我國農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式的轉(zhuǎn)軌成本及其財政可負擔(dān)能力研究
——基于2009-2030年宏觀數(shù)據(jù)的模擬與測算

范辰辰，陳 東

(山東大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，山東 濟南 250100)

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我國農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式的轉(zhuǎn)軌成本及其財政可負擔(dān)能力研究
——基于2009-2030年宏觀數(shù)據(jù)的模擬與測算

范辰辰，陳 東

(山東大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，山東 濟南 250100)

我國農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式正在從家庭養(yǎng)老的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向以新農(nóng)保制度為標(biāo)志的賬戶積累制，不可避免地存在轉(zhuǎn)軌成本。基于新農(nóng)保制度下兩種不同的籌資模式，分別采用財政補貼和個人賬戶缺口保險精算模型，對轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模測算并對中央和地方的財政負擔(dān)能力進行分析和預(yù)測，結(jié)果表明，轉(zhuǎn)軌成本不僅存在，而且會隨著人口老齡化程度的不斷加深而隨之增長。其中，基數(shù)龐大的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將保持較高增速，直接影響轉(zhuǎn)軌成本的走勢；個人賬戶資金在2024年左右出現(xiàn)缺口并迅速擴大，超過參保補貼部分成為影響轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模的第二大因素；伴隨轉(zhuǎn)軌的配套成本不容忽視。中央財政有能力負擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本，地方財政支持能力不均，貧困地區(qū)和縣級財政壓力過大。

農(nóng)村養(yǎng)老保險；轉(zhuǎn)軌成本；保險精算模型；財政負擔(dān)能力；現(xiàn)收現(xiàn)付制；養(yǎng)老保險體系

一、引言

“老吾老以及人之老”，長期以來，我國大多數(shù)農(nóng)村居民一直依靠子女和親屬養(yǎng)老，在這種以家庭為單位的現(xiàn)收現(xiàn)付制中，處于勞動崗位的一代農(nóng)民履行著贍養(yǎng)上一代老人的責(zé)任和義務(wù)。但是，隨著土地保障功能的弱化、生育率的下降、青壯年勞動力和低齡人口向城市的單向流動，家庭撫養(yǎng)比不斷上升，農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求迅速增加①Jessica K.M.Johnson, John B. Williamson. Do Universal Non-Contributory Old-Age Pensions Make Sense for Rural Areas in Low-Income Countries. International Social Security Review, 2006, (59,4):47-65.，農(nóng)村以家庭為單位的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老模式遇到了挑戰(zhàn)和危機②曾毅：《中國人口老化、退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障》，《經(jīng)濟學(xué)》(季刊), 2005年第3期。。因此，作為對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的轉(zhuǎn)型和替代，2009年我國啟動社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(簡稱新農(nóng)保制度)勢在必行。

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的基本原理，當(dāng)一種制度向另一種制度轉(zhuǎn)型時，必然存在轉(zhuǎn)軌成本。對我國農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式的轉(zhuǎn)型來說，亦是如此。這是因為，向新農(nóng)保制度下的賬戶積累制轉(zhuǎn)軌，不僅要包括現(xiàn)已退出勞動生產(chǎn)崗位、在舊養(yǎng)老制度中度過全部工作時間的農(nóng)村“老人”的生活供養(yǎng)，而且要包括目前尚未退出生產(chǎn)勞動、在舊養(yǎng)老制度中度過部分工作時間的農(nóng)村“中人”的供養(yǎng)權(quán)益。換言之，目前工作的年輕農(nóng)民不僅要為自己積累未來的養(yǎng)老金，還要繼續(xù)負擔(dān)農(nóng)村“老人”和“中人”的養(yǎng)老保障，從而形成了“雙重負擔(dān)”。在我國農(nóng)村現(xiàn)行經(jīng)濟條件下，任由這種雙重負擔(dān)持續(xù)下去，年輕農(nóng)民群體參與新農(nóng)保制度的積極性及其投保能力均會受到影響。在這種背景下，政府不得不對此進行補貼，用以償付現(xiàn)收現(xiàn)付模式下未來的承諾或隱含的債務(wù)。這種顯性化的隱性債務(wù)*需要強調(diào)的是，養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本與隱性債務(wù)是兩個不能等同的概念。所謂隱性債務(wù)，是指當(dāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)生改變時，根據(jù)原制度的承諾所必須付給轉(zhuǎn)軌前已退休人員(“老人”)的養(yǎng)老金與轉(zhuǎn)軌前已工作的職工(“中人”)在原制度下積累并必須予以償付的養(yǎng)老金權(quán)益的二者現(xiàn)值之和。一方面，養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本與隱性債務(wù)有密切聯(lián)系：轉(zhuǎn)軌成本源于隱性債務(wù)，但在量上并不等于隱性債務(wù)，只有在制度轉(zhuǎn)軌過程中顯性化出來的那部分隱性債務(wù)才是轉(zhuǎn)軌成本。另一方面，制度轉(zhuǎn)軌需要強大的系統(tǒng)支持，政府為建立和維護系統(tǒng)的花費也不少。因此，轉(zhuǎn)軌成本包含但并不限于顯性化的隱性債務(wù)。，即為農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式的轉(zhuǎn)軌成本。

西方國家，養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制走向賬戶積累制的轉(zhuǎn)軌成本不僅持續(xù)時間超過30年，而且在GDP中的比例占到了5%-6%，甚至是10%。對中國而言，政府負擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的壓力更大。據(jù)預(yù)計，2030年中國65歲以上人口占比將超過日本，不僅將成為全球老齡化程度最高的國家，而且人口老齡化呈明顯的城鄉(xiāng)倒置，農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)。因此，在農(nóng)村老齡化危機日益突出的條件下，籌資模式轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模究竟幾何，未來財政收入負擔(dān)的壓力是否激增，顯然值得從可持續(xù)發(fā)展的角度加以重視。

二、文獻綜述

由于發(fā)達國家不存在農(nóng)村養(yǎng)老與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的問題，因此專門針對農(nóng)村養(yǎng)老制度的研究較少。反觀國內(nèi)，一方面，對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本(以及隱性債務(wù))的研究日趨成熟，文獻數(shù)量呈穩(wěn)中有降的態(tài)勢；另一方面，隨著近年來農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的深入，對農(nóng)村養(yǎng)老保險的研究則漸成熱點，相關(guān)文獻數(shù)量迅速攀升，但是相比之下，對農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本的研究卻呈現(xiàn)出嚴重短缺、幾成空白的現(xiàn)狀。

西方學(xué)者認為，養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向賬戶積累制轉(zhuǎn)軌，不可能漸變且毫無成本的實現(xiàn)*Miles, D. , Timmermann A.. Risk sharing and transition costs in the reform of pension systems in Europe . Economic Policy, 1999(10).*Lawrence Thompson. Older & Wiser: the economics of public pensions , Urban Institute Press, 1998, pp: 122.，其轉(zhuǎn)軌成本主要表現(xiàn)為，現(xiàn)有年輕一代需要支付自己和現(xiàn)在已退休人員的雙重養(yǎng)老保險金，即轉(zhuǎn)軌的“雙重負擔(dān)”。對此，政府不得不償付現(xiàn)收現(xiàn)付模式下未來的承諾或隱含的債務(wù)，在幾十年間會達到GDP的5%或6%，甚至是10%的比例*World Bank. Paying for a shift from pay-as-you-go financing to funded pensions. World Bank Pension Reform Primer , 2003.。在該過程中，新的制度安排可能帶來新的、持續(xù)的政府責(zé)任，如最低養(yǎng)老金補貼、時間延長所導(dǎo)致管理費用增加、政府財政負擔(dān)增加等，這也應(yīng)被納入轉(zhuǎn)軌成本范疇中予以考慮*Matijascic M, Kay S J. Social security at the crossroads: Toward effective pension reform in Latin America. International social security review, 2006, 59(1): 3-26.。

目前國內(nèi)學(xué)者對養(yǎng)老籌資模式轉(zhuǎn)軌成本的研究相對較少，且大多圍繞城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度作為分析對象(袁志剛*袁志剛：《中國養(yǎng)老保險體系選擇的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》, 2001年第5期。，孫祁祥*孫祁祥：《“空賬”與轉(zhuǎn)軌成本——中國養(yǎng)老保險體制改革的效應(yīng)分析》，《經(jīng)濟研究》, 2001年第5期。)。相比之下，近年來學(xué)者們對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌成本研究很少，主要觀點可以概括為：(1)中國農(nóng)村過去沒有正規(guī)的社會養(yǎng)老制度，大多數(shù)農(nóng)村老年人口一直由子女和親屬養(yǎng)老。從家庭養(yǎng)老的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向以新農(nóng)保制度為標(biāo)志的賬戶積累制，亦不可避免地存在轉(zhuǎn)軌成本(張暉等*張暉,何文炯：《中國農(nóng)村養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變的成本分析》，《數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究》，2007年第24期。)；(2)強調(diào)新農(nóng)保制度成功與否，在很大程度上要取決于農(nóng)民對政府的信任，以及政府對轉(zhuǎn)軌成本的財政負擔(dān)水平(Shen*Shen C, Williamson J B. China's new rural pension scheme: can it be improved?. International journal of sociology and social policy, 2010, 30(5/6): 239-250.，李俊*李?。骸冻擎?zhèn)化、老齡化背景下新型農(nóng)村養(yǎng)老保險財務(wù)狀況研究: 2011年— 2050年》，《保險研究》, 2012年第5期。)；(3)初步估算了轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模(張暉等)，以及政府的財政保障能力(石玉梅等*石玉梅, 張敏：《新農(nóng)保制度下地方政府財政補貼政策效應(yīng)研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》, 2011年第10期。)；(4)通過計算替代率來衡量農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌的實施效果(劉昌平等*劉昌平：《基金積累制應(yīng)用于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的可行性研究》，《財經(jīng)理論與實踐,》 2009年第6期。，鄧大松等*鄧大松, 薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險替代率精算模型及其實證分析》，《經(jīng)濟管理》, 2010年第5期。)。

由此可見，在研究結(jié)論上，雖然國外研究強調(diào)了養(yǎng)老保險籌資模式的轉(zhuǎn)軌成本，但是囿于中國農(nóng)村是從傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老走向賬戶積累制，國外研究結(jié)論并不適用于中國；在研究方法上，正如Sayan & Kiraci、Kunze等學(xué)者所強調(diào)的，僅僅利用模型化和非技術(shù)手段是遠遠不夠的，必須利用每個國家的實際數(shù)據(jù)，利用修正模型進行實證檢驗與分析*袁志剛：《中國養(yǎng)老保險體系選擇的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》, 2001年第5期。*Kunze L. Funded social security and economic growth. Economics Letters, 2012, 115(2): 180-183.。因此，本文將結(jié)合我國農(nóng)村實際情況，構(gòu)建財政補貼+個人賬戶下的精算模型，估算2009-2030年中國農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式的轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模，并對中央和地方財政分擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的能力進行測算和模擬。

三、模型設(shè)定與相關(guān)假設(shè)

我國在設(shè)計新農(nóng)保制度時，采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制與完全積累制相結(jié)合的形式?，F(xiàn)有研究大多單一測算以基礎(chǔ)養(yǎng)老金和參保補貼為主的財政補助額，顯然忽視了完全積累制下的個人賬戶資金缺口部分，同時伴隨著養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變的配套成本如新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的工作經(jīng)費、農(nóng)村養(yǎng)老保險配套的項目開支這些不小的費用也未列入考慮，從而嚴重低估了轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模。與現(xiàn)有研究不同，本文基于兩種不同的籌資模式分別進行測算與加總，運用精算平衡原理建立個人賬戶養(yǎng)老金缺口精算模型，從而更真實地反映轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模及其對政府財政的壓力。

1．精算模型的選取

(1)個人賬戶養(yǎng)老金缺口精算模型

個人賬戶資金實行個人繳費的完全積累制，故本文采用終身生存年金計算公式來建立個人賬戶養(yǎng)老金缺口精算模型。以新農(nóng)保實施的2009年為基期，假設(shè)Lt,x為t年x歲的農(nóng)村居民數(shù)，φ為退休年齡，ω為存活的最大年齡。個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)等于N時，個人賬戶積累額可支付養(yǎng)老金的最長時間為n年。當(dāng)人們存活年齡不超過φ+n-1歲時，考慮到當(dāng)前個人賬戶的可繼承性，個人死亡時由親屬繼承剩余部分，個人賬戶資金是平衡的，不會出現(xiàn)缺口；只有當(dāng)人們存活年齡超過φ+n-1歲時，個人賬戶資金才會出現(xiàn)缺口。設(shè)G為參保繳費至φ-1歲末的個人賬戶積累額終值，i為個人賬戶基金投資收益率(在這里為銀行的一年期存款利率)。根據(jù)精算理論，未來所領(lǐng)個人賬戶養(yǎng)老金折現(xiàn)到φ歲的精算現(xiàn)值為：

(1)

根據(jù)完全積累制的財務(wù)平衡原理，未來所領(lǐng)個人賬戶養(yǎng)老金折現(xiàn)到歲的精算現(xiàn)值需等于參保繳費至-1歲末的個人賬戶積累額終值，即：

(2)

(3)

實際上，只要n超過ω-φ，個人賬戶基金在參保者的生命周期內(nèi)是不會出現(xiàn)缺口的，此時對于N的條件便是：

(4)

因此，個人賬戶資金缺口模型為：

(5)

那么，t年個人賬戶缺口It的精算公式為：

(6)

(2)基礎(chǔ)養(yǎng)老金精算模型

新農(nóng)保制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以政府財政補貼(普享型老年津貼)的形式由政府全額支付。根據(jù)現(xiàn)有政策，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的領(lǐng)取對象為年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老人。那么，以某一年度年滿60歲的農(nóng)村居民數(shù)乘以基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，便可得到該年度對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政補貼數(shù)。由于國家可視經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)Bt為t年基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，θ為基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)增長率，則t年基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補貼數(shù)Pt的精算公式為：

(7)

(3)參保補貼精算模型

新農(nóng)保制度規(guī)定，地方政府對參保人繳費予以補貼。Dt為t年參保補貼標(biāo)準(zhǔn)，g為參保補貼增長率，e為最低參保年齡，Qt,x為t年x歲的農(nóng)村參保人數(shù)，則t年參保補貼St的精算公式為：

(8)

(4)配套成本

農(nóng)村養(yǎng)老保險是一項內(nèi)容龐大的惠民工程,政策的宣傳、機構(gòu)的設(shè)置、人員的安排、基金的管理、養(yǎng)老模式向新農(nóng)保的轉(zhuǎn)變必然帶來相應(yīng)的配套成本。Qt,x為t年個人賬戶繳費標(biāo)準(zhǔn)，Ct為t年x歲的農(nóng)村參保人數(shù)，λ為配套成本系數(shù)，則t年參保補貼的精算公式為：

(9)

2．參數(shù)選取及假設(shè)

圍繞上述精算模型的選取，所涉及的參數(shù)包括：

(1)農(nóng)村人口數(shù)量。以第6次人口普查中分性別、分年齡的人口數(shù)為基礎(chǔ)，假設(shè)農(nóng)村總和生育率為1.5，結(jié)合農(nóng)村分性別、分年齡死亡率及城鎮(zhèn)化率，推算出2009～2030年農(nóng)村分年齡人口數(shù)。此外，為區(qū)分東部和中西部地區(qū)的農(nóng)村人口，采用2010年東部和西部農(nóng)村人口分別占全國農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎毓烙嫛?/p>

(2)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和政府參保補貼。中央確定的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元/人/月，地方政府對參保人繳費給予的補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于30元/人/年。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出*囿于地方政府的財力所限，一般情況下地方政府既不愿意、也無力承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和參保補貼的提高，故假設(shè)各地方政府在2020年之前保持二者數(shù)額不變，2021年開始保持二者年平均增長率與農(nóng)村個人收入增長率一致，并設(shè)為人均GDP增長率的80%。換言之，假設(shè)2009-2030年間的人均GDP增長率為6%，則從2021年開始基礎(chǔ)養(yǎng)老金年和參保補貼的平均增長率為4.8%。。

(3)最低參保年齡。根據(jù)規(guī)定，參保范圍是年滿16 周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民。但是，隨著高中教育的普及化和高等教育的大眾化，16-20歲之間多為學(xué)生，故假設(shè)新農(nóng)保最低參保年齡為20歲。

(4)參保率。截至2012年底，我國農(nóng)村適齡居民的覆蓋率已達到99%，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)中同樣提及要在2020年之前完成全覆蓋，因此本文假設(shè)最低參保年齡以上的農(nóng)村居民屆時均參加新農(nóng)保。

(5)個人賬戶繳費基礎(chǔ)和個人賬戶收益率。根據(jù)制度規(guī)定，個人的繳費標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。個人賬戶儲存額參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。由于新農(nóng)保替代率與繳費檔次、個人賬戶投資收益率呈正相關(guān)關(guān)系(鄧大松，2010)，本文對銀行2009-2030年的一年期存款利率做出3%和4%兩個假設(shè)，對100、300、500元三個繳費檔次分別進行測算。另外，本文在對配套成本計算時選取300元的中間繳費檔次。

(6)財政收入。以1995-2011年國家財政收入為基礎(chǔ)，結(jié)合“十二五”時期GDP增長速度為7.9%左右，2016-2020年7.0%左右，到2021-2030期間增長速度在6.2%左右的預(yù)期*李善同：《“十二五” 時期至 2030 年我國經(jīng)濟增長前景展望》，《經(jīng)濟研究參考》, 2010年第43期。，估算出2013-2030年的國家財政收入。其中，考慮到2000-2012年東部地區(qū)的地方財政收入占全國地方財政收入的比重基本保持60%的水平，因此可按照60%的比重估算2013-2030年東部地區(qū)的地方財政收入。

(7)財政支出。根據(jù)1994-2012年國家財政支出與財政收入的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)兩者的變動趨勢基本一致，經(jīng)測算每年國家財政支出平均為財政收入的1.09倍，并且從2010年開始中央本級財政支出所占比重穩(wěn)定在16%的水平上，中央公共財政支出約占國家財政支出的一半，由此估算2013-2030年的中央公共財政支出、地方財政支出。

(8)退休年齡。按照制度規(guī)定，退休年齡為60歲。

(9)極限壽命。根據(jù)2010年第6次人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村95歲以上人口占總?cè)丝诒戎夭蛔?.01%，對預(yù)測的準(zhǔn)確性影響較低，因此假設(shè)農(nóng)村居民極限壽命為95歲。

(10)配套成本系數(shù)。在對前期新農(nóng)保試點地區(qū)分析的基礎(chǔ)上，本文設(shè)定每年保費金額的3%用來配套新農(nóng)保的相應(yīng)工作經(jīng)費。

四、轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模的預(yù)測結(jié)果與分析

以上述假設(shè)為基礎(chǔ)，本文運用保險精算模型模擬并預(yù)測了2009-2020-2030年農(nóng)村養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模及其發(fā)展趨勢，測算得出各年個人賬戶資金缺口數(shù)額、基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額、參保補貼額，并匯總得出轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)?？傤~。

1．個人賬戶資金缺口

圖1顯示，個人賬戶資金缺口在新農(nóng)保制度實施相當(dāng)一段時間后開始出現(xiàn)，然后以較快速度增長，繳費檔次(C)和投資收益率(i)對個人賬戶缺口的影響非常顯著。一方面，投資收益率決定個人賬戶的財務(wù)平衡年限?，F(xiàn)行新農(nóng)保制度規(guī)定的個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)為139，由前面精算模型可知當(dāng)計發(fā)月數(shù)確定后，影響缺口精算現(xiàn)值的變量為n(個人賬戶積累額支付養(yǎng)老金最高年限)，故當(dāng)收益率增加時，維持財務(wù)平衡的年限也隨之增加，3%投資收益率下缺口于2024年出現(xiàn)，如果投資收益率為4%則延遲至2025年。此外，在選擇相同的繳費檔次時，高投資收益率下的個人賬戶缺口額明顯小于低投資收益率下的缺口。另一方面，在投資收益率相同的條件下，選擇不同繳費檔次造成的個人賬戶缺口相差懸殊，繳費檔次越高，個人賬戶缺口額越大。通過計算可知低投資收益率、高繳費檔次組合的個人賬戶缺口與高收益率、低繳費檔次組合相差數(shù)倍。

圖1 個人賬戶資金缺口(單位：億元)

2．轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)?？傤~

轉(zhuǎn)軌成本總額由表1列示，受農(nóng)村人口老齡化速度加快的影響，農(nóng)村老年人口數(shù)量不斷攀升，普惠型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼從2009年的641.75億元增至2020年的1055.80億元，至2030年持續(xù)增加至2201.51億元；相對于領(lǐng)取養(yǎng)老金人口的快速增長，參保農(nóng)民的數(shù)量則保持相對穩(wěn)定，參保補貼額增速平緩(由2009年的112.87億元增至2030年的178.74億元)；配套成本與參保人口息息相關(guān)，由于轉(zhuǎn)軌初期需要大量投入，配套成本由33.86億元升至38.73億元，在2012年基本實現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋后開始逐年下降，2030年回歸到33.55億的水平上。受個人賬戶資金缺口的影響，轉(zhuǎn)軌成本總額也因投資收益率和繳費檔次的不同而變化，但其總體增長趨勢與基本養(yǎng)老金補貼的增長趨勢相一致，即2009-2020年呈緩慢增長態(tài)勢，自2021年開始增速增幅?？傮w而言，基本養(yǎng)老金補貼一直是影響轉(zhuǎn)軌成本總額的最重要因素，決定了轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模與走勢，但是從2024(2025)年開始，個人賬戶資金缺口超過參保補貼，成為影響轉(zhuǎn)軌成本總額的第二位因素。與此同時，參保補貼額的絕對值雖然不大，但其激勵農(nóng)民參保和促進新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的作用不可忽視。

五、養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌成本的財政可分擔(dān)能力分析

鑒于中央和地方各自承擔(dān)的財政責(zé)任不同，對轉(zhuǎn)軌成本的負擔(dān)機制也頗有差異，本文分中央和地方兩條路徑對養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌成本的財政負擔(dān)能力進行探究。

1．中央財政可負擔(dān)能力

根據(jù)新農(nóng)保政策的規(guī)定，中央財政需要承擔(dān)中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全部以及東部地區(qū)的50%，此外，未來農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶缺口的承擔(dān)者尚無定論，但是通常情況下在社會保險基金收不抵支時，財政具有兜底的責(zé)任，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的相關(guān)做法，在此假設(shè)由中央財政來負擔(dān)。因此，本文選取“各項轉(zhuǎn)軌成本占中央財政收入的比重”、“各項轉(zhuǎn)軌成本占中央公共財政支出的比重”*選取“中央公共財政支出”是因為中央對“新農(nóng)?！钡母黜椦a助(包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金)以轉(zhuǎn)移支付的形式進行撥付，理應(yīng)納入中央公共財政支出范疇，而現(xiàn)有研究只針對“中央本級財政支出”進行測算，影響了結(jié)果的準(zhǔn)確性。、“各項轉(zhuǎn)軌成本占中央社會保障支出的比重”三個指標(biāo)*對各項轉(zhuǎn)軌成本占中央財政收入比重進行測算，主要目的是從財力上判斷中央財政是否具有承擔(dān)對農(nóng)村養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶缺口補助支付的能力；而對各項轉(zhuǎn)軌成本占中央公共財政支出的比例進行測算，主要是為了對支出中應(yīng)有多大比例養(yǎng)老金給付做出判斷。來分析中央財政的負擔(dān)能力，并且選定投資收益率為3%、年繳費500元條件下的個人賬戶，以測算缺口上限對中央財政的壓力。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助給中央財政帶來的壓力是先減后增?；A(chǔ)養(yǎng)老金占中央財政收入、中央公共財政支出、中央社會保障支出三者的比重變動趨勢相同，均是先逐年下降后緩慢向上爬升。其中，中央財政收入的基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比從轉(zhuǎn)軌初期的1.49%下降到2021年的0.74%而后緩慢升至0.85%，呈U型變動；中央公共財政支出占比與中央財政收入占比基本一致，稍有不同的是在2010年至2011年經(jīng)歷了一個非常短暫的上升階段，主要是受轉(zhuǎn)軌初期新農(nóng)保加速推廣和擴大覆蓋面的影響，中央財政用于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支出迅速增加，待2012年基本實現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋后，納入新農(nóng)保養(yǎng)老體系的人口趨于穩(wěn)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金所占比重開始逐年下降，并于2021年降至最低值0.71%，在此之后由于進入我國人口老齡化頂峰時期，養(yǎng)老金的待領(lǐng)取人數(shù)不斷增加，占比進入緩慢上升階段。從社會保障支出層面基礎(chǔ)養(yǎng)老金所占比重較高，轉(zhuǎn)軌初期達到16.23%，最低時降至7.11%，后緩慢上升至8.17%。

中央財政對個人賬戶缺口部分的分擔(dān)能力方面，個人賬戶缺口占中央財政收入的比重持續(xù)上升，從2024年的0.02%升至2030年的0.47%，所占比重不高但增速較快；公共財政支出占比變動趨勢與財政收入占比基本一致；社會保障支出層面?zhèn)€人賬戶缺口所占比重由0.22%升至4.63%，增長勢頭迅猛。究其原因是個人賬戶缺口的快速擴張，使得中央財政對個人賬戶缺口的“兜底”需要大量財政資金。

總體來看，中央財政負擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本主要是基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金所占比重決定了中央財政負擔(dān)率先下后上的走勢，個人賬戶缺口所占比重相對較小，但個人賬戶缺口的出現(xiàn)和急劇增長在轉(zhuǎn)軌后期加重了中央財政負擔(dān)，使得中央財政負擔(dān)率在2021之后不斷攀升。中央財政收入口徑的負擔(dān)水平與中央公共財政支出口徑的負擔(dān)水平相似，均處于相對較低的水平，表明中央財力支持轉(zhuǎn)軌仍有剩余空間。從社會保障支出角度來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶缺口所占比重并不低。同時，還需要警惕個人賬戶缺口快速增長給中央財政帶來的潛在壓力。

2．地方財政可負擔(dān)能力

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，東中西三個地區(qū)的地方財政均在繳費環(huán)節(jié)承擔(dān)補貼責(zé)任，東部地區(qū)還需承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的部分財政責(zé)任。從目前“新農(nóng)?！钡膶嶋H操作情況來看，農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式轉(zhuǎn)軌帶來的配套成本也基本由地方財政來承擔(dān)。本部分通過研究各項轉(zhuǎn)軌成本占各區(qū)域財政收入的比重，分別從長期動態(tài)視角和靜態(tài)橫向角度對各區(qū)域的財政負擔(dān)能力進行比較分析。

如表2所示，時間趨勢方面，受基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼占比的影響，東部地區(qū)的總負擔(dān)率在轉(zhuǎn)軌初期逐年下降，2021年降至谷底后緩慢爬升，尤其是轉(zhuǎn)軌后期在人口老齡化加速和人口遷移等因素的作用下老年人口增長的速度超過地方財政收入增加的速度，使得財政負擔(dān)率略呈上升之勢。中西部財政負擔(dān)參保補貼和配套成本兩部分，在參保人口逐漸穩(wěn)定的前提下財政負擔(dān)率均呈下降狀態(tài)。綜觀整個變動過程，各區(qū)域負擔(dān)率的總體水平差距非常小(東部與中、西部負擔(dān)率的差距最大時僅0.2%)，雖然在基礎(chǔ)養(yǎng)老金作用下東部地區(qū)的負擔(dān)率要高于中、西部地區(qū)，但對于中西部地區(qū)相對較弱的財政收入能力而言參保補貼部分所占比重明顯高于東部地區(qū)。

進一步地利用2010年全國人口、財政等方面的數(shù)據(jù)對各省財政的負擔(dān)能力進行測算，發(fā)現(xiàn)地方財政補貼壓力不均，各省承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的能力參差不齊，甚至出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。其中，經(jīng)濟發(fā)達的省份承擔(dān)能力往往較強，如上海(0.07%)、北京(0.09%)、天津(0.18%)；東部農(nóng)業(yè)大省由于農(nóng)村人口較多，財政負擔(dān)較重，如河北(2.12%)、山東(1.41%)、海南(1.03%)；西部落后地區(qū)受限于其財政收入能力，地方財政的支持能力也較弱，財政負擔(dān)比較重，如西藏(1.36%)，甘肅(1.03%)。并且從以上數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)財政負擔(dān)能力最高的上海與最低的河北相差約30倍，可見省際之間的能力相差懸殊，財政負擔(dān)較重的省份在農(nóng)村養(yǎng)老籌資模式轉(zhuǎn)軌的過程中承擔(dān)較大的壓力。

最后，考慮到現(xiàn)行新農(nóng)保制度下省、市、縣各級財政的分擔(dān)機制不同，本文基于各省市的具體實施政

策*河北省基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼由省級財政負擔(dān)，參保補貼部分省、市、縣的補貼比例為1:1:1；湖北省新農(nóng)保參保補貼省級負擔(dān)20元，試點縣(市、區(qū))負擔(dān)不低于10元，本文測算采用縣級補貼10元；甘肅省省級財政按照實際參保人數(shù)每人每年補貼30元。，選取河北石家莊藁城市、湖北恩施州來鳳縣、甘肅白銀市會寧縣三個地方*藁城市、來鳳縣、會寧縣三個地方均屬于各省中農(nóng)村人口偏多，而地方財政收入偏少的典型地區(qū)。作為財政負擔(dān)率較高省份的代表來測算省、市、縣各級財政在極限條件下對轉(zhuǎn)軌成本的分擔(dān)能力，結(jié)果如表3所示。

表3 各級財政負擔(dān)能力 (單位：百萬元)

在省、市、縣三級地方財政中，縣級財政負擔(dān)較重，省、市級的保障能力更好，尤其是市級幾乎沒有負擔(dān)。對于省級財政而言，轉(zhuǎn)軌還是帶來了不小的壓力，如河北省本級財政承擔(dān)了轉(zhuǎn)軌成本的大頭——基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，省級的財政收入負擔(dān)率達到了7.2%，在河北省屬于財政負擔(dān)壓力最重的一級。此外，在市、縣兩級財政責(zé)任的劃分上，傾向于縣級財政承擔(dān)主要或重要責(zé)任，縣級財政在承擔(dān)參保補貼責(zé)任的基礎(chǔ)上，還需要負擔(dān)轉(zhuǎn)軌的配套成本，因而越是經(jīng)濟落后人均地方財政收入少的地區(qū)，農(nóng)村人口居多，縣級財政承擔(dān)的負擔(dān)就越重，如甘肅省會寧縣的財政收入負擔(dān)率為6.8%。

綜上所述，我國各級財政對農(nóng)村養(yǎng)老成本的可分擔(dān)能力可歸結(jié)為中央財政有能力負擔(dān)，地方財政支持能力不均，貧困地區(qū)和縣級財政負擔(dān)較重，總體上轉(zhuǎn)軌成本在財力可承受范圍內(nèi)，但仍需注意個人賬戶缺口帶來的隱性壓力以及縣級財政風(fēng)險。與此同時，各級財政分擔(dān)能力的測算結(jié)果還表明：其一，新農(nóng)保制度在起步階段選擇低水平的推進策略是穩(wěn)妥的，充分考慮了中央財政和地方財政的負擔(dān)能力。但是從長期來看，仍需要根據(jù)農(nóng)村居民適度養(yǎng)老需求來提高養(yǎng)老金待遇。其二，中央財政對東部和中西部采取不同的補助政策也是恰當(dāng)?shù)?，但是?yīng)該根據(jù)各級財政負擔(dān)水平的變化趨勢及時做出政策的調(diào)整。

六、結(jié)論與評述

本文基于新農(nóng)保制度下現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種籌資模式，分別建立保險精算模型，對我國養(yǎng)老籌資的轉(zhuǎn)軌成本進行測算。結(jié)果顯示，隨著人口老齡化程度的不斷加深，農(nóng)村養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)軌的成本也隨之增長，其中基數(shù)龐大的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保持較高增速，直接影響轉(zhuǎn)軌成本的走勢；個人賬戶資金在2024年左右出現(xiàn)缺口并迅速擴大，超過參保補貼部分成為影響轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模的第二大因素；養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)軌伴隨的配套成本也不容忽視。在此基礎(chǔ)上，本文分別對中央和地方財政的可分擔(dān)能力進行了評估，證明轉(zhuǎn)軌成本尚處在國家財政承受范圍之內(nèi)，但地方財政支持能力不均，貧困地區(qū)和縣級財政負擔(dān)較重。

上述測算結(jié)果雖令人欣慰，但仍存在發(fā)人深思之處。其一，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型必然帶來一些無法回避的問題。如，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平偏低，難以滿足農(nóng)村老人養(yǎng)老需求；中西部地區(qū)地方財政負擔(dān)偏重；個人賬戶資金缺口的出現(xiàn)及其迅速增長，是否會導(dǎo)致類似城鎮(zhèn)職工保險的“空賬”風(fēng)險等。因此，政府需要制定事前的應(yīng)對性措施，保障農(nóng)村老年人口的福利水平。其二，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的大方向下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老替代率的統(tǒng)一已是大勢所趨。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老的實際需求，選擇適度養(yǎng)老金水平并實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，已經(jīng)成為完善養(yǎng)老保險制度的重要課題。其三，在各級財政負擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的過程中，關(guān)鍵是明晰地方政府(省、市、縣)的財政責(zé)任，建立制度化的財政補貼機制。一方面，政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村實際情況，調(diào)整各級政府的財政分擔(dān)機制，提高新農(nóng)保統(tǒng)籌層次；另一方面，中央財政的主導(dǎo)作用不可或缺，不僅需要承擔(dān)更多的責(zé)任以緩解基層財政壓力，而且要合理利用轉(zhuǎn)移支付制度平衡地區(qū)間財政補貼負擔(dān)的差異。

[責(zé)任編輯：王成利]

國家社會科學(xué)基金重大項目“深化收入分配制度改革的財稅機制與制度研究”(13&ZD031)；教育部規(guī)劃基金項目“發(fā)展中國家的稅制累進性與再分配——中國再分配稅收政策優(yōu)化”(13YJA790052)；教育部人文社科基金“農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的政府供給效率：測度、評價與分析”(11YJA790008)。

范辰辰(1989-)，女，山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生；陳東(1969-)，男，山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授。

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1003-8353(2015)01-0133-09