中央水利事業(yè)單位政府采購執(zhí)行問題研究

朱亦鋒+安國祥

摘 要：政府采購是政府管理社會經(jīng)濟生活的一種重要手段，在加強財政支出管理，延伸財政支出監(jiān)督職能，規(guī)范政府消費行為，從源頭抑制腐敗等方面發(fā)揮作用。但是，從從政府采購的實踐來看，尚處在摸索階段，政府采購中存在的問題，需要我們認真思考。文章通過深入細致地分析水利事業(yè)單位政府采購執(zhí)行的現(xiàn)狀及存在的問題，有針對性地提出加強政府采購執(zhí)行的措施，規(guī)范水利事業(yè)單位政府采購執(zhí)行行為。

關鍵詞：政府采購 問題 對策 水利事業(yè)單位

中圖分類號：F253.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-071-03

政府采購制度是深化政府財政體制改革及完善公共財政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟的有效手段。在加強財政支出管理，延伸財政支出監(jiān)督職能，規(guī)范政府消費行為，從源頭抑制腐敗等方面發(fā)揮作用。作為引領公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國的政府采購制度在推進社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制建設的歷史背景下應運而生，從1996年開始試點到1998年全面啟動，特別是2003年政府采購法開始實施的11年來，采購規(guī)模增10倍，政府采購制度步入法制化管理的軌道，沿著擴面增量和規(guī)范管理的主線穩(wěn)步推進，走出了一條從無到有、從點到面、從小到大，具有中國特色的政府采購制度改革之路，然而政府采購在實際過程中我們看到成績的同時，也有不少的問題，如不加解決，必將影響政府采購的實際效果，本文首先對水利事業(yè)單位政府采購執(zhí)行現(xiàn)狀進行分析，然后指出導致問題出現(xiàn)的原因，并提出完善政府采購執(zhí)行的對策建議。

一、水利事業(yè)單位政府采購執(zhí)行現(xiàn)狀分析

（一）無預算擅自采購

由于預算編制具有前置性，下年度的預算在上年度已經(jīng)編制完成，導致政府管理預算很難實施。很多水利事業(yè)單位存在有政府采購需求時，發(fā)現(xiàn)并沒有政府采購預算，往往直接采購?！墩少彿ā返诹鶙l明確規(guī)定：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行”，這就說明，沒有年初財政部門批復的政府采購預算，任何部門和單位都不得擅自采購納入政府采購目錄范圍的項目，或政府采購限額標準以上的項目，盡管通過壓縮其他方面的經(jīng)費支出，已自籌了項目支出所需要的采購資金，解決了采購經(jīng)費的短缺問題，但就其采購性質(zhì)來說，仍然是一種無預算的擅自采購行為。

（二）有預算不上報政府采購計劃直接采購

在實際執(zhí)行過程中，存在有些水利事業(yè)單位有政府采購預算，不通過財政部政府采購計劃上報政府采購計劃，直接進行采購，在下季度的政府采購計劃中再補報預算，導致政府采購執(zhí)行統(tǒng)計中數(shù)據(jù)存在明顯造假，與事實不符，這種行為規(guī)避了國家對政府采購行為的監(jiān)管，嚴重影響了國家的政府采購決策。

（三）超標準采購現(xiàn)象突出

中共中央、國務院印發(fā)《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》規(guī)定，黨政機關（事業(yè)單位）采購貨物、工程和服務，應當遵循公開透明、公平競爭、誠實信用原則。政府采購應當依法完整編制采購預算，嚴格執(zhí)行經(jīng)費預算和資產(chǎn)配置標準，合理確定采購需求，不得超標準采購，不得超出辦公需要采購服務。嚴格執(zhí)行政府采購程序，不得違反規(guī)定以任何方式和理由指定或者變相指定品牌、型號、產(chǎn)地。有些水利事業(yè)單位在實際采購中追求豪華采購，超標采購，很多事業(yè)單位都是定項補助的事業(yè)單位，單位有創(chuàng)收，存在自有資金采購的情況，國家對自有資金的政府采購監(jiān)管存在真空區(qū)，目前水利部對政府采購的監(jiān)管只對財政撥款進行重點監(jiān)管，對單位自有資金政府采購處于不聞不問的階段，導致水利事業(yè)單位在政府采購執(zhí)行中鉆政策監(jiān)管的空子，違規(guī)采購情況比較突出。

（四）采購進口產(chǎn)品不履行審批報備手續(xù)

根據(jù)政府采購進口產(chǎn)品管理辦法的規(guī)定：采購人需要采購的產(chǎn)品在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購進口產(chǎn)品的，應當在獲得財政部門核準后，依法開展政府采購活動。各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金采購省級以上人民政府公布的政府集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的進口產(chǎn)品需要報批。很多水利事業(yè)單位往往為了規(guī)避進口產(chǎn)品采購審批手續(xù)，選擇國內(nèi)代理商進行采購進口設備。根據(jù)政府采購相關規(guī)定，對于進口產(chǎn)品定義源于原產(chǎn)地標準，主要是說只要產(chǎn)品是國外制造的，不管國內(nèi)經(jīng)過多少次流轉，都應定義為進口產(chǎn)品，很多事業(yè)單位采購進口產(chǎn)品沒有履行報備手續(xù)，很多產(chǎn)品國內(nèi)都能滿足其生產(chǎn)工作需要，由于為追求更先進的功能和產(chǎn)品設計而選擇購買進口產(chǎn)品。

（五）變更政府采購方式不備案

根據(jù)《中央單位變更政府采購方式審批管理暫行辦法》，中央單位采購達到公開招標數(shù)額標準的貨物或者服務的，應當采用公開招標方式采購。因特殊情況需要采用公開招標以外其他采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，按照財政部規(guī)定要求將變更政府采購方式申請報財政部審批。中央單位的申請和財政部的批復均必須以公文格式印發(fā)，財政部和中央單位不得以電話記錄、會議記錄、備案等材料代替批復公文。在實際政府采購執(zhí)行中，存在原有的政府采購方式成本過高和采購失敗的情況，很多水利事業(yè)單位往往根據(jù)需要就直接變更另外一種政府采購方式直接采購，不向上級單位報批。

（六）采購產(chǎn)品不入固定資產(chǎn)

很多水利事業(yè)單位對于臨時的、緊急的、無政府采購預算的政府采購設備需求，由于履行政府采購程序復雜，時間比較長，很多單位存在通過材料費、維修（護）費購置固定資產(chǎn)，采購的資產(chǎn)不入資產(chǎn)賬。

（七）化整為零采購，規(guī)避政府采購程序

根據(jù)規(guī)定采購公開招標數(shù)額標準以上的貨物、工程和服務類項目，必須實行公開招標方式。因特殊情況需要采用公開招標方式以外采購方式的，應在政府采購活動開始前報上級財政部門批準。不得將應當以公開招標方式進行采購的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標采購。同一采購項目不能采用非公開招標方式采購兩次以上?！墩少彿钦袠瞬少彿绞焦芾磙k法（征求意見稿）》第五條中已經(jīng)明確了何為“以化整為零方式規(guī)避公開招標”。在一個財政年度內(nèi)，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務，采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標數(shù)額標準的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標。很多事業(yè)單位為了規(guī)避政府采購程序，往往化整為零采購，對同一個項目分次進行采購，但是中標商往往是一家。endprint

二、政府采購執(zhí)行中存在問題的原因分析

（一）單位領導重視不夠

很多水利事業(yè)單位資金來源的性質(zhì)導致了單位領導對政府采購重視不夠，對資產(chǎn)的績效認識不足，在執(zhí)行過程中，存在預算上報比較隨意，政府采購執(zhí)行比較隨便的情況，沒有預算采購的情況時有發(fā)生，有些部門需要一些資產(chǎn)，往往預見不足，在預算編制年度不納入預算，需要的時候直接向領導申請，領導往往根據(jù)工作需要就直接同意購買，導致政府采購預算執(zhí)行偏差太大。

（二）政府采購預算編制滯后

預算編制是決定政府采購質(zhì)量的源頭因素。然而預算編制年度一般早于預算執(zhí)行年度，實際的政府采購需求與預算有較大的差距，預算編制的缺陷導致了政府采購執(zhí)行有較大的困難，往往存在有政府采購需求的產(chǎn)品沒有報政府采購預算，上報政府采購預算的產(chǎn)品往往不需要采購，很多水利事業(yè)單位為了完成預算，往往擅自采購；同時政府采購預算的編制尚未作為一項單獨的內(nèi)容納入財政支出預算范疇，公共支出項目還未細化到政府集中采購目錄，政府采購工作很難從全局上把握和預見全年政府采購計劃，工作處于被動狀態(tài)。即使有實行采購預算編制工作的，也因經(jīng)驗不足或重視不夠，編制粗糙，沒有細化到項目；有的由于采購預算不規(guī)范，致使臨時采購現(xiàn)象非常多。政府采購工作在實際操作中存在隨意性、臨時性、盲目性，造成了政府采購預見性差。

（三）政府采購缺乏有效的監(jiān)督體系

政府采購監(jiān)督缺乏明確的監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督措施及其相互制約機制。政府采購區(qū)別于以往分散采購的最大特點便是它的程序性和規(guī)范性。政府采購工作的每一個層次、階段和環(huán)節(jié)，都有其明確規(guī)范的職責分工和操作程序，都應受到相關監(jiān)督主體的跟蹤監(jiān)督。只有接受明確的、系統(tǒng)的監(jiān)督，才能保證政府采購工作的公開、公正、公平?！墩少彿ā分幸?guī)定了政府采購監(jiān)督部門，但沒明確其哪些部門為監(jiān)督部門以及由那些部門的人員組成。

在對水利事業(yè)單位的政府采購監(jiān)督檢查過程中，有NC系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)的實時監(jiān)控，事務所中介的中期檢查，有預算執(zhí)行情況抽查，對單位的審計和年度的行政事業(yè)單位項目驗收工作。往往對于發(fā)現(xiàn)的問題只有形式上的整改，對責任的追究并不到位，往往是水利事業(yè)單位對發(fā)現(xiàn)的問題，及時整改，整改后在實際執(zhí)行中仍然存在類似的問題，缺乏有效的監(jiān)控及懲罰制度。

（四）政府采購工作人員的素質(zhì)較低，專業(yè)人才缺乏

政府采購是一項集政策性、知識性、全面性、復雜性、多樣性等特點于一身的全新工作，要求采購人員掌握全面知識。政府采購工作人員必須具備財經(jīng)、市場以及相關領域的一些專業(yè)知識和操作技能，才能確實履行好政府采購職能，提高政府采購的工作效率和采購效益。

目前，水利事業(yè)單位的政府采購部門，人員的構成比較復雜，領導對人員配備的專業(yè)素質(zhì)也考慮較少，往往缺人就直接安排一個人來管理負責采購，雖然他們有一定的財政工作經(jīng)驗，但政府采購工作對于他們是一個全新課題。這些人員除了掌握所從事專業(yè)財經(jīng)知識外，對于其他行業(yè)管理知識和高新產(chǎn)品專業(yè)技術知之甚少。如果不盡快使他們掌握政府采購的專業(yè)知識和技能，將在很大程度上直接制約著政府采購制度的推行。

（五）政府采購創(chuàng)新與實際管理相脫節(jié)

水利部從2011年陸續(xù)開始實行批量政府采購，目前臺式機、便攜機、打印機，分別于每月1日前報送下月批量采購計劃。復印機、傳真機、掃描儀、空調(diào)機分別于3月1日、6月1日、9月1日、12月1日前報送下個季度批量采購計劃。實施批量采購以來，節(jié)約了大量的采購資金，但是批量采購過程時間比較長，存在著采購單位需求多樣、配置機型的選定難度大、數(shù)據(jù)處理和配送工作困難、到貨周期長，甚至供應商違約、選擇空間有限等問題，導致實際工作因沒有采購到設備受到影響，很多單位由于怕影響工作，而直接采購，導致政府采購執(zhí)行與實際有較大的差距；對于進口產(chǎn)品的采購，需要履行較為復雜的程序，時間長，但是有些時候產(chǎn)品是急需的，可能存在沒有履行程序就先采購的情況等等。

三、完善水利事業(yè)單位政府采購執(zhí)行的對策

水利事業(yè)單位政府采購問題的出現(xiàn)究其原因主要預算編制不夠準確，處罰力度不夠，部分單位違規(guī)行為沒有得到相應的處罰，這就讓他們錯誤地認為違規(guī)行為既成事實后不會被追究，從而不惜通過違規(guī)行為謀取自身的利益，影響到了政府采購法律的嚴肅性。

（一）領導重視，強化預算編制和執(zhí)行的嚴肅性

政府采購的預算編制是否規(guī)范、科學、采購的項目是否細致完善，這直接關系到政府采購工作的質(zhì)量。所以，在編制以及執(zhí)行采購預算的過程中要注意做到采購項目要進一步細化，深化預算編制的改革，要從預算科目的設計、預算編制的時間、預算編制的內(nèi)容、預算的批復等等各個方面來反映政府采購需求，要使水利事業(yè)單位領導高度重視預算編制工作，編制前進行應有的市場調(diào)查，將預算編實編全，能滿足單位自身的需要，要切實控制在預算執(zhí)行過程中的調(diào)整、追加等等行為。對一些需要追加和調(diào)整預算的，就應該要采用追加預算以及聽政會等一些形式，來確保一種“陽光操作”，同時增強預算的嚴肅性。

進一步完善政府采購預算執(zhí)行制度。不僅要從源頭上保持政府采購預算的嚴肅性、計劃性、合理性，發(fā)揮政府采購預算的規(guī)模采購效應。采購預算與部門預算編制同步進行，采購項目要細化，采購計劃執(zhí)行中，非特殊原因不得臨時追加采購內(nèi)容和規(guī)模。

（二）加強政府采購知識培訓，提高采購隊伍專業(yè)水平

隨著政府采購業(yè)務的不斷拓寬，市場經(jīng)濟形式的不斷發(fā)展，學習和更新政府采購知識，提高政府采購隊伍專業(yè)水平勢在必行。一是加強和擴大政府采購培訓范圍，實行分類培訓。在加強政府采購人員培訓的同時，要加強對采購單位領導、財務人員、代理機構、供應商、政府公共事物和公益事業(yè)人員進行政府采購基本知識和技能的培訓，從而確保政府采購人員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化。二是加強理論與實際相結合的現(xiàn)場培訓。在培訓方式上要多樣化，使受訓者從理論到實際、從感性認識到理性認識得到全面提升。三是加強崗前培訓和上崗后的后續(xù)教育，實行重點培訓。在加強政府采購人員的崗前政治思想素質(zhì)教育的基礎上，使他們熟悉黨和國家的各項方針政策，拓寬他們的知識結構，從而培養(yǎng)出全面的、新型的政府采購人才，以適應政府采購工作的需要。另外，盡快建立適合政府采購培訓的制度和方法，實行持證上崗，推行資格認定制度。endprint

（三）政府采購預算制度要和部門預算、國庫集中支付制度緊密結合

政府采購預算是反映行政事業(yè)單位年度內(nèi)所有政府采購項目及資金的計劃，先由采購單位上報的“政府采購計劃表”掌握各單位需求信息，編制本部門的采購預算，提出年度政府采購預算建議數(shù)，并列明預算科目、采購資金數(shù)額、采購資金構成、采購項目、數(shù)量等內(nèi)容，單獨編制和政府采購預算明細表，作為部門預算的重要組成部分，為財政支出管理和部門預算管理創(chuàng)造一種全方位、全過程管理模式，實施政府采購后的采購價格、預算單位設備配置等信息也為細化部門預算、制訂部門支出標準創(chuàng)造了條件。部門預算為確定政府采購的品名目錄、編制政府采購預算和制定政府采購計劃奠定了基礎。

所以政府采購制度既需要部門預算和國庫集中支付制度改革加以配套，同時又促進和支持了部門預算和國庫集中支付制度改革。首先要按部門編制政府采購預算，將政府采購預算細化到單位、細化到部門、細化到項目，以便于預算執(zhí)行，提高政府采購工作效率。其次，將政府采購管理、政府采購管理與國有資產(chǎn)之間相互結合，在現(xiàn)代網(wǎng)絡和信息技術的支撐下，實現(xiàn)信息共享，從整體上提高預算資金安排的效率與可行。第三是將單位預算內(nèi)和預算外資金統(tǒng)籌安排，將資金撥入“政府采購資金專戶”，納入國庫集中支付范圍。

（四）進一步推動批量政府采購政策的執(zhí)行

批量集中采購既是推進政府采購制度改革、加強政府采購監(jiān)管、遏制超標準采購的必然要求，也是規(guī)范采購行為的有效手段，水利部應擴大對批量集中采購設備的試點工作，大力推進批量集中采購。通過進一步擴大批量集中采購品目范圍，逐步將政府集中采購目錄中所有便于歸集的通用類貨物采購項目納入批量集中采購范圍，逐步降低集中采購中協(xié)議供貨占的比重。

財政部門將履行好監(jiān)督管理和業(yè)務指導職責，逐步形成依法管采的工作規(guī)范；采購單位在確定采購需求、執(zhí)行采購政策和合同履行中負主要責任，全面加強對自身及所屬單位采購活動的管理；采購代理機構和采購單位應當接受財政及有關部門的監(jiān)督和業(yè)務指導，在執(zhí)行中要協(xié)調(diào)各方關系，嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，如法律法規(guī)對時限的要求等，同時盡量滿足采購人要求，特別是履約問題。在實踐中，集中采購項目履約管理一直存在互相推諉現(xiàn)象，時至今日尚未見到一起針對供應商嚴重違約行為的訴訟追究。

（五）規(guī)范和完善政府采購監(jiān)管制約機制

完善政府采購監(jiān)督體系建設。監(jiān)督是政府采購的重中之重，有效的監(jiān)督才可以保障政府采購按照規(guī)則運行。現(xiàn)階段我國已經(jīng)制定了相應的法律法規(guī)，但是因為種種原因，執(zhí)行階段問題相對突出，監(jiān)督體系建設任重道遠。

構建內(nèi)部監(jiān)督機制，是指貫穿于政府采購活動始終的內(nèi)部監(jiān)督機制，主要通過各參與主體間的相互監(jiān)督來實現(xiàn)。一方面，作為政府采購主管部門的各級財政部門，根據(jù)政府采購政策、原則、財政預算計劃、采購反饋信息等對職能部門的采購執(zhí)行情況進行監(jiān)督，側重于對采購過程及采購資金的使用進行監(jiān)督；另一方面，采購執(zhí)行部門依據(jù)政府采購合同、采購實體的反饋信息等情況對供應商的履約情況進行監(jiān)督，主要側重于采購項目的內(nèi)容、標準、質(zhì)量進行監(jiān)督；還應通過實物管理方對采購單位的貨物使用情況進行監(jiān)督，即對國有資產(chǎn)的保全監(jiān)督通過上述一系列的內(nèi)部監(jiān)督和制約，使得政府采購過程環(huán)環(huán)相扣、有條不紊，促進政府采購行為的規(guī)范化。

打造外部監(jiān)督機制，為規(guī)范政府采購行為和促進廉政建設，必須實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督機制的有機結合，而外部監(jiān)督也應盡可能覆蓋經(jīng)濟、政治、社會生活的全部，應著力構建由財政部門、紀檢監(jiān)察部門、審計部門、供應商和社會共同參與的、多元化的監(jiān)督體系，使政府采購真正成為陽光下的交易。

（六）完善政府采購管理信息系統(tǒng)

水利部以前使用水利部政府采購管理信息系統(tǒng)，由于其自身的缺陷，2014年開始啟用財政部的政府采購管理信息系統(tǒng)，而新的政府采購管理信息系統(tǒng)處于初步試運行階段，對各項指標的設置并不完善，比如對上報之后的政府采購計劃的修改和刪除功能并無，導致下級單位在政府采購預算上報過程中重復上報的情況時有發(fā)生；對項目的采購方式設置不符合實際情況；對于計劃填報要求過嚴格，而對于執(zhí)行在系統(tǒng)中并無具體的設置，應該完善系統(tǒng)設置功能，對于填報的政府采購計劃，到期之后一定要執(zhí)行，對于不執(zhí)行的應該對下次的政府采購預算不給填列。

總之，事業(yè)單位政府采購是實現(xiàn)陽光操作，杜絕暗箱操作，提高財政資金使用效益的重要舉措，目前在實施過程中還存在一定的問題，上級主管部門要高度重視，從政策層面對此予以規(guī)范，并積極地探求新的策略，促進政府采購工作的有序開展，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府采購制度將進一步完善和深化，當前事業(yè)單位政府采購發(fā)展過程中遇到的一些問題將得到化解。

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（作者單位：朱亦鋒，長江口水文水資源勘測局 上海 200000；安國祥，長江委水文局 湖北武漢 430000）（責編：賈偉）endprint