論市民公約在文明城市建設(shè)中的軟法之治

陳永蓉

摘 要：黨的十八屆四中全會強調(diào)，要充分發(fā)揮市民公約在社會多元治理中的作用。武漢市獲評第四屆"全國文明城市"，創(chuàng)造出運用市民公約強化城市治理的寶貴經(jīng)驗。市民公約是國家軟法治理體系中的重要內(nèi)容，本文從市民公約的概念、特征、優(yōu)點等入手，基于武漢市文明城市創(chuàng)建中運用市民公約的典型案例調(diào)查分析，闡釋市民公約在城市治理中的功用。

關(guān)鍵詞：市民公約；軟法治理；文明城市

一、市民公約概述

（一）市民公約的概念。市民公約是指城市市民或社會自治組織自發(fā)制定的用于調(diào)整社會關(guān)系并能夠自覺遵守、自我管理、自我約束、自我監(jiān)督的規(guī)則，是軟法治理的一種方式。多元治理強調(diào)以憲法為中心，由硬法和軟法共同作用，既發(fā)揮國家法律的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性調(diào)整功能，也要發(fā)揮社會法或軟法的輔助性、隱性規(guī)范作用，從單一的硬法之治轉(zhuǎn)向軟硬并舉的混合法治理。在多元治理模式中，市民公約由人民群眾直接參與制定和實施，將公眾參與和協(xié)商民主的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，在整個軟法治理體系中具有具足輕重的地位。

（二）市民公約的特點。第一、內(nèi)容靈活。市民可以通過締結(jié)市民公約對生活中遇到的各種不文明、不滿意現(xiàn)象進行自我管理。只要是不抵觸現(xiàn)行法律或者違背法律精神的事情，公民、社區(qū)都可以進行公約的草擬、締結(jié)和實施；第二、締結(jié)自愿。市民公約繼承了契約最顯著的特點—自愿。市民公約的締結(jié)既可以先由一部分人自愿締結(jié)與加入，也可以在形成公約后自愿參與其中，充分尊重了公民選擇的自由；第三、宗旨明確。公約中體現(xiàn)的良好風尚和行為標準，通過公民的廣泛參與滲透到生活的方方面面，是弘揚積極向上的價值觀的一種有效途徑。

（三）市民公約的治理優(yōu)勢。首先，目標明確和切實可行。市民公約的制定主體一般都與公約內(nèi)容有關(guān)聯(lián)，充分了解需要約束的行為、改進的問題和將要達到的效果，對具體事項作出十分細化的規(guī)定，最大程度避免了因信息不對稱帶來的弊端；其次，制作過程開放。草擬和制定，吸納廣大市民參與，好的建議都可以被吸納；再次，易被認可和執(zhí)行。制定公約廣泛的參與，使得公約具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和較高的認可度，無疑使得市民公約成為法律規(guī)范的良好補充，在執(zhí)行上也大大降低了阻力；最后，監(jiān)督成本更小。人人都是締約者，人人都是實施者，人人也都是監(jiān)督者。他人對公約的破壞即是對所有締約者權(quán)利的侵害，成員之間形成相互監(jiān)督的關(guān)系，大大減少了監(jiān)督的成本。

二、武漢市“文明城市”治理中適用市民公約的情況調(diào)查

武漢市是一個典型的市民化城市，小吃遍布的大街小巷，重疊交錯的早晚集市造成了比較復雜的城市環(huán)境。此次創(chuàng)建，政府倡導讓每一個市民成為文明城市治理的主人，從小事做起、從身邊事做起，實現(xiàn)政府和群眾的共同治理，鼓勵和引導市民通過市民公約建立起社會規(guī)則，積極遵行，為武漢市文明城市創(chuàng)建添上濃墨重彩的一筆，終于獲評“全國文明城市”稱號。對武漢市市民公約典型案例進行調(diào)查分析，必將有助于揭示可供借鑒的經(jīng)驗。

案例一：武漢締結(jié)《廣場舞文明公約》。廣場舞從一個兼具美感和健身的娛樂變成市民爭議的焦點，在武漢這個有著火辣辣性格的城市表現(xiàn)尤為突出。家住武漢市青山區(qū)武東街船機社區(qū)休閑廣場邊的居民，因受廣場舞噪音襲擾，多次到街道和社區(qū)投訴，甚至買來大喇叭與廣場舞“對抗”，社區(qū)居委會多次調(diào)解無效。無奈之下，社區(qū)邀請律師支招，通過向周邊717戶居民做問卷調(diào)查，了解到居民對廣場舞還比較寬容，但感到廣場舞音量確實超大、時間超長，難以忍受。2014年 7月12日，社區(qū)居委會協(xié)商議事會組織召開“廣場舞噪音擾民問題現(xiàn)場聽證會”，經(jīng)過聽證和民主協(xié)商，擬定《船機社區(qū)居民休閑廣場文明公約》并表決通過。不久，在武漢市舉辦的首屆廣場舞大賽落幕后，參賽隊員簽署《武漢市廣場舞文明公約》，更是掀起締結(jié)廣場舞公約的大潮。此后，浙江省溫州市、吉林省長春市、湖南省瀏陽市等地都逐步推行，大大改善了廣場舞擾民的現(xiàn)象，市民既能鍛煉身體，又能相互照應，社區(qū)參與感、歸屬感和認同感日益增強。

據(jù)此分析：對于公共空間，不同群體有不同訴求，這些訴求都是合理的，但是集中到一個公共空間，就會引發(fā)沖突。廣場舞的治理，政府傳統(tǒng)的剛性管理方式收效甚微。要想化解矛盾，必須引導廣場舞向自我管理，自我約束和自我完善的方向去發(fā)展?；厮菸錆h市廣場舞公約的醞釀、實施和推廣過程，可以說是武漢市民的一次全民參與獻策活動，市民公約顯示出作為城市治理創(chuàng)新的優(yōu)越性。

案例二：武漢市民建言獻策制定《地鐵文明公約》。正如武漢市的城市標語一樣：“武漢，每天不一樣”，武漢市的城市公共交通發(fā)展速度快。2014年3月28日，網(wǎng)友“流汗的魚兒”發(fā)出微博，稱一位年輕女子在地鐵車廂吃面，舉起手機拍照被該女子發(fā)覺，竟蠻狠將一碗熱干面扣在其頭上。微博發(fā)出后，立刻成為網(wǎng)絡(luò)熱點話題，觸發(fā)廣大市民大討論，武漢晨報率先行動，邀請廣大市民建言獻策，制作一部《地鐵文明公約》蓄勢待發(fā)。在整理網(wǎng)友建言的基礎(chǔ)之上，武漢晨報制定出首部《武漢地鐵文明公約》，全文如下：

電梯握扶手，站內(nèi)穩(wěn)步走；排隊上下車，有序不推搡；車內(nèi)不進食，按鈕別亂觸；酒醉需陪同，吸煙去站外；座位不爭搶，主動讓他人；站立不霸桿，入座不蹺腿；文明多自律，勸阻要得體；撿到遺失物，及時交站長；垃圾別亂扔，輕言莫喧嘩；規(guī)定要遵守，和諧你我他。

據(jù)此分析：公約內(nèi)容概括了最常見的不文明行為，使乘客知曉乘坐地鐵哪些事情可以做，哪些事情不能做，通俗易懂、方便記憶。而始于武漢地鐵“潑面”事件的公眾的評論和呼聲持續(xù)發(fā)酵，也反映出市民普遍存在建立公平友善的人際關(guān)系和享受文明和諧的出行環(huán)境的內(nèi)心渴望。武漢人一直渴望改變生活質(zhì)量和提升城市形象，從前打赤膊露天睡竹床，麻木摩的大街小巷亂竄的時代已經(jīng)過去，文明和諧的社會環(huán)境成為城市發(fā)展的主流。

案例三：洪山區(qū)與轄區(qū)高校攜手倡議《洪山宣言》。全國有16所高校和10個國家重點實驗室坐落于武漢市洪山區(qū)，還有41所普通中學，在校生超過三萬，是著名的“大學城”。為讓洪山區(qū)這個教育大區(qū)的市民和學生充分認識并能夠積極參與文明創(chuàng)建活動，洪山區(qū)聯(lián)合學校一同倡議，由此誕生《洪山宣言》，內(nèi)容主要包括：大力宣傳和踐行社會主義核心價值觀；理解領(lǐng)悟中國夢的內(nèi)涵；自覺愛護公共設(shè)施和市容環(huán)境；嚴守交通規(guī)則；學校圖書館、博物館向全社會開放；大力弘揚志愿服務精神等。

據(jù)此分析：由洪山區(qū)創(chuàng)建指揮部倡議發(fā)起的《洪山宣言》，體現(xiàn)出政府在市民公約制定過程中的引導作用。宣言將社會主義核心價值觀、中國夢、志愿精神，校園環(huán)境衛(wèi)生、文明出行等文明理念集中展現(xiàn)，讓這些理念在校園得到宣揚，為武漢市文明城市建設(shè)加力。

三、武漢市在城市治理中運用市民公約的啟示

（一）創(chuàng)造民主公正的法治環(huán)境。市民公約作為國家軟法體系中重要組成部分，能夠充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性和輔助性的作用，有效補正國家法律的不足，健全文明城市治理的法治體系。正如上述武漢市廣場舞問題，通過雙方民主協(xié)商打破隔閡、作出妥協(xié)、達成合意，制定市民公約尋求一個雙方滿意的支點，營造民主公正的法治氛圍。市民公約是軟法，市民遵循市民公約也是在進行守法，在市民公約的形成過程中，市民也接受了普法教育。更重要的是，公民在這樣一個活動中學會用一種理性、公正的法治思維去思考和解決問題，良好的法治環(huán)境自然營造。

（二）構(gòu)建文明向上的人文環(huán)境。公約條文短小精煉，同時朗朗上口，非常容易被市民傳誦和記憶，有助于精神文明在人民群眾中間宣揚開來。公約的內(nèi)容都是一些基本的道德準則和精神文明建設(shè)的原則，體現(xiàn)出城市的善良風俗和健康向上的人生態(tài)度，反映的是城市的核心價值。以洪山區(qū)交通志愿者服務為例，社區(qū)與周邊高校對接，共建“大學生志愿服務基地”，結(jié)對社區(qū)與高校的距離較近，一方面保障大學生志愿者的出行安全，另一方面也節(jié)約志愿服務的成本，提高服務效率，避免走形式。據(jù)估計，在《洪山宣言》志愿服務精神的倡導下，到2015年底，該區(qū)150多個社區(qū)將全部搭建高?！盎锇椤惫步ㄆ脚_，構(gòu)建文明向上的社區(qū)人文環(huán)境。

（三）完善舒適便利的生活環(huán)境。在全國文明城市的評選標準中，舒適便利的生活環(huán)境是衡量一個城市是否能跨入文明城市行列的重要標準，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟模式、公共交通設(shè)施、公共場所秩序、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面，市民公約尤其在公共交通設(shè)施和公共場所秩序方面，有著獨特價值。無論是廣場舞公約、地鐵公約、食品安全公約、社區(qū)停車位公約，還是光谷創(chuàng)業(yè)公約以及正在擬定的免費自行車文明租賃公約，都對涉及市民生活的領(lǐng)域起到良好的治理作用。公共秩序原本就是依靠廣大市民共同維護，市民公約以柔和、有效的方式加以規(guī)范，讓廣場舞跳的開心、讓地鐵運行更加順暢、讓小區(qū)私家車停放更加有序、讓免費自行車文明租賃更加便捷，將一種舒適便利的生活環(huán)境提供給每一個生活在這樣公共場所下的市民。

（四）維護穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。國家治理和城市治理要提高在群眾中開展工作的本領(lǐng)，依靠群眾來處理各類社會矛盾和糾紛。市民公約是新時期處理城市市民之間矛盾的一種創(chuàng)新群眾工作方法，要積極引導和鼓勵市民制定自治公約，采取“事前鼓勵，事后表彰”等方式，提高市民自我管理，自我規(guī)制的自覺性。21世紀的現(xiàn)代文明城市要具有安全穩(wěn)定的社會環(huán)境，公共安全和社會治安是兩個重點。要想維護一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，主要的是依靠國家法律辦事。市民公約也是社會規(guī)范的一種形式，它雖然主要依靠市民自覺的履行義務，不具有法律這樣的國家強制力作為保障實施，但是市民公約會讓市民主動自愿的履行義務。市民公約可以作為法律的一種輔助手段，提供另一種解決矛盾的思路和依據(jù)，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。

參考文獻：

[1] 姜明安.軟法在推進國家治理現(xiàn)代化中的作用.求是學刊，2014（5）。

[2] 羅豪才、宋功德.軟法與公共治理.北京：北京大學出版社，2006。

[3] 董保華.社會法原理. 北京：中國政法大學出版社，2001。

[4] 羅豪才、畢洪海.軟法與治理評論. 北京：法律出版社，2013。