建立土地銀行北京應(yīng)先行一步

文 民建北京市委員會(huì)

近年來，北京在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域做出了多方面嘗試與探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但在土地制度方面還存在一些突出問題，而且就全國范圍來看，這些問題凸顯了共性，一定程度上制約了政府對(duì)土地市場的整體調(diào)控和對(duì)土地資源的合理配置。

一方面，土地權(quán)屬不明晰，規(guī)劃缺乏章法；另一方面，土地管理體制復(fù)雜低效，拆遷征地糾紛不斷。當(dāng)前，我國土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬不明，主體代表沖突，集體“代言人”侵占集體利益，政府服務(wù)過度介入導(dǎo)致角色錯(cuò)位，流轉(zhuǎn)中介的市場中立性普遍受到質(zhì)疑，流轉(zhuǎn)的民主程序走過場，土地流轉(zhuǎn)過于市場化與基本農(nóng)田保護(hù)和糧食生產(chǎn)安全相悖。管理體制方面，政府對(duì)土地的管理缺少一個(gè)統(tǒng)一而高效的主體，缺乏明確有效的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。法理依據(jù)方面，相關(guān)法律規(guī)定不完整，拆遷行為不規(guī)范，補(bǔ)償安置不合理。

和全國很多城市一樣，現(xiàn)行的土地制度已逐漸成為北京城市化發(fā)展與轉(zhuǎn)型的桎梏，土地流轉(zhuǎn)問題更是時(shí)常被各方推到風(fēng)口浪尖。北京市作為中國人口密度最高的區(qū)域之一，人多地少是多年來城市發(fā)展的瓶頸，因此而產(chǎn)生的住房、交通、環(huán)境問題等都成為影響北京成為國際大都市的重要因素。如何提前做好土地的儲(chǔ)備工作、科學(xué)進(jìn)行城市長期的發(fā)展規(guī)劃、提高土地利用效率是北京市必須直面的首要問題。而隨著全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，北京今天面臨的困擾很可能就是其他城市明天要遭遇的難題，因此，建議北京在戰(zhàn)略上先行一步，利用優(yōu)勢資源，積極爭取國家土地銀行落戶北京。

北京應(yīng)積極推進(jìn)土地銀行的實(shí)驗(yàn)

相比較其他地區(qū)，北京在建立國家土地銀行方面具備全方位領(lǐng)先優(yōu)勢。首先，北京擁有成熟的土地確權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)，從2004 年起就在全市范圍內(nèi)普遍開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)工作；再有，北京具有多樣的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐，近年來在農(nóng)村經(jīng)營體制改革方面出現(xiàn)了很多創(chuàng)新之舉，在房山、平谷、密云等地自發(fā)形成的多種土地流轉(zhuǎn)模式對(duì)于建立國家土地銀行試點(diǎn)具有很好的借鑒意義；更主要的是，北京具有豐富的建設(shè)國家級(jí)平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)和雄厚的高端人力資源儲(chǔ)備。北京市作為首都，具有政治、文化、國際交往中心等復(fù)合職能，市級(jí)的交易平臺(tái)建設(shè)亦在全國處于領(lǐng)先地位，對(duì)于全國交易平臺(tái)的建設(shè)有積極的推動(dòng)作用。此外，北京是中國的教育高地，雄厚的人才資源能夠?yàn)橄乱徊絿彝恋劂y行試點(diǎn)提供各行各業(yè)的尖端人才，在涉地類教育與研究機(jī)構(gòu)方面，北京市具備大批農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理、土地資源開發(fā)、土地價(jià)值評(píng)估、涉農(nóng)金融創(chuàng)新、信息化建設(shè)等領(lǐng)域的專業(yè)人才，能夠?yàn)閲彝恋劂y行研究的開展提供頂尖的咨詢服務(wù)。

因此，在北京市建立國家土地銀行，對(duì)于引領(lǐng)和完善中國土地制度的研究，輻射帶動(dòng)全國現(xiàn)存土地制度和生產(chǎn)關(guān)系的戰(zhàn)略性調(diào)整，避免現(xiàn)有土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)安定構(gòu)成的潛在沖擊，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此建議：

首先要注重整體設(shè)計(jì)，完善基本框架。要實(shí)現(xiàn)建立國家土地銀行這一目標(biāo)，在土地運(yùn)營機(jī)制方面，必須加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的土地經(jīng)營方式，建立起新型土地運(yùn)營模式。在股權(quán)機(jī)制方面，資本金應(yīng)以國家財(cái)政出資為主，融合多元投資主體，形成國家土地銀行的股權(quán)基礎(chǔ)；在管理機(jī)制方面，必須建立由國家垂直領(lǐng)導(dǎo)，層級(jí)職能劃分清晰，覆蓋全面的管理體系；在運(yùn)營機(jī)制方面，必須建立效率較高、風(fēng)險(xiǎn)可控的運(yùn)營機(jī)制。

國家土地銀行應(yīng)分為兩大體系：即“農(nóng)村土地銀行”和“城市土地銀行”這兩大基礎(chǔ)體系，由國家土地銀行管理。實(shí)現(xiàn)國家土地銀行路徑的第一步，就是以發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為主，盤活農(nóng)村沉寂的生產(chǎn)要素，完成“農(nóng)村土地銀行”的構(gòu)建，之后在目前城市土地儲(chǔ)備中心基礎(chǔ)上建立“城市土地銀行”，再將兩者進(jìn)行整合與確權(quán)，最終完成建立“國家土地銀行”的使命。

建立國家土地銀行，先要推進(jìn)基礎(chǔ)工作開展，做好土地確權(quán)工作，完善政策法規(guī)條件；然后建立國家土地銀行組織，制定完備的規(guī)章制度，實(shí)施土地銀行確權(quán)，籌措募集資金；最終以“以產(chǎn)換權(quán)”，在建立起公平議價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上將集體權(quán)屬轉(zhuǎn)化為國家權(quán)屬，逐步實(shí)現(xiàn)地權(quán)的統(tǒng)一。在制定好基本框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，不斷優(yōu)化。

其次，要重點(diǎn)突破農(nóng)村土地經(jīng)營市場化。土地經(jīng)營市場化，而非簡單的土地資源市場化，這是破解當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低的主要方法。要通過建立統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制提升土地價(jià)值，發(fā)揮企業(yè)作為基本市場單位的作用，重點(diǎn)將土地流轉(zhuǎn)的方向向規(guī)模企業(yè)傾斜，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。土地信托將成為農(nóng)村土地經(jīng)營市場化的重要方法，通過金融手段的介入，促進(jìn)土地與資本的融合，破解土地流轉(zhuǎn)中信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)成本高等問題。

再次，盡快建成高效統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用，盡快建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。讓土地流轉(zhuǎn)在統(tǒng)一公開透明的原則下實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，避免當(dāng)前村集體土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的利益侵吞現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益；盡快發(fā)展覆蓋全市的流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，推進(jìn)電子競價(jià)等現(xiàn)代信息手段的應(yīng)用，最大程度降低農(nóng)業(yè)成本；盡快建立以流轉(zhuǎn)平臺(tái)為核心的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，包括資質(zhì)審查、土地估值、公證服務(wù)以及糾紛調(diào)解等在內(nèi)的服務(wù)，建立一站式服務(wù)平臺(tái)。

最后，要著手成立國家土地銀行研究院。土地銀行是國內(nèi)外土地制度研究中的重點(diǎn)問題，具有中國特色的國家土地銀行建設(shè)，需要在理論層面提供更多的支撐。國家土地銀行研究院應(yīng)該著眼于全國的土地制度問題，從頂層設(shè)計(jì)上提供一攬子解決方案；應(yīng)該從公共服務(wù)的目的出發(fā)，遵循公益性原則，保持客觀中立的研究定位；應(yīng)該從人才儲(chǔ)備的角度出發(fā)，大量培養(yǎng)具有國際化視角和高端專業(yè)素養(yǎng)的土地資源管理人才。成立國家土地銀行研究院有助于北京市在下一步國家層面上的土地政策調(diào)整中發(fā)揮應(yīng)有的智力支撐功能。