政府購買公共服務(wù)的實踐探索及優(yōu)化路徑

孫曉莉

〔摘要〕政府購買服務(wù)是推進政府治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。中國政府購買服務(wù)經(jīng)歷了從點上的探索到面上的逐步規(guī)范，從東部沿海發(fā)達地區(qū)逐漸向中西部地區(qū)拓展的歷史過程，已經(jīng)取得不少成績。但實踐中還有一些關(guān)鍵性問題需要進一步厘清和規(guī)范，如政府購買服務(wù)的范圍、購買服務(wù)的程序以及后續(xù)的服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)管，分別涉及到事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)。迫切需要在公共服務(wù)領(lǐng)域中真正解決好政府和市場、政府與社會之間關(guān)系如何定位如何協(xié)調(diào)的問題。政府應(yīng)當(dāng)將主要精力放在制定好公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進政府購買服務(wù)的范圍，加強監(jiān)管，提升購買服務(wù)的質(zhì)量等問題上。市場主體和社會主體按照公開、透明和高效的要求，進行競爭，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

〔關(guān)鍵詞〕政府;購買服務(wù);服務(wù)型政府

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）02-0005-04

適應(yīng)于實踐中社會公眾對公共服務(wù)日益增加的質(zhì)量、效率和公平等方面的需求，適應(yīng)于在新時期進一步轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的要求，政府購買公共服務(wù)逐漸成為理論界關(guān)注和實務(wù)界都重視的一種手段。政府力圖通過定規(guī)劃、定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范采購的方式，大力發(fā)揮市場和社會在提供公共服務(wù)方面的作用，從而實現(xiàn)公共服務(wù)問題上的協(xié)同治理。十余年來，我國政府購買公共服務(wù)的實踐經(jīng)歷了一個由東部沿海發(fā)達地區(qū)逐漸向中西部地區(qū)拓展，由零星的部門和地方探索逐漸向形成國家層面的制度要求的歷史過程，已經(jīng)取得了不少成績。

但實踐中還有一些關(guān)鍵性的問題需要進一步厘清和規(guī)范，如政府購買公共服務(wù)的范圍、購買公共服務(wù)的程序以及后續(xù)的公共服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)管，分別涉及到事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)。其中的關(guān)鍵，是要在公共服務(wù)領(lǐng)域中真正解決好政府與市場、政府與社會之間關(guān)系如何定位和協(xié)調(diào)的問題。政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)定位于制定好公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，制定好公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進政府購買公共服務(wù)的范圍，加大對公共服務(wù)購買后的監(jiān)管，提高政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量等問題上。市場主體和社會主體按照公開、透明和高效的要求，進行競爭，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

一、理論溯源和西方實踐分析

在新形勢和新理論等“歷史的合力”共同推動下，從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，英美等主要發(fā)達國家開始了具有普遍性趨勢的購買公共服務(wù)的政府改革。

對政府失靈的批評和對市場效率的呼喚，在理論上催生了公共服務(wù)供給機制的替代形式，文森特·奧斯特羅姆、E.S.薩瓦斯學(xué)者們提出，要從理論上區(qū)分公共服務(wù)的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供兩個不同層面的概念，公共服務(wù)不僅應(yīng)該而且完全可能打破由政府主體形成的壟斷局面，為私人部門的參與騰挪出足夠的空間。新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、多中心治理理論等為政府購買公共服務(wù)提供了理論上的鋪墊和論證。

現(xiàn)實的政府財政壓力和政府期望獲得社會公眾支持的政治壓力等雙重因素構(gòu)成了新的形勢要求。無論是英國的撒切爾，還是美國的里根，以及法國的密特朗等政治人物都看到了來自這雙重因素的難以回避的推動力量。政府購買公共服務(wù)一方面可以在一定程度上減輕政府的財政壓力，另一方面又吻合了“還權(quán)于市場”，“還權(quán)于社會”的時代要求，所以，盡管西方國家一直有學(xué)者通過實證研究指出，政府購買公共服務(wù)的實踐并沒有像其倡導(dǎo)者所宣稱的那樣，帶來競爭的公開化和質(zhì)量的明顯提高，相反，在實踐中，還出現(xiàn)了不少缺乏競爭導(dǎo)致的公共服務(wù)供應(yīng)方新壟斷，公共服務(wù)質(zhì)量下滑等種種風(fēng)險，但是并沒有影響這一制度安排仍然在實踐中迅速發(fā)展。

政府購買公共服務(wù)在實踐中到底產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果或影響？從西方主要發(fā)達國家已有的制度設(shè)計和實踐來看，主要影響在兩個層面：第一個層面，是對公共服務(wù)本身的影響。面對一直以來的公共服務(wù)效率和公平之間的二難，政府通過購買公共服務(wù)的實踐試圖給出一個答案。第二個層面，是對具體的公共服務(wù)之外的影響，推動政府職能更多地關(guān)注創(chuàng)造環(huán)境和平臺，推動政府規(guī)模的縮小。

二、我國實踐中的關(guān)鍵問題

盡管目前學(xué)術(shù)界對于政府購買公共服務(wù)這一問題還存在一些爭論，但實踐正在以迅猛的速度向前推進?？梢钥吹降囊粋€事實是，十余年來，我國政府購買服務(wù)經(jīng)歷了一個由主要集中在居家養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)民工培訓(xùn)等有限內(nèi)容，后來逐漸發(fā)展到城市管理、社會福利和救助、社會矯正、政府履職所需服務(wù)事項等內(nèi)容擴展，由東部沿海發(fā)達地區(qū)逐漸向中西部地區(qū)拓展，由零星的部門和地方探索逐漸向國家層面的制度要求擴展，即購買內(nèi)容不斷豐富、購買區(qū)域不斷拓展、購買過程不斷規(guī)范的歷史過程，已經(jīng)取得了不少成績。

任何事物的發(fā)展都有一個不斷成熟的過程，政府購買服務(wù)也不例外。由于其新，所以在實踐中仍然存在一些問題需要進一步探討和規(guī)劃。

1. 政府購買服務(wù)的法律依據(jù)

界定清楚政府購買對象的基本前提。有的學(xué)者認(rèn)為，一般來說，政府購買的服務(wù)可以分為兩大類：一是政府機構(gòu)及其工作人員自身消費的服務(wù)，二是政府機構(gòu)及其工作人員為社會所提供的服務(wù)。前者屬于政府履職所需的服務(wù)事項，服務(wù)對象是政府機構(gòu)和政府工作人員自身;后者屬于公共服務(wù)，服務(wù)對象是除政府以外的其他社會機構(gòu)和公眾?！?〕也有的學(xué)者認(rèn)為，政府機構(gòu)及其工作人員自身消費的服務(wù)，不能算是嚴(yán)格意義上的政府購買公共服務(wù)。〔2〕實際上這兩種觀點之間并沒有本質(zhì)矛盾，前一觀點已經(jīng)說明第一類的屬于行政服務(wù)，而第二類的才屬于公共服務(wù)。

在實務(wù)界中采用的一般表述是“政府購買服務(wù)”，而不是“政府購買公共服務(wù)”。無論2013年國務(wù)院公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，還是2015年1月，財政部、民政部和國家工商總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）的通知》，其中所談的關(guān)鍵性表述都是“政府購買服務(wù)”，其中“服務(wù)”的范疇基本上包括“公共服務(wù)”和“政府履職所需要的服務(wù)事項”兩大類。而“公共服務(wù)”又被分為基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)和技術(shù)性服務(wù)等。這個問題的爭論意義已經(jīng)不大。核心問題是政府購買服務(wù)的內(nèi)容如此龐雜，但是法律依據(jù)是否足夠清晰？

目前，我國政府購買服務(wù)主要法律依據(jù)是 《政府采購法》和 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等有關(guān)法律和規(guī)章制度?！墩少彿ā?003年正式實施，其中第二條指出，政府采購是指“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”?？梢姴少弻ο蟀ㄘ浳?、工程和服務(wù)，但是對服務(wù)的理解僅僅限于政府自身運作的服務(wù)如政府后勤服務(wù)、政府信息化建設(shè)與維護，公共服務(wù)并沒有列入采購范圍。2010年發(fā)布的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》中進一步指出，“政府采購法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險服務(wù)、運輸服務(wù)以及維修和維護服務(wù)等”。在細(xì)化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓(xùn)、物業(yè)等十大類服務(wù)項目都是針對行政部門的后勤服務(wù)，教育、公共衛(wèi)生、社會福利等公共服務(wù)未納入其中。這說明全國層面還缺乏對政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財政制度體系做出更詳盡和細(xì)致的安排。

2.政府購買服務(wù)的方式

政府購買服務(wù)的方式主要有兩類：一種是定向購買。所謂定向購買，是指基于成本收益、專業(yè)技術(shù)性等多種因素的考慮，政府直接將服務(wù)項目或服務(wù)職能委托給特定組織或機構(gòu)。這一購買方式往往依托項目形式、非項目形式或者資金直接支持等多種形式進行。另外一種常見形式是招投標(biāo)，即政府通過公開競爭的方式來確定服務(wù)提供者，而針對一些盈利空間小、市場和社會主體積極性不高的服務(wù)項目，政府可能會采取邀請招標(biāo)的方式來確定服務(wù)提供者。

從實踐來看，定向購買在一定區(qū)域內(nèi)部分解決了信息不對稱帶來的盲區(qū)，可能有助于提高政府做出購買決策的質(zhì)量，避免不必要的時間成本和交易成本。但是不適當(dāng)?shù)夭捎枚ㄏ蛸徺I，可能會帶來隱蔽的腐敗風(fēng)險，同時也可能會形成服務(wù)主體篩選過程中的“馬太效應(yīng)”，即在行內(nèi)越有名氣，越容易受到政府部門的關(guān)注，越可能得到政府購買的主體資格，結(jié)果在事實上抑制了一般社會組織成長的空間。

而通過招投標(biāo)的方式進行服務(wù)主體的篩選時，也面臨著很多挑戰(zhàn)，如政府部門依據(jù)什么來做出選擇，依據(jù)服務(wù)價格，還是難以完全量化和精確測度的服務(wù)質(zhì)量、水平？另外，在一定區(qū)域內(nèi)，參與政府購買服務(wù)競標(biāo)的機構(gòu)或組織只有少量，難以形成充分的競爭性市場。而且，在有限的區(qū)域內(nèi)有限的機構(gòu)或組織進行競爭時，也容易形成串標(biāo)和圍標(biāo)等問題。

3. 政府購買服務(wù)的績效

購買服務(wù)實質(zhì)上是一個調(diào)動各方力量共同實現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)的過程。其中，購買方和服務(wù)提供方的目標(biāo)是多維的，購買方的目標(biāo)以實現(xiàn)效益為主，具體體現(xiàn)為完成政治部署、降低財政負(fù)擔(dān)、提升行政效率以及維護服務(wù)可獲得性和相對公正性等等。而服務(wù)提供者的目標(biāo)主要以獲得利潤為主，兼具贏得政府和社會認(rèn)可，打造品牌的考慮。

那么，政府與市場和社會主體簽訂了購買合同之后，市場和社會主體就成了服務(wù)提供的主體。政府購買服務(wù)的績效怎么樣，顯然需要引起足夠的重視。2014年河南固始縣平安社區(qū)救助站的流浪人員的惡劣待遇引起了社會高度關(guān)注，而救助活動本身屬于固始縣民政部門的購買服務(wù)。在這一案例中，購買之后對服務(wù)績效、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，很顯然并沒有得到應(yīng)有的重視。

政府購買服務(wù)之后，政府并不能就“一轉(zhuǎn)了之”和“一買了之”，而應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管。而目前實踐中，受制于思想認(rèn)識、人手力量、技術(shù)裝備、法律依據(jù)等多方面的制約，購買服務(wù)的績效監(jiān)管仍然是一個沒有得到充分重視的薄弱環(huán)節(jié)。

三、優(yōu)化購買服務(wù)成效的路徑

第一，高度重視公共服務(wù)發(fā)展問題，明確政府在推進公共服務(wù)發(fā)展方面的主體責(zé)任，同時合理利用市場機制和社會力量。

政府購買服務(wù)是推進政府職能定位科學(xué)化的重要途徑和實現(xiàn)手段。優(yōu)化政府購買服務(wù)成效的關(guān)鍵問題是明確政府在公共服務(wù)發(fā)展中的歷史責(zé)任。尤其是我國進入到經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的歷史階段中，如何理解和確立公共服務(wù)的作用至關(guān)重要。尤其是在當(dāng)前，發(fā)展好公共服務(wù)，對于助推我國未來的經(jīng)濟社會發(fā)展是有重要意義的，可以讓公共服務(wù)發(fā)展作為我國發(fā)展的新引擎。

在公共服務(wù)發(fā)展過程中需要廓清政府和市場、政府與社會之間的關(guān)系。政府的作用主要體現(xiàn)在及時掌握和有效回應(yīng)、并適當(dāng)引導(dǎo)社會公眾需求，制定公共服務(wù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，打造多元化的公共服務(wù)主體，以及監(jiān)督公共服務(wù)的質(zhì)量上。加大政府購買服務(wù)的力度并不意味著公共服務(wù)的市場化，只是意味著在公共服務(wù)發(fā)展過程中適當(dāng)借助市場機制和社會力量。市場和社會可以提高公共服務(wù)效率和水平，但市場從來就不是能夠自動實現(xiàn)社會公正的平臺。在保障基本公共服務(wù)的可及性、便捷性等方面，就需要政府起到應(yīng)有的作用。

第二，頂層設(shè)計，為政府購買服務(wù)提供充分的法律依據(jù)。

我們現(xiàn)在開展政府購買服務(wù)的主要法律依據(jù)就是《政府采購法》，但正如前述，購買服務(wù)與政府采購在標(biāo)的物、供應(yīng)方、程序等多方面都存在重大區(qū)別。遠期看，應(yīng)當(dāng)對《政府采購法》和《政府采購法實施條例》進行修訂，將政府購買公共服務(wù)納入其中?；蛘咴诙唐趦?nèi)，先出臺指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的地方政府規(guī)章，對包括購買主體、購買對象、購買方式、購買流程、合同管理和監(jiān)督、績效評估、質(zhì)疑和投訴等問題以及部門職責(zé)等做出規(guī)定，避免實踐中的隨意性。

第三，提高透明度，加強公共服務(wù)的績效管理。

在某種意義上說，采用何種方式購買服務(wù)并不是問題的最關(guān)鍵所在，公開、透明和有效的競爭才是解決購買服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的各種隱患的重點。這一問題的解決，一要靠流程規(guī)范，二要靠程序透明。

政府購買服務(wù)的流程應(yīng)該包括這樣一些內(nèi)容：編制服務(wù)購買計劃，報請有關(guān)部門審議，確定服務(wù)購買內(nèi)容，編制預(yù)算方案，組織實施購買，以及開展績效評估，進行財務(wù)審計等。購買服務(wù)全過程可以通過政府官方網(wǎng)站進行公布，服務(wù)購買結(jié)果通過公共平臺展示，也可以邀請第三方機構(gòu)對購買服務(wù)的實踐效果進行客觀評估。

總之，政府購買服務(wù)的出發(fā)點是很好的，方向應(yīng)該是穩(wěn)步擴大政府購買公共服務(wù)范圍，整合社會資源幫助社會組織提升競爭力，其中幾個關(guān)鍵性的問題必須解決好，只有這樣才能夠形成良性的公共服務(wù)治理模式，才能夠有利于服務(wù)型政府的建成。

〔參考文獻〕

〔1〕徐家良，趙挺.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐〔J〕.中國行政管理，2013，（1）.

〔2〕李偉.準(zhǔn)確定位政府購買公共服務(wù)的職責(zé)〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2013-11-28.

【責(zé)任編輯：石本惠】