稅收風(fēng)險管控工作的研究

汪朝暉+夏祖勤+孫全友

摘 要：稅收風(fēng)險管理是現(xiàn)代國際稅收管理的趨勢與潮流，是我國深化稅收征管改革的方向。目前，我國的稅收風(fēng)險管理工作還處在起步階段，稅收風(fēng)險管理的理念、方法、稅收風(fēng)險的流程化管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量、稅收風(fēng)險分析監(jiān)控及應(yīng)用技術(shù)開發(fā)、稅收風(fēng)險的差別化有效應(yīng)對等方面，尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要積極探索和研究解決。文章對此進(jìn)行了分析探討。

關(guān)鍵詞：稅收風(fēng)險 管控 探討 研究

中圖分類號：F810.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-131-03

一、稅收風(fēng)險管理在我國的發(fā)展歷程

我國開展稅收風(fēng)險管理的歷史比較短，稅收風(fēng)險管理的理念正逐步引入稅收征管的實踐過程中，稅收風(fēng)險管理經(jīng)歷了如下過程：

1.2004年，國家稅務(wù)總局提出強(qiáng)化稅源管理的總體戰(zhàn)略，提出要把稅收征管工作的中心移至稅源管理，實現(xiàn)稅源管理的科學(xué)化和精細(xì)化，盡最大努力使稅收流失最小化，從源頭上防范和控制稅收流失風(fēng)險。

2.2009年4月，國家稅務(wù)總局在《全國中長期稅收征管工作規(guī)劃（2010—2015）》中進(jìn)一步明確提出，要建立“以申報納稅為基礎(chǔ)，信息管稅為依托，以稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向，規(guī)范執(zhí)法，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)遵從”的稅收征管模式。

3.2009年5月，為了加強(qiáng)大企業(yè)稅收管理及納稅服務(wù)工作，指導(dǎo)大企業(yè)開展稅務(wù)風(fēng)險管理，防范稅務(wù)違法行為，依法履行納稅義務(wù)，國家稅務(wù)總局制定下發(fā)了《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理指引（試行）》辦法。

4.2012年7月，在全國稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革會議進(jìn)一步明確提出，要建立以稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以分類管理為基礎(chǔ)，以信息管稅為依托，以重點稅源管理為著力點，以提高納稅遵從度和納稅人滿意度為目標(biāo)的現(xiàn)代化稅收征管體系。同時提出，要將稅收風(fēng)險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程。

5.2014年7月7日，國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于創(chuàng)新稅收服務(wù)和管理的意見》，在其中第三大點中提出“創(chuàng)新制度，推動稅收風(fēng)險管理常態(tài)化”，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要牢固樹立稅收風(fēng)險管理理念，運用稅收風(fēng)險管理方法，建立制度，強(qiáng)化分析比對，加強(qiáng)重點稅源、非正常戶的風(fēng)險管理，防范稅收風(fēng)險。

二、日常稅收管理中產(chǎn)生稅收風(fēng)險的原因

1.稅收法律、法規(guī)等政策性因素。稅收是政府取得收入主要途徑，稅收的法律法規(guī)構(gòu)成了稅收的正式約束，我國現(xiàn)行很多稅收制度還不十分完善，給不法分子偷逃稅款造成了可乘之機(jī)。其主要表現(xiàn)在稅收法律體系不完整、稅收基本法尚缺、稅法的立法級次較低、稅制設(shè)計不盡科學(xué)等。

（1）某些法律條款規(guī)定缺乏可操作性。前一段時間沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“房企欠稅門”欠繳土地增值稅事件，就是一個典型的制度性漏洞風(fēng)險案例。一段時間以來，房企土地增值稅引起的特別關(guān)注，中央電視臺也進(jìn)行了報道。房企喊“躺槍”，業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑，國稅總局也出面澄清。土地增值稅之所以引起那么大的關(guān)注，恰恰因為這是一筆難征的“糊涂賬”。加上土地增值稅調(diào)節(jié)房價成效不大，房企“欠繳”土地增值稅才引發(fā)了強(qiáng)烈關(guān)注。

對整個房地產(chǎn)行業(yè)來說，土地增值稅可謂是多年來頭頂高懸的“達(dá)摩克利斯之劍”，全國范圍內(nèi)不斷掀起一輪又一輪的土地增值稅清查的風(fēng)暴，最后都以“雷聲大雨點小”告終。土地增值稅在征管方面還存在的困難和壓力，主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)營情況復(fù)雜，土地增值稅稅制設(shè)計也比較復(fù)雜。清算需要審核大量跨若干年度收入、成本和費用情況，稅收征管難度大并容易產(chǎn)生稅收風(fēng)險。

（2）自由裁量權(quán)的行使缺少制約。？主要有如下幾方面：一是權(quán)力適用標(biāo)準(zhǔn)的自由決定。如《稅收征管法》第六十二條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的……由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處以2000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處2000元以上10000元以下的罰款?！奔{稅人嚴(yán)重的違法行為可給予2000元至10000元的從重處罰，但什么樣的情節(jié)為“嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)并不具體明確，而由稅務(wù)機(jī)關(guān)裁量決定。二是權(quán)力適用幅度的自由確定。稅法在稅收執(zhí)法權(quán)的行使上規(guī)定了一定的幅度，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以在法定的幅度內(nèi)對特定的事項做出適當(dāng)?shù)奶幚?。如上例中的?000元以下”以及“2000元以上10000元以下”均系罰款的幅度，在這個幅度內(nèi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以酌情決定罰款的具體數(shù)額。三是權(quán)力行使時限的選擇。稅收法律、法規(guī)對具體行政行為未規(guī)定具體的時限，稅務(wù)機(jī)關(guān)在何時做出具體行政行為上有自由選擇的余地。以《稅收征管法》第六十二條為例，其中“由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正”，稅法對“限期”沒有具體的規(guī)定，此時稅務(wù)機(jī)關(guān)享有完全的自由裁量權(quán)。這些自由裁量權(quán)客觀上給了某些人員擇機(jī)處置的機(jī)會，沒有嚴(yán)格的制度約束，完全依靠執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)，使自由裁量權(quán)的使用出現(xiàn)了不合理甚至違法的行為。

2.稅收管理中涉稅信息掌握程度因素。稅收是政府取得收入的一種主要方式。政府為了行使其管理職能，需要稅收的保障，而納稅人則因為追求利益最大化，千方百計少繳稅，這就形成了雙方博弈，在實際稅收博弈過程中，納稅人比稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有更多的稅收信息，雙方的稅收信息處于不對稱的狀態(tài)。稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營情況了解掌握的少，不全面和浮淺，產(chǎn)生稅收信息不對稱。這種信息不對稱的狀況，就會導(dǎo)致納稅人利用這種情況進(jìn)行偷逃稅收，同時，也會有個別稅務(wù)干部會利用這種不對稱的情況，進(jìn)行以權(quán)謀私，導(dǎo)致稅收風(fēng)險的產(chǎn)生。

3.日常征管效率不高因素。一是稅收行政執(zhí)法不規(guī)范以及稅收政策多變性會引發(fā)稅收風(fēng)險。目前，我國稅稅收制度正處在重大修改時期，稅務(wù)法律、法規(guī)變化過快，不夠穩(wěn)定，法律、法規(guī)、規(guī)章中賦予行政機(jī)關(guān)過多的自由裁量權(quán)也使得稅收行政執(zhí)法存在諸多的隨意性和不規(guī)范，從而在征管中容易引發(fā)稅收風(fēng)險。二是現(xiàn)行收入計劃任務(wù)征稅的稅收管理體制不適應(yīng)市場的要求。市場經(jīng)濟(jì)要求稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅，但收入計劃任務(wù)管理體制與此相矛盾，稅收收入計劃的制定缺乏靈活性，可調(diào)整的空間較小，稅收計劃只升不降。在目前的管理體制下，上級又往往把稅收收入任務(wù)的完成情況作為衡量、考核地方和基層政績、實施獎懲的主要依據(jù)之一，為了爭當(dāng)先進(jìn)、體現(xiàn)政績而相互攀比，盲目趕超，深挖狠收，甚至“上有政策、下有對策”，弄虛作假，摻水拔高，搞“稅收泡沫”，給稅收征管工作帶來了不可估量的稅收風(fēng)險。endprint

上述的風(fēng)險因素，集中體現(xiàn)在浙江金華稅案上。浙江金華案，在當(dāng)時被稱為新中國“第一稅案”。浙江省金華縣在1994年稅制改革后，某些稅務(wù)人員營私舞弊，棄國家利益于不顧，大肆虛開國家增值稅專用發(fā)票，造就了1998年舉國震驚的“金華稅案”，導(dǎo)致了國家收入的巨大損失。金華案中，1995年3月至1997年3月的兩年間，有218戶企業(yè)涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票，遍及全國36個省、自治區(qū)、直轄市，開票價稅合計63.1億元，其中稅款9.14億元。全案中有154人涉嫌虛開犯罪活動，黨政干部、稅務(wù)干部24人。此案涉及企業(yè)之多、歷時之久、數(shù)額之大、涉案犯罪分局被判重刑人數(shù)之多，實屬罕見。金華稅案的發(fā)生，固然有犯罪分子利令智昏、貪得無厭，不惜鋌而走險、以身試法等方面的原因，也有地方政府和稅務(wù)部門以及稅務(wù)人員自身的原因，但更存在稅收制度設(shè)計、稅收立法、稅收執(zhí)法方面的諸多問題，信息不對稱因素、稅收制度因素、稅收征管效率的因素在這個案件中充分體現(xiàn)出來。

三、目前稅收風(fēng)險管控在實際工作中存在的問題

1.尚未形成稅收風(fēng)險管理的理論和方法體系。一直以來，對稅收風(fēng)險管理比較側(cè)重于對稅收執(zhí)法風(fēng)險的探索，而對納稅人不遵從稅法帶來的稅收流失風(fēng)險的研究并不多，沒有深入系統(tǒng)地進(jìn)行納稅遵從風(fēng)險管理的研究和探討，從稅務(wù)機(jī)關(guān)角度出發(fā)開展研究并建立相應(yīng)的理論和方法的體系還相對較少。

2.有待深化、提高稅收風(fēng)險管理的思想理念。目前，稅務(wù)風(fēng)險管理工作還在發(fā)展過程中，廣大稅務(wù)人員對稅收風(fēng)險管理的知識沒有系統(tǒng)全面的掌握和了解，很多地區(qū)還是傳統(tǒng)稅收治稅理念，以老標(biāo)準(zhǔn)、老模式進(jìn)行管理，沒有根據(jù)風(fēng)險高低的進(jìn)行特別的應(yīng)對，導(dǎo)致原本稅收遵從度高沒有享受到優(yōu)惠，而且稅收遵從度低的沒有受到相應(yīng)的處罰，最終導(dǎo)致普遍的攀比心態(tài)。

3.有待進(jìn)一步優(yōu)化征管資源配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的“管戶制”已難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，暴露出越來越多的問題。受現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置、征管模式和人力資源等影響，未能按照稅收風(fēng)險管理理念科學(xué)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，一線稅收風(fēng)險應(yīng)對人員，無論數(shù)量還是質(zhì)量方面，都無法滿足實際稅收風(fēng)險管理的需要。

4.信息技術(shù)效能全面發(fā)揮仍然存在制約因素。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集不全面。對納稅人的財務(wù)報表、經(jīng)營狀況等大量相關(guān)數(shù)據(jù)沒有給予相應(yīng)的重視。二是信息不能共享。目前國稅、地稅、工商、銀行、國庫等部門的信息化建設(shè)程度不同，尙不具備實現(xiàn)稅務(wù)與相關(guān)部門間網(wǎng)絡(luò)互通和信息交換的條件，無法實現(xiàn)信息遠(yuǎn)程共享和無縫鏈接。三是個性化信息管稅平臺整合運用不夠充分。省、市兩套核心管理軟件同時運行，在實際運行中，不可避免地存在著相關(guān)數(shù)據(jù)共享、回放不及時等問題。

5.稅收風(fēng)險的防范和應(yīng)對控制體系有待于建立。稅收風(fēng)險管理防控體系由稅收的防范體系和稅收風(fēng)險的應(yīng)對體系組成，稅收風(fēng)險防范體系主要是對稅收風(fēng)險發(fā)生的可能性和損失后果進(jìn)行事前宣傳、輔導(dǎo)幫助、預(yù)警監(jiān)控。稅收風(fēng)險的應(yīng)對體系是稅收風(fēng)險發(fā)生后的及時有效應(yīng)對、處理、控制和排除的一系列管理活動。

四、加強(qiáng)現(xiàn)階段稅收風(fēng)險管控的思考和建議

稅收風(fēng)險管理工作，一方面要從制度環(huán)境、組織領(lǐng)導(dǎo)以及人才隊伍建設(shè)等加強(qiáng)制構(gòu)建；另一方面要不斷強(qiáng)化與規(guī)范稅收風(fēng)險管理框架搭建及稅收風(fēng)險管理流程。

1.完善稅收立法，從源頭上控制稅收風(fēng)險。稅法的簡單、透明是防范稅務(wù)風(fēng)險的前提。我國現(xiàn)行稅法數(shù)量眾多、不斷變化，其復(fù)雜程度讓專業(yè)從事稅收工作的稅務(wù)部門干部都難以全面掌握，對于大多數(shù)納稅人來更是難上加難。在納稅人眼中，整個稅收制度總有新的規(guī)定不斷產(chǎn)生，因而納稅人的利益缺乏保障。針對稅制因素的影響，要提高風(fēng)險防范管理能力，要做好以下幾個方面工作：一是進(jìn)一步完善《稅收征收管理法》及相關(guān)稅法體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。二是明確納稅人的納稅義務(wù)和稅務(wù)部門的權(quán)利。三是明確規(guī)范行政處罰的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。目前，江西省地稅局已出臺《江西省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》》，一定程度上對自由裁量權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，但尚需上升到法律層面上對稅務(wù)行政處罰的內(nèi)容和程序進(jìn)行明確和規(guī)范，盡可能避免因此引發(fā)的稅收執(zhí)法風(fēng)險。

2.加強(qiáng)稅法宣傳，提高納稅人稅收遵從度。開展稅法宣傳是稅務(wù)部門的職責(zé)，是提高公民依法納稅意識提高稅收遵從度的重要途徑，也是增進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)和企業(yè)相互溝通和了解的有效形式。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要堅持服務(wù)社會、服務(wù)納稅人、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和重長效、重實效的宗旨，貼近實際、貼近群眾、貼近民生，深入宣傳稅收政策，大力普及稅法知識，不斷提高納稅人的稅法遵從度，進(jìn)而增進(jìn)全民依法納稅意識，讓納稅人理解稅收取之于民，用之于民。

3.結(jié)合稅源分布情況，試行新的管理機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置從管戶制改革為管事制，合并、縮減稅源管理分局，把稅源管理分局的職責(zé)一分為五。同時，在原有征、管、查已經(jīng)相分離的情況下，設(shè)立專門數(shù)據(jù)采集和風(fēng)險應(yīng)對部門，數(shù)據(jù)采集部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、采集、受理轄區(qū)內(nèi)所有涉稅信息，整理錄入；風(fēng)險應(yīng)對部門對中低風(fēng)險事項進(jìn)行處理。另外，加強(qiáng)事后監(jiān)察評審，進(jìn)行問責(zé)追究，讓納稅人所有涉稅事項工作流程都在陽光下以流水線作業(yè)形式運行辦結(jié)。

4.加強(qiáng)人員培養(yǎng)，完善技術(shù)支持。稅收風(fēng)險管理需要具備稅收專業(yè)知識、有稅收管理經(jīng)驗同時具備計算機(jī)管理知識的各方面人才，因此，人員配備是進(jìn)行稅收風(fēng)險管理的一個關(guān)鍵。同時，要加強(qiáng)稅收風(fēng)險管理的技術(shù)支持，改善目前各地自成一體的風(fēng)險監(jiān)控軟件系統(tǒng)，推廣口徑統(tǒng)一的風(fēng)險監(jiān)控操作軟件，開發(fā)功能更強(qiáng)大、操作統(tǒng)一的具有采集、篩選和處理、存儲功能于一體的專業(yè)稅收管理系統(tǒng)。

5.加強(qiáng)稅收風(fēng)險分析，完善指標(biāo)體系及模型應(yīng)用。將稅收風(fēng)險分析監(jiān)測模型應(yīng)用到稅收征管全過程中，建立涉稅風(fēng)險模型及風(fēng)險特征庫，逐步建立和維護(hù)分行業(yè)、分稅種、分行為的風(fēng)險情形指標(biāo)，推進(jìn)稅收風(fēng)險特征分析監(jiān)控工作，建立風(fēng)險特征分析監(jiān)控及后續(xù)工作的相關(guān)制度和措施，并在實踐中不斷改進(jìn)和完善涉稅風(fēng)險特征庫。最終實現(xiàn)納稅遵從風(fēng)險管理、納稅人滿意度管理、稅收執(zhí)法風(fēng)險管理三種管理模式，有機(jī)結(jié)合，提高稅收風(fēng)險管理的防范體系。

6.加強(qiáng)管理，強(qiáng)化風(fēng)險應(yīng)對結(jié)果的應(yīng)用。通過對納稅人進(jìn)行嚴(yán)格、科學(xué)的分析識別，并與納稅人的信用評定相結(jié)合，對納稅人實行風(fēng)險等級管理。對無風(fēng)險納人及低等級風(fēng)險的納稅人，同時又為高信用等級的納稅人，為其提供最優(yōu)的納稅服務(wù)，在涉稅事項方面提供最方便、快捷、以及個性化服務(wù)。對中等風(fēng)險同時信用度不是最高的納稅人，實施不同的應(yīng)對方式，可以采用資料審核、稅務(wù)約談等方式，進(jìn)行區(qū)別對待，進(jìn)行風(fēng)險應(yīng)對。對風(fēng)險等級高納稅人且信用等級較低的納稅人，采取實地核查、稅務(wù)稽查以及移送司法部門等方式進(jìn)行風(fēng)險應(yīng)對。將稅收遵從度、稅收信用度和稅收風(fēng)險等級三者結(jié)合，對納稅人實行區(qū)別對待，采取差別化、遞進(jìn)式的“服務(wù)+管理+執(zhí)法”策略組合模式，建立稅收風(fēng)險應(yīng)對控制體系，有效防范和控制稅收風(fēng)險。

稅收風(fēng)險管理的重點是在風(fēng)險監(jiān)控，各地稅務(wù)部門應(yīng)進(jìn)一步提高稅收風(fēng)險監(jiān)控管理水平，建立跨部門組織協(xié)調(diào)機(jī)制、搞好內(nèi)部管理，提高信息化防控水平、綜合運用激勵懲處手段等方面加強(qiáng)工作。要構(gòu)建總局提出的現(xiàn)代化稅收征管體系，進(jìn)一步加強(qiáng)稅源管理，強(qiáng)化稅收風(fēng)險監(jiān)控管理，有待于我們繼續(xù)深入實踐，繼續(xù)不斷完善，繼續(xù)積極探索。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李華.論稅收自由裁量權(quán)制度控制體系的完善.稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2007（3）

（作者單位：九江市地稅局 江西九江 332000）

（責(zé)編：若佳）endprint