我國城市社區(qū)社會保障政策的演變與特征分析

孫 萍，劉 夢

(東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110819)

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我國城市社區(qū)社會保障政策的演變與特征分析

孫 萍1，劉 夢2

(東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110819)

隨著城市社區(qū)在社會管理創(chuàng)新中的重要載體作用日益凸顯，影響其改革與發(fā)展進程的城市社區(qū)政策研究引起了廣泛關(guān)注。本文應(yīng)用內(nèi)容分析法，從政策演變、參與主體、工具選擇及政策類別等角度，分析1989年以來的我國城市社區(qū)社會保障政策。研究發(fā)現(xiàn)，政策演變具有周期性起伏且漸趨平穩(wěn)的特征，參與政策制定的主體呈現(xiàn)多元化且影響政策文本屬性，政策工具差異化選擇顯著，政策類別已轉(zhuǎn)向有效滿足老齡化社會迫切需求的社區(qū)福利，并且政策工具與政策類別的選擇模式在不同程度上與發(fā)布主體多元化相關(guān)。

社區(qū)社會保障；內(nèi)容分析法；政策演變；發(fā)布主體；政策工具；政策類別

一、引 言

作為城市社會的基本單元，社區(qū)不僅是區(qū)域概念上的生活聚集地，還是承接公共服務(wù)和落實公共政策的社會空間，是社會管理創(chuàng)新的重要載體。上世紀80年代以來，城市社區(qū)一直是我國政府重點關(guān)注和管理的對象，近600份全國性社區(qū)政策已逐步形成一個主體多元、內(nèi)容豐富、運行規(guī)范的政策體系。這些政策既是實現(xiàn)城市社區(qū)發(fā)展目標的重要手段，也反映了中央政府對社區(qū)發(fā)展的觀點態(tài)度。開展我國城市社區(qū)政策研究，既有助于政策資源的優(yōu)化配置，又有助于推動我國城市社區(qū)的改革與發(fā)展進程。

近年來，國內(nèi)學者已開始加強對城市社區(qū)政策的研究，熊昌娥等通過回顧政策規(guī)定的人力資源運行機制，就我國城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策提出了建議①；趙亞平基于社會政策分析架構(gòu)，從四個著眼點解讀了社區(qū)居家養(yǎng)老政策②；牛楠森和馬金東通過梳理影響社區(qū)學院發(fā)展的國家政策演進的三階段，提出了構(gòu)建完善的扶持體系、設(shè)立專門的管理部門等具體建議③。但是，局限于政策文本信息的非量化特征，上述研究多為單維度的定性分析，缺少對政策進行多維分割的定量研究。

社會保障內(nèi)容在我國城市社區(qū)政策中占據(jù)著重要位置，恰當?shù)恼吖ぞ哌x擇是實現(xiàn)政策目標的決定因素，因此，本文選取1989年以來全國性城市社區(qū)社會保障政策作為研究樣本，借助內(nèi)容分析方法，從政策工具和政策類別兩個維度詳盡把握我國城市社區(qū)社會保障政策。

二、研究方法與設(shè)計

1、研究方法

為避免研究的主觀性和不確定性，盡快從復(fù)雜的文字資料中提取目標要素，需采用一種將關(guān)注外在形式和內(nèi)在因果關(guān)系的定性研究，與關(guān)注持續(xù)時間和發(fā)生頻次統(tǒng)計的定量研究相結(jié)合的研究工具，即內(nèi)容分析法④。作為一種能夠?qū)ξ墨I內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)、量化分析的科學手段，內(nèi)容分析法通過量變分析來推論質(zhì)的變化，是一種定性、定量并重的研究方法⑤。此外，該方法還具備非接觸性、允許試錯、成本較低等優(yōu)點。

2、數(shù)據(jù)來源

本文選取1989-2013年間出臺的111份社區(qū)政策作為研究樣本，其中包含282條社區(qū)社會保障政策條款。數(shù)據(jù)來源的主要渠道是：在人力資源和社會保障部、民政部、國務(wù)院政府公報專欄等幾個與社區(qū)社會保障政策的制定密切相關(guān)的部門網(wǎng)站上，以“城市社區(qū)”、“城鎮(zhèn)社區(qū)”、“社會保障”、“社區(qū)服務(wù)”等關(guān)鍵詞進行全文搜索；借助中國社區(qū)網(wǎng)、中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會網(wǎng)站等半官方性質(zhì)網(wǎng)站中的政策法規(guī)專欄，選取與城市社區(qū)社會保障內(nèi)容相關(guān)的國家政策。

3、分析單元與類目確定

本文以282條包含社區(qū)社會保障信息的政策條款作為采用內(nèi)容分析法必需的分析單元，它們是實際計量過程中最小的因子。

根據(jù)研究需要和前文確定的分析框架，本文從政策工具和政策類別兩個維度對社區(qū)社會保障政策進行分類。四種政策工具依次是：政府直接撥付物資以改善社區(qū)現(xiàn)狀的直接型工具，包括財政補助、稅收優(yōu)惠、社會管制和設(shè)立法人組織等措施；政府基于自身資源、充分運用市場機制實現(xiàn)對社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)化配置的間接型工具，包括政府購買、特許經(jīng)營和貸款擔保；政府協(xié)助各個下設(shè)在社區(qū)的辦事機構(gòu)、中小企業(yè)或非營利組織承擔社區(qū)工作的基礎(chǔ)型工具，包括放松管制、健全制度和提供基礎(chǔ)設(shè)施；政府倡導(dǎo)和牽引社會力量共同參與社區(qū)事務(wù)的倡導(dǎo)型工具，包括賦能、獎賞鼓勵、技能培訓(xùn)和培育伙伴關(guān)系⑥。三種政策類別為：以社會養(yǎng)老為主的社區(qū)福利政策，包括建立便民設(shè)施、提倡志愿服務(wù)和退休人員社區(qū)化管理；以無償滿足失業(yè)、受災(zāi)和殘疾孤弱人員最基本生活需要為目的的社區(qū)救濟政策；以提供基本保險服務(wù)、組織社區(qū)人員參保、建立和完善保險信息臺帳等為內(nèi)容的社區(qū)保險政策⑦。

4、文本編碼與信度檢驗

信度分析是驗證編碼一致性、分類準確性和方法穩(wěn)定性的關(guān)鍵步驟，是通過比較兩位評判員間相互同意的程度來對主評判員編碼結(jié)果進行的可靠性檢驗。本文對兩次評判結(jié)果進行信度檢驗，若觀點一致，則標記為“1”，反之標記為“0”。通常認為，不同評判者間一致性比率達到80%，則主評判員的編碼結(jié)果可以接受(表1)。經(jīng)過計算與調(diào)整，兩位評判員的一致性比率達到92.9%，顯然可以接受本文主評判員的編碼結(jié)果。

三、數(shù)據(jù)分析

1、政策演變

圖1 1989-2013年我國城市社區(qū)社會保障政策發(fā)布階段的演變

由圖1可見，1989-2013年我國城市社區(qū)社會保障政策的演變呈現(xiàn)顯著的兩階段特征。

1989-1999年為低位徘徊階段：由圖1所示，該階段我國城市社區(qū)社會保障政策的發(fā)布在單年數(shù)量和整體趨勢上的變化均不明顯，這與我國社會保障政策及社區(qū)政策兩大政策系統(tǒng)尚處于起步階段的背景有直接關(guān)系。

2000-2013年為周期性震蕩階段：比照上一階段，該階段在單年發(fā)布數(shù)量和趨勢線起伏程度兩個方面均表現(xiàn)突出?；趯D1的觀測，劃定該階段單年政策發(fā)布量的均值線，政策演變趨勢圍繞該線上下波動。為方便研究，將政策演變形態(tài)重復(fù)出現(xiàn)的時間設(shè)定為震蕩周期，單年政策發(fā)布量相對于均值偏離的數(shù)量差看作震蕩幅度。由圖1可知，該震蕩階段的周期為5年。在每個周期初，政策發(fā)布量均從底部反轉(zhuǎn)，攀升至本周期內(nèi)的最高值，此值的出現(xiàn)與五年規(guī)劃的發(fā)布時間吻合，說明我國城市社區(qū)社會保障政策的演變與整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的步調(diào)基本一致；政策演變于中后期出現(xiàn)頂部反轉(zhuǎn)，在均值線附近短暫徘徊后進入顯著的下行通道。上述變化表明，每個周期均具有明顯的波動性特征。另外，由于政策演變的趨勢線在均值線上下兩個方向的振幅呈現(xiàn)先增大、后減小的變化規(guī)律，表明波動性強度先增強、后減弱。因此，該階段的政策演變呈現(xiàn)周期性波動且強度漸弱的特征。也就是說，近十余年來，我國城市社區(qū)社會保障政策顯現(xiàn)出在周期性起伏中漸趨平穩(wěn)的演變態(tài)勢。

2、政策發(fā)布主體

整理111份社區(qū)社會保障政策發(fā)現(xiàn)，參與政策制定的主體涉及中共中央、全國人大和近20個中央行政機關(guān)，聯(lián)合發(fā)布政策31項，呈現(xiàn)主體多元化特征；自2000年以來，政策發(fā)布主體間的協(xié)同配合情況整體向好，多主體參與的政策發(fā)布量占總量的30%。

在所有參與制定我國城市社區(qū)社會保障政策的主體中，作為統(tǒng)籌機關(guān)企事業(yè)單位人員管理和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障政策的國家權(quán)力機構(gòu)，人社部為我國城市社區(qū)社會保障政策的制定和執(zhí)行發(fā)揮了絕對重要的推動作用；作為非對口部門，財政部、發(fā)改委逾10%的參與比例表明，政府正從經(jīng)濟全局與長遠發(fā)展的戰(zhàn)略視角進一步深化社會保障改革；國稅總局、中國人民銀行、工商總局、文化部和工信部等部門也貢獻了一定比例的參與次數(shù)，體現(xiàn)出中央政府對我國城市社區(qū)社會保障的政策扶持日臻系統(tǒng)和完備。

表2 主體參與政策制定的情況統(tǒng)計

梳理111份政策的文本屬性，將其歸納為知照性(通知)、指導(dǎo)性(意見)、規(guī)范性(方案、規(guī)定、條例)、指令性(法律、決定)和計劃類(計劃、規(guī)劃、綱要)五種類型(表3)。

由該表可知，能夠根據(jù)具體問題提出見解和處理辦法的指導(dǎo)性公文，是多主體參與制定的我國城市社區(qū)社會保障政策的首選類型，有助于發(fā)揮多主體參與政策制定的合力；相比之下，單個主體參與制定的社區(qū)社會保障政策，更偏重于選用知照性和計劃類公文，體現(xiàn)了政策目標的廣泛性和前瞻性等特點。因此，隨著參與政策制定的主體由一元向多元化轉(zhuǎn)變，政策文本的屬性由普遍性知照和創(chuàng)新性計劃轉(zhuǎn)向兼具宏觀性與靈活性的指導(dǎo)性公文。

表3 不同類型主體發(fā)布政策的文本屬性

此外，政策對象單一且重大的指令性公文和具有極強穩(wěn)定性與強制性特點的規(guī)范性公文，均極少出現(xiàn)于我國城市社區(qū)社會保障政策系統(tǒng)中，特別是多主體參與制定的政策僅有1%的相關(guān)比重?？梢哉f，我國城市社區(qū)社會保障政策的權(quán)威性和法律效力尚屬較低水平。

3、政策工具選擇

匯總282條分析單元所指向的不同類型政策工具，構(gòu)建1989-2013年我國城市社區(qū)社會保障政策工具選擇的演變圖(圖2)。 基于下圖，在四種類型的政策工具選擇中，基礎(chǔ)型工具占據(jù)數(shù)量上的顯著優(yōu)勢，倡導(dǎo)型工具選擇的演變趨勢與社區(qū)社會保障政策的總體演變形態(tài)更加相似，因此，基礎(chǔ)型和倡導(dǎo)型工具分別是我國城市社區(qū)社會保障政策最常選擇和更加傾向于選擇的政策工具。該結(jié)論說明，中央政府在對社區(qū)社會保障事業(yè)進行政策扶持時，經(jīng)常和偏好選擇“政府參與直接性程度較低”的政策工具，包括健全相關(guān)制度、提供基礎(chǔ)設(shè)施、培育伙伴關(guān)系和開展技能培訓(xùn)等。這種政策工具選擇策略，為社區(qū)留下更大的自主發(fā)展空間；考慮到我國城市社區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，還需對過度選擇基礎(chǔ)型或倡導(dǎo)型工具會擴大發(fā)展不平衡的可能性，開展進一步研究。

圖2 1989年-2013年政策工具選擇的演變

與上述兩種政策工具選擇貫穿整個政策演變階段的情況不同，直接型和間接型工具選擇集中出現(xiàn)在低位徘徊階段和震蕩階段的上半段，且兩者的選擇數(shù)量均始終未超越5次/年的低頻水平，顯示出我國城市社區(qū)社會保障政策較少選擇“政府參與直接性程度較高”的工具類型，即政府對其自身在社區(qū)社會保障政策執(zhí)行中的角色進行了限制；特別是2007年以來，間接型政策工具持續(xù)出現(xiàn)“0選擇”情況，這說明政策制定者對借由市場機制實現(xiàn)社區(qū)社會保障產(chǎn)品與服務(wù)配置的政策工具，尚未形成選擇偏好。

在111份社區(qū)社會保障政策中，有51份政策樣本選擇了包含兩種及以上類型政策工具的工具組合，為觀察這種以組合形式出現(xiàn)的政策工具選擇模式，是否與參與政策制定的發(fā)布主體多元化程度有關(guān)，將二者情況進行交互(圖3)。

圖3 不同類型主體與政策工具選擇模式的交互

該圖說明，我國城市社區(qū)社會保障政策對單一型和組合式政策工具選擇模式的偏好存在微弱差異，對單一型政策工具選擇的偏好程度略高；兩組百分數(shù)的對比則說明，單一主體對組合式政策工具選擇模式的敏感程度不及多元主體，參與政策制定的主體由一元向多元化轉(zhuǎn)變，可擴大單一型與組合式政策工具選擇兩種模式之間的偏好差異。

4、政策類別轉(zhuǎn)變

由圖4可知，在三種社區(qū)社會保障政策類別的選擇中，社區(qū)社會救濟政策占據(jù)政策總量的一半，社區(qū)社會福利政策的演變趨勢與社區(qū)社會保障政策總體演變形態(tài)類似，社區(qū)社會保險政策則是在政策發(fā)布的震蕩階段表現(xiàn)出了與其極不相符的低位徘徊走勢。因此，縱觀社區(qū)社會保障政策的整個發(fā)布歷程，社區(qū)社會救濟和社區(qū)社會福利分別是選擇最頻繁和最受關(guān)注的政策類別。特別是近3年以來，社區(qū)社會福利政策在保持與社區(qū)社會保障政策總體演變相近趨勢的同時，也已超越社區(qū)社會救濟政策成為發(fā)布數(shù)量最多的政策類別，這說明，我國城市社區(qū)社會保障政策的主導(dǎo)類別已向社區(qū)社會福利方面轉(zhuǎn)移。

圖4 1989-2013年政策類別選擇的變化

根據(jù)前文的分析可知，社區(qū)社會救濟承擔著無償保障社區(qū)弱勢人群最基本生活需要的責任，是社區(qū)社會保障的最底線；社區(qū)社會福利則是以社區(qū)老年人為服務(wù)對象，借助有償、低償或無償?shù)裙┙o方式，惠及更廣大的社區(qū)居民。因此，社區(qū)社會保障政策主導(dǎo)類別向社區(qū)福利的轉(zhuǎn)移，準確反映了高速老齡化背景下我國城市社區(qū)對健康與養(yǎng)老服務(wù)釋放的巨大需求。

延續(xù)本文3.3的研究思路，在111份社區(qū)社會保障政策中，有26份政策樣本選擇了涵蓋兩種及以上政策類別的類別組合，為觀察這種以組合形式出現(xiàn)的政策類別選擇模式，是否也與參與政策制定的發(fā)布主體多元化程度有關(guān)，將二者情況進行交互(圖4)。

圖5 不同類型主體與政策類別選擇模式的交互

上圖說明，我國城市社區(qū)社會保障政策對單一型和組合式政策類別選擇模式的偏好存在較為顯著的差異，不論是單一還是多元主體參與制定的我國城市社區(qū)社會保障政策，均較少在同一政策文本中選擇多種政策類別組合的模式；與此同時，單一主體對組合式政策類別選擇模式的敏感程度不及多元主體，因此，提升主體多元化程度，亦可擴大單一型與組合式政策類別選擇兩種模式之間的偏好差異。

四、我國城市社區(qū)社會保障政策的特征

——政策演變整體上呈現(xiàn)低位徘徊和周期性震蕩的兩階段特征，近期顯現(xiàn)出漸趨平穩(wěn)的態(tài)勢。受政策發(fā)布初期總量較少的限制，早期的政策演變趨勢并不明顯，表現(xiàn)出在低頻區(qū)域長期徘徊的特征；但就震蕩階段的演變趨勢看，基于社區(qū)社會保障在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展進程中重要程度的提升，相關(guān)政策的出臺數(shù)量表現(xiàn)出與之匹配的周期性累積，政策演變的震蕩階段因此呈現(xiàn)出明顯的周期性波動特征，根據(jù)前文分析，這種震蕩的波動性強度日趨弱化，表明我國城市社區(qū)社會保障政策正在進入一個逐漸穩(wěn)定的演變通道。

——參與政策制定的主體呈現(xiàn)多元化特征，其多元化程度會影響政策文本的屬性選擇。從早期以國務(wù)院和民政部作為發(fā)布主體的“勢單力薄”，到人社部的“后來居上”和財政部、發(fā)改委的“重點參與”，再到教育部、住建部、工信部等部委的“新近加入”，我國城市社區(qū)保障政策發(fā)布主體在20余年間呈現(xiàn)出了顯著的規(guī)模擴大和互動增強等特征。與此同時，根據(jù)對單主體和多主體參與制定的社區(qū)社會保障政策文本類型進行的比對可知，發(fā)布主體由一元轉(zhuǎn)向多元化，將使原本的政策文本屬性發(fā)生變化。

——政策工具存在明顯的差異化選擇特征，其選擇模式受到發(fā)布主體多元化程度的影響。我國城市社區(qū)社會保障政策共涉及對四種類型政策工具的選擇，對于“政府參與直接性程度較低”的基礎(chǔ)型和倡導(dǎo)型工具，分別呈現(xiàn)出最經(jīng)常和最偏好的選擇特征；對于“政府參與直接性程度較高”的直接型和間接型工具的有限選擇，則表明政策制定者對政府包攬和借由市場機制實現(xiàn)社區(qū)社會保障產(chǎn)品與服務(wù)配置的政策工具，均無明顯偏好。另外，根據(jù)對單主體和多主體參與制定的單一型和組合式社區(qū)社會保障政策工具選擇模式的比對可知，不同模式的政策工具選擇存在微弱的偏好差異，主體由一元向多元化的轉(zhuǎn)變，將對這種差異產(chǎn)生放大效應(yīng)，呈現(xiàn)出比較明顯偏好單一型政策工具選擇模式的特征。

——社區(qū)社會福利順勢成為社區(qū)社會保障政策的主導(dǎo)類別，政策類別的選擇模式同樣受到發(fā)布主體多元化程度的影響?？v觀我國城市社區(qū)社會保障政策的類別選擇現(xiàn)狀：社區(qū)社會救濟政策數(shù)量最龐大；社區(qū)社會保險政策最匱乏；日漸成為主流的社區(qū)社會福利政策，是高速老齡化背景下城市社區(qū)對健康與養(yǎng)老服務(wù)釋放巨大需求的準確反應(yīng)。此外，根據(jù)對單主體和多主體參與制定的單一型和組合式社區(qū)社會保障政策類別選擇模式的比對可知，不同模式的政策類別選擇存在顯著的偏好差異，一元主體向多元主體的轉(zhuǎn)變，可進一步強化偏好的差異化程度，呈現(xiàn)出更加明顯偏好單一型政策類別選擇模式的特征。

[注釋]

①熊昌娥,陳晶,吳少瑋等：《我國城市社區(qū)衛(wèi)生人力資源管理機制和分配機制的政策分析》，《中國全科醫(yī)學》，2009年第12期。

②趙亞平：《社區(qū)政策分析架構(gòu)下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)淺析》，《中共鄭州市委黨校學報》,2010年第2期。

③牛楠森，馬金東：《我國社區(qū)學院發(fā)展政策分析與建議》，《成人教育》,2014年第4期。

④劉偉：《內(nèi)容分析法在公共管理學研究中的應(yīng)用》，《中國行政管理》,2014年第6期。

⑤鄒菲：《內(nèi)容分析法的理論與實踐研究》，《評價與管理》,2006年第4期。

⑥陳恒鈞，黃婉玲：《臺灣半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策之研究:政策工具研究途徑》，《中國行政》,2004年。

⑦韓秋紅,李百玲：《社區(qū)社會保障之路》，《長春市委黨校學報》,2002年第2期。

孫萍(1962—)，女，東北大學文法學院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；劉夢(1988—)，女，東北大學文法學院博士研究生。

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1003-8353(2015)03-0016-05