǎn)的利益，就必須實(shí)行政企分開的制度，使國(guó)有企業(yè)具備獨(dú)立自主性，防止政府過度、無效、負(fù)面地管理國(guó)有企業(yè)。米勒（D.C.Mueller）指出，在公共領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)設(shè)立專業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，有一套完備的管理制度，這樣才能完善政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，切實(shí)保障國(guó)有資產(chǎn)的最大利益。艾奇安（A.Alchian）指出，政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理，實(shí)際上就是對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的管理，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國(guó)家，為國(guó)家所控制，應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)所有者即國(guó)家的意志來行使相關(guān)的權(quán)利，可以通過提升國(guó)有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)營(yíng)效率來提升對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理水平。

（二）關(guān)于政府國(guó)有資產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置研究

目前，國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究大多是比較分析研究，且都以不同類型國(guó)家進(jìn)行了全面深入的研究，這些研究，對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管有較強(qiáng)的借鑒作用。在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，不同國(guó)家采取了不同方法。賀清龍對(duì)國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況進(jìn)行了研究分析，他認(rèn)為，大致可分為三種情況：一是以財(cái)政部門為核心對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理。實(shí)行這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的國(guó)家主要有德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、日本等。二是以控股機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，即在中央政府部門和基層企業(yè)之間，根據(jù)所管理資產(chǎn)的數(shù)額和分布設(shè)立若干國(guó)有控股公司。在對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方面，意大利、奧地利、新加坡等國(guó)家采取的就是這一組織形式。三是以綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心的多部門管理模式。印度是這種模式的突出代表，它的基本特點(diǎn)是政府通過設(shè)立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)中心與其他有關(guān)主管部門共同管理國(guó)有資產(chǎn)。王彤對(duì)12個(gè)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了直觀地比較分析研究，總結(jié)出設(shè)立了專職國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家（7個(gè)）和未設(shè)立專職國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家（5個(gè)），并對(duì)這兩種類型的不同國(guó)家進(jìn)一步再進(jìn)行具體分類，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（三）關(guān)于政府國(guó)有資產(chǎn)模式研究

國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)普遍存在于世界上任何一個(gè)國(guó)家，且以不同形式和程度影響著該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，甚至是該國(guó)的政治和社會(huì)生活?？疾旌头治霾煌瑖?guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的特點(diǎn)，對(duì)完善我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式有著重要的參考價(jià)值和借鑒意義。汪鑫在比較英國(guó)、法國(guó)、意大利三個(gè)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，分析其利弊，總結(jié)特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，提出了對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的啟示。王哲、汪龍?jiān)诜治鲅芯空J(rèn)為，從所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離與集中的角度，可以將國(guó)外主要國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)管理模式分為三種代表型模式：瑞典的分權(quán)制管理模式、意大利的適當(dāng)分權(quán)型管理模式、日本的高度集權(quán)型管理模式。

（課題組長(zhǎng)：張林山;課題組成員：蔣同明，李曉琳，劉現(xiàn)偉）