“2+N”合作模式讓長(zhǎng)江航運(yùn)發(fā)展活力倍增

胡利民+殷黎

近日，交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局（簡(jiǎn)稱長(zhǎng)航局）、四川省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合宜賓市、瀘州市人民政府在宜賓市召開了“合力共建長(zhǎng)江黃金水道工作座談會(huì)”，確立了“2+2”合作模式。至此，長(zhǎng)航局已經(jīng)與四川、重慶、湖北、安徽等長(zhǎng)江干線省市建立了全新的“2+N”合作模式。

所謂“2+N”，就是由長(zhǎng)航局和沿江?。ㄖ陛犑校┘?jí)交通運(yùn)輸廳（委）牽頭，聯(lián)合該省（直轄市）境內(nèi)N個(gè)沿江地市人民政府，按照“年初有計(jì)劃、年終有總結(jié)，社會(huì)有需求、各方有響應(yīng)，合力推進(jìn)、互利共贏”的工作方針，共同推動(dòng)長(zhǎng)江黃金水道建設(shè)和沿江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)全新的合作機(jī)制。

“長(zhǎng)江航運(yùn)是建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的主力軍，我們必須把握主動(dòng)權(quán)，打好主動(dòng)仗。在長(zhǎng)江航運(yùn)管理現(xiàn)有體制下，只有不斷拓寬視野，創(chuàng)新工作機(jī)制，充分發(fā)揮國(guó)家、行業(yè)、地方三個(gè)積極性，才能更好地凝聚合力，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供強(qiáng)有力的航運(yùn)保障?！弊鳛樵摍C(jī)制的主要倡導(dǎo)推動(dòng)者，長(zhǎng)航局局長(zhǎng)唐冠軍如是說(shuō)。

合力建設(shè)黃金水道機(jī)制亟待優(yōu)化

2014年9月25日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），這標(biāo)志著建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶這一國(guó)家重大戰(zhàn)略開始進(jìn)入實(shí)施階段，2014年成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)元年。

《指導(dǎo)意見》將提升長(zhǎng)江黃金水道的功能和依托長(zhǎng)江黃金水道建設(shè)綜合立體交通走廊放在了首要的位置，部署了增強(qiáng)干線航運(yùn)能力、改善支流通航條件、優(yōu)化港口功能布局、加強(qiáng)集疏運(yùn)體系建設(shè)、擴(kuò)大三峽樞紐通過(guò)能力、健全智能服務(wù)和安全保障系統(tǒng)、合理布局過(guò)江通道等7項(xiàng)重大任務(wù)。

這7大任務(wù)內(nèi)容涉及干線與支流、水運(yùn)與其他交通運(yùn)輸方式、交通與水利、環(huán)保、漁政等其他行業(yè)，事涉中央與地方，地方與地方，部門與部門等諸多方面。事實(shí)上，多年來(lái)整個(gè)長(zhǎng)江的行政及行業(yè)管理，直接涉及水利、交通、環(huán)保、旅游、地礦、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門，間接涉及部門則多達(dá)20多個(gè)。單從長(zhǎng)江航運(yùn)來(lái)講，航運(yùn)行政及行業(yè)管理既有中央事權(quán)，如干線航運(yùn)規(guī)劃、航道整治維護(hù)、水上安全管理等，也有地方事權(quán)，如支流航道治理、港口布局規(guī)劃等。這就客觀上造成了干線與支流的航運(yùn)銜接存在一定程度上的脫節(jié)，港口重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)江寶貴的岸線資源利用率不高等現(xiàn)象。

一位長(zhǎng)期從事航道建設(shè)管理的人士表示，長(zhǎng)江干線航道整治項(xiàng)目的實(shí)施需要與國(guó)家多個(gè)部委進(jìn)行反復(fù)論證，同時(shí)還要與地方政府及水利、環(huán)保、漁業(yè)等多個(gè)部門進(jìn)行磋商獲得許可，耗費(fèi)時(shí)日?！皣?guó)家建設(shè)生態(tài)文明的總體要求無(wú)可非議，但是條塊分割、程序繁多，時(shí)間、資金成本耗費(fèi)較大，國(guó)家投資的效率和效益必然受到影響?！彼J(rèn)為，必須形成一個(gè)跨越行政區(qū)劃和行業(yè)的高效率溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，按照《指導(dǎo)意見》提出的發(fā)展目標(biāo)，找到各方利益的最大“公約數(shù)”，統(tǒng)一和明確發(fā)展的重點(diǎn)，集聚合力，共同推進(jìn)。

《指導(dǎo)意見》明確指出要建立區(qū)域互動(dòng)合作機(jī)制。“發(fā)揮水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)江流域漁政監(jiān)督管理辦公室以及環(huán)境保護(hù)部華東、華南、西南環(huán)境保護(hù)督查中心等機(jī)構(gòu)作用，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江防洪、航運(yùn)、發(fā)電、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作?！边@對(duì)于加快長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)無(wú)疑是個(gè)福音。

早在2005年，當(dāng)時(shí)的交通部就與沿長(zhǎng)江7省2市聯(lián)合召開了“合力建設(shè)黃金水道，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)發(fā)展”高層座談會(huì)，建立了合力推進(jìn)黃金水道建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其會(huì)商機(jī)制，從部省一級(jí)的層面展開協(xié)作，就諸多涉及長(zhǎng)江航道建設(shè)的重大問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，啟動(dòng)實(shí)施了一批長(zhǎng)江航運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目，成就了近10年來(lái)長(zhǎng)江航運(yùn)跨越式發(fā)展的輝煌業(yè)績(jī)。

但由于缺乏可靠的體制保障，在具體貫徹落實(shí)上級(jí)決策部署的實(shí)施和推進(jìn)上，長(zhǎng)航局和沿江地市級(jí)政府及其港航管理部門之間的銜接仍然不夠順暢，黃金水道建設(shè)中的體制性障礙在依然不同程度存在。“如何在把合力和高效率落實(shí)到每一項(xiàng)具體工作中，深化和優(yōu)化微觀及局部層面的合作，我們一直在進(jìn)行探索和實(shí)踐。近年來(lái)，我們跟安徽省交通運(yùn)輸廳聯(lián)手，連同安徽沿江5個(gè)地市政府建立起‘2+5的‘皖江合作模式，效果很好?！碧乒谲姳硎?。

“皖江合作模式”強(qiáng)勁助推安徽水運(yùn)發(fā)展

2009年，長(zhǎng)航局與安徽省交通運(yùn)輸廳簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議。雙方本著“合力建設(shè)、相互支持、共同發(fā)展”的原則，定期召開會(huì)議協(xié)商推進(jìn)皖江航運(yùn)的各項(xiàng)措施。2012年初，長(zhǎng)航局因應(yīng)安徽省建立沿江產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移城市帶的需要，經(jīng)過(guò)一年多的努力提高了安慶至蕪湖段維護(hù)水深，實(shí)現(xiàn)了3萬(wàn)噸級(jí)海輪駛抵蕪湖、萬(wàn)噸級(jí)輪船進(jìn)出安慶的歷史性突破。同年12月17日，長(zhǎng)航局、安徽省交通運(yùn)輸廳與沿江5市人民政府達(dá)成合力推進(jìn)長(zhǎng)江安徽段航運(yùn)發(fā)展共識(shí)，“2+5”的“皖江合作模式”正式確立。

此后，長(zhǎng)航局積極作為，先后將裕溪口水道下段、太平府水道、裕溪口水道上段、安慶南水道（鵝毛洲右汊航道）、銅陵?yáng)|港水道開通為公用設(shè)標(biāo)航道。其中裕溪口水道上段的開通，打通了安徽省南北向水運(yùn)大通道，使合裕線和蕪申運(yùn)河等重要支流實(shí)現(xiàn)了跨越長(zhǎng)江的互聯(lián)互通。目前，長(zhǎng)江安徽段主航道中，蕪湖以下實(shí)現(xiàn)了枯水期9米和中洪水期10.5米的維護(hù)水深，蕪湖以上至安慶實(shí)現(xiàn)了6至8米的維護(hù)水深，加上開通一系列重要支汊航道實(shí)現(xiàn)“干支聯(lián)動(dòng)”，安徽已經(jīng)提前6年并超額完成了2020年長(zhǎng)江安徽段主航道的維護(hù)水深規(guī)劃。2014年，蕪湖港一舉跨入了億噸大港行列

與此對(duì)應(yīng)，安徽交通運(yùn)輸廳和皖江5市加快了重點(diǎn)水運(yùn)工程建設(shè)步伐，航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，沿江產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)一步優(yōu)化。池州在沿江布局了2個(gè)國(guó)家級(jí)、5個(gè)省級(jí)開發(fā)園區(qū)；蕪湖在2013年完成水運(yùn)建設(shè)投資14.25億元，馬鞍山結(jié)合深水港口岸線、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，提出建設(shè)港口物流基地，打造江海聯(lián)運(yùn)樞紐中心的發(fā)展戰(zhàn)略；銅陵提出了“港城一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)打造東、中、南部和江北四大港區(qū)，建設(shè)6大臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)和10大物流基地；安慶市政府積極支持港口水運(yùn)物流企業(yè)發(fā)展，制定了優(yōu)惠激勵(lì)政策，不斷優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，港口貨物吞吐量連年攀升。

對(duì)此，安徽省交通運(yùn)輸廳廳長(zhǎng)梅勁喜悅之情溢于言表，“據(jù)交通運(yùn)輸部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，安徽已經(jīng)躍居全國(guó)內(nèi)河船舶運(yùn)力第一大省，這得益于‘皖江合作模式。”

“2+N”合作模式聚合效應(yīng)凸顯

“它集中了包括長(zhǎng)江航運(yùn)行業(yè)主管部門、沿江地方人民政府及其航運(yùn)主管部門這些事關(guān)黃金水道建設(shè)的行政主體和資源，通過(guò)這種機(jī)制，我們有效聚合成為一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略執(zhí)行落實(shí)層面的‘核心引擎。它使得各方的需求對(duì)接更精準(zhǔn)，行政決策更高效，推進(jìn)措施更務(wù)實(shí)?！碧乒谲姳硎?。目前，在“皖江合作模式”的示范帶動(dòng)下，“2+N”的合作模式已經(jīng)得到沿江省市的廣泛認(rèn)可。

從2009年以來(lái)，長(zhǎng)航局陸續(xù)與沿江各省市交通運(yùn)輸廳（委）以及地市級(jí)人民政府簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，明確雙方合作共建的總體原則和框架?！斑@只是一個(gè)框架式的協(xié)議，但是它起到了一個(gè)全方位合作‘基本法的作用，有了這個(gè)‘基本法打底，加上發(fā)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略的催化，‘2+N的工作機(jī)制水到渠成?！碧乒谲娬f(shuō)。

“2+N”各方將宏觀規(guī)劃、具體項(xiàng)目、長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期、近期目標(biāo)綜合在一起分析研判，尋求各自需求的高度一致和融合。長(zhǎng)航局從專業(yè)部門的角度給予技術(shù)性分析和指導(dǎo)，在行業(yè)規(guī)劃上與地方規(guī)劃積極對(duì)接。而地方政府和交通主管部門則在提出需求的同時(shí)，加大對(duì)長(zhǎng)航局各項(xiàng)工作的支持力度，特別是發(fā)揮政府在跨部門綜合協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢(shì)，為長(zhǎng)江航運(yùn)基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施提供優(yōu)良的環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，各方還落實(shí)責(zé)任，統(tǒng)籌安排政策和資金，突出針對(duì)性和可操作性。“這些事情都在年初協(xié)調(diào)會(huì)議上談清楚，并且以會(huì)議紀(jì)要的形式固定下來(lái)，到年末會(huì)議各方當(dāng)面進(jìn)行總結(jié)回顧”唐冠軍表示，“能辦的事情馬上辦，暫時(shí)辦不到的共同創(chuàng)造條件逐步來(lái)辦，不求一步到位，只求永不止步，正所謂不積跬步無(wú)以致千里?！?/p>

會(huì)商協(xié)調(diào)的效果非常顯著。針對(duì)湖北提出的“645”目標(biāo)（即安慶到武漢航道水深達(dá)到6米，武漢到宜昌達(dá)到4.5米），長(zhǎng)航局正加緊開展前期研究工作，進(jìn)行模型觀測(cè)論證；針對(duì)重慶提出的重慶至涪陵航道尺度升級(jí)、四川提出的宜賓至重慶航道提等升級(jí)等迫切需求，長(zhǎng)航局正積極進(jìn)行技術(shù)可行性分析研究等前期工作，爭(zhēng)取國(guó)家立項(xiàng)并納入“十三五”規(guī)劃。同時(shí)在智能航道應(yīng)用、支流航道建設(shè)、安全監(jiān)管和治安、消防、救助體系建設(shè)等方面加快步伐，充分適應(yīng)流域地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

各地則進(jìn)一步豐富和提升各自的水運(yùn)發(fā)展規(guī)劃，積極引導(dǎo)優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，積極實(shí)施長(zhǎng)江干線船型標(biāo)準(zhǔn)化，全面推進(jìn)武漢中游航運(yùn)中心、重慶上游航運(yùn)中心和南京、宜賓、瀘州區(qū)域性樞紐港建設(shè)，改善港口能力結(jié)構(gòu)。同時(shí)，地方政府還表示在規(guī)范航運(yùn)市場(chǎng)，擴(kuò)大投融資渠道，強(qiáng)化長(zhǎng)江岸線和跨臨攔河建筑物管理，保護(hù)航道資源等方面給予充分的政策保障。

各方還明確表示合力推進(jìn)建立上游水利樞紐聯(lián)合調(diào)度機(jī)制；共同理順長(zhǎng)江航運(yùn)管理體制；共同推動(dòng)三峽樞紐水運(yùn)新通道建設(shè)。

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在獲悉長(zhǎng)江重慶段水運(yùn)發(fā)展“2+5”合作機(jī)制確立后作出批示：“此事辦得很好，持之以恒必有大的收獲?！?/p>

（作者單位：長(zhǎng)江航務(wù)管理局）