運動式治理的原因分析

毛新偉

摘 要：運動式治理是當(dāng)前我國政府一種典型的治理方式，對我國政府績效和公眾利益有著重要影響。學(xué)術(shù)界對運動式治理產(chǎn)生的原因的研究主要基于客觀的行政環(huán)境因素，對主觀因素影響的研究還不夠深入。事實上，行政思維等主觀因素對運動式治理的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要的影響。

關(guān)鍵詞：運動式治理 原因 行政思維

中圖分類號：D902 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-038-02

運動式治理，有時又稱運動式執(zhí)法、運動式行政，是指政府為解決社會公共問題，通過自上而下的行政動員調(diào)動有關(guān)政府人員及社會成員的有組織的、規(guī)模較大的、在某一特定時間段的重點治理過程。在我國，這種運動式治理已成為一些地方政府的一種典型的治理形態(tài)，其發(fā)生領(lǐng)域廣泛，對我國政府的治理績效和社會公眾的利益有著重要的影響。在學(xué)術(shù)界，運動式治理也引起了廣泛的關(guān)注：既然運動式治理具有臨時性、間斷性和強制性特征，與常態(tài)社會的制度式治理的趨勢是矛盾的，為何還是演變成當(dāng)今中國一些地方社會治理的典型和常態(tài)呢？唐皇鳳以“嚴(yán)打”為例，認(rèn)為“由于政府提取資源能力不足的客觀現(xiàn)實，運動式治理仍將長期存在?！眥1}而唐賢興從政策工具的角度出發(fā)，認(rèn)為“政府動員能力不足決定了運動式治理存在的必然性和合理性?！眥2}這些研究深化了對運動式治理的認(rèn)識，但僅僅將運動式治理的原因歸結(jié)為資源的有限和政府能力的不足仍然缺乏說服力。因為，改革以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會的總資源積累和政府能力都得到了巨大的提升，但是運動式治理并沒有隨之降溫。筆者認(rèn)為，要真正理解運動式治理形成的原因，不僅要從社會資源有限、政府能力不足等客觀因素方面去探求，也要深入到政府的主觀領(lǐng)域，即行政思維的角度去探討。政府之所以選擇某一種治理方式，不僅是客觀的行政環(huán)境的所決定的，而且也受政府及其成員的思維方式、情感態(tài)度等主觀精神的影響。這一點，也是行政文化研究所強調(diào)的。從行政思維的角度來解讀運動式治理，燕繼榮在《解放思想：與“運動思維”訣別》一文中，已經(jīng)有所提及：“運動式思維是一種非常態(tài)思維模式，解放思想過程就是摒棄運動式治理的過程?！眥3}唐賢興也注意到“就中國的運動式治理而言，這種政策工具的選擇通常是基于傳統(tǒng)的慣性思維，或者是基于經(jīng)驗的猜測”。{4}但是他們并沒有做深入具體的分析。為了更好地理解運動式治理的機理，應(yīng)對運動式治理中出現(xiàn)的問題，提升我國政府治理績效的水平，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步從行政思維的角度深入分析運動式治理形成的原因。

一、人治思維

雖然人們對人治和法治的含義的認(rèn)識紛然雜陳，但至少有一種理解是可以接受的，即它們都可以指一種治國方略或社會的調(diào)控方式。法治就是將普遍性的法律、規(guī)則作為社會的調(diào)控方式，而人治則是依靠管理者的個人或群體的賢明來治理國家和社會。人類文明進(jìn)步的實踐已經(jīng)表明，法治是優(yōu)于人治的。但是與在西方社會占主流地位的法治文化不同的是，在中國傳統(tǒng)文化中，占主導(dǎo)地位的是人治。即使在建國以后，漠視法治、強調(diào)人治仍然是主流話語。{5}改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，為適應(yīng)形勢，黨中央提出了“依法治國”的方略，這為我國最終實現(xiàn)法治國家奠定了基礎(chǔ)。但由于在中國法治的土壤比較貧瘠，不僅在司法中踐踏法治的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且人們的法律意識依然還非常薄弱，人治思維在人們的頭腦中依然根深蒂固。這種思維不僅影響了當(dāng)代中國的司法實踐，對行政領(lǐng)域的社會治理方式也有很大的影響。

運動式治理的頻繁發(fā)生，與其背后的人治思維有很大的關(guān)聯(lián)。對此，我們可以從兩個方面來理解。首先，當(dāng)社會公共問題產(chǎn)生以后，如果按照法治的思維方式，就應(yīng)該首先考慮分析該問題以及同一類問題的性質(zhì)，并制定相應(yīng)的規(guī)則，然后將規(guī)則的執(zhí)行交給理性化的有關(guān)組織。下次再出現(xiàn)類似的問題，只需要程序化的按此規(guī)則處理。而依人治的思維方式，當(dāng)社會出現(xiàn)問題時，首先想到的是某個（或某群）能人挺身而出，以期通過他們出眾的智慧制定一套完美的方案迅速解決問題。他們?yōu)閱栴}制定獨特的方案然后又希望在短期內(nèi)實施產(chǎn)生最快的效果。這樣運動式治理就應(yīng)時而生。以治庸問責(zé)為例，如果行政作風(fēng)慵懶散漫，按照法治的思維，應(yīng)該是加強組織建設(shè)和制度建設(shè)，但是治庸問責(zé)運動的實踐表明，“它是以政治與行政主體的自覺動員為特征”，“運動式治理下的制度變遷多源于政治—行政領(lǐng)導(dǎo)意志”，{6}有關(guān)方面希望通過領(lǐng)導(dǎo)人的重視和強力推行來達(dá)到改進(jìn)行政作風(fēng)的目的，其著重點還是人治方式。說到底，還是人治思維高估了人的主動能動性的作用，而在現(xiàn)實中，人的智慧是有局限的，人性是有弱點的，而且人的注意力也有階段性，于是在這種思維的影響下，運動式治理也就表現(xiàn)出運動性、短暫性的特征。其次，人治思維的另一個特點是可以而且必須根據(jù)解決問題的需要，而采取最為靈活的執(zhí)法方式。應(yīng)當(dāng)說，為了解決社會的種種問題，適當(dāng)?shù)撵`活執(zhí)行也沒有什么不好，反而是現(xiàn)代行政潮流所倡導(dǎo)的。但問題是人治思維下靈活執(zhí)法，并不是現(xiàn)代公共管理所倡導(dǎo)在法律限制下的靈活執(zhí)行，而是根本就缺乏規(guī)則之上、制約權(quán)力、保護(hù)權(quán)利等法治意識。這種所謂的靈活執(zhí)法極容易成為擾亂社會基本秩序、侵犯公民正當(dāng)權(quán)益的借口。運動式治理中各種臨時性組織的建立，就是人治思維靈活性的表現(xiàn)，這類組織往往未得到嚴(yán)格的審批，與我國的政府組織法也有一定的沖突。運動式治理中具體執(zhí)法更是充滿變化性、靈活性，如嚴(yán)打運動中，常強調(diào)“依法從重從快”。實際上，依法與從重從快本身就是矛盾的，因為真正的依法治理，無所謂重與快的問題。從重從快實際上就是運動式治理人治思維靈活性的一個表現(xiàn)。只不過加了一個“依法”的帽子。而這正是一些地方形似法治實則人治的現(xiàn)實的一個縮影。所以，有學(xué)者指出，事實上，“在政府采用運動式治理時，它所面臨的問題不是損害法律權(quán)威的問題，而是法律根本缺失的問題。”{7}

二、全能政府思維

所謂全能政府是指政府對社會的各個方面全面介入并為此負(fù)責(zé)的狀態(tài)，又被稱為“總體性社會”。以政府計劃為資源配置手段的計劃經(jīng)濟(jì)體制，要求政府統(tǒng)一組織社會生產(chǎn)、直接管理企業(yè)。政府可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領(lǐng)域和各個層面，行政機構(gòu)集中了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、思想、文化各個方面的職能，政府職能囊括了社會生活的一切領(lǐng)域，大至國計民生， 小至針頭線腦，一切均在政府行政的范圍之內(nèi)，都由政府作出明確的計劃安排，使得政府成為社會發(fā)展的惟一推動力。全能政府思維是計劃經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。在這種思維方式下，政府的職能過多，行政權(quán)力范圍過大，政府的責(zé)任也處于超載的狀態(tài)。在實現(xiàn)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，我國政府在轉(zhuǎn)變職能方面邁開了很大的步伐，全能政府正在向有限政府轉(zhuǎn)變，“總體性社會”也開始走向多元社會。但是全能政府的思維在一些地方依舊存在，并影響著政府政策工具的選擇和治理的形態(tài)。

運動式治理方式的泛濫實際上也有全能政府思維的影響。首先，全能政府思維是一種政府中心的思維。認(rèn)為社會的公共物品應(yīng)該完全由政府來生產(chǎn)或者掌控，這實際導(dǎo)致了政府責(zé)任的超重，同時對社會自治既缺乏認(rèn)識，也缺乏信心。于是一旦社會某個領(lǐng)域出現(xiàn)了重大的危機，問題嚴(yán)重，馬上就想到政府來緊急動員有關(guān)人員來處理，但是政府的資源和注意力畢竟有限，在各種壓力之下，運動式治理這種能在短期內(nèi)能使得問題得到一定緩解的治理方式就成了不二選擇。其次，全能政府思維所推崇的行政模式是統(tǒng)治型、管理型的行政模式，習(xí)慣于采用行政命令處理公共事務(wù)，與相關(guān)的行動者以及行政對象也是一種自上而下單向的控制關(guān)系。運動式治理主要也是采取自上而下的行政命令的手段的動員方式，在具體的運行環(huán)節(jié)，政府也是處于主導(dǎo)地位。

三、政績工程思維

政績是政府施政效果的總和，是政府治理理念和能力的反映。政府作為公共利益的代表者，須有效回應(yīng)公眾要求并提供合格的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，必然有著一定的政績要求。這體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的效率性、回應(yīng)性和責(zé)任性。目前各級政府都不斷努力提升政府績效，以更好地實現(xiàn)公共利益。但是政府機制本質(zhì)依然是委托代理機制，這其中有存在著某種逆向選擇的風(fēng)險。按照公共選擇理論的說法，政府與官員都具有經(jīng)濟(jì)人的特點，也就是有追求自身利益的動機。同時，一些地方存在不合理的政績考核機制等等因素，都使得政府在追求績效的過程中，有可能走向異化。政績工程就是其表現(xiàn)之一。在政績工程思維的作用下，政府及官員傾向于尋求既滿足其自身利益，又能在短期內(nèi)取得成果的政府行為。運動式治理就是這樣一種既能滿足政府及官員的利益，又能在一定時間段內(nèi)體現(xiàn)出政府有所作為的“形象工程”。

在政績工程思維的作用下，政府之所以采取運動式治理，是因為，第一，運動式治理的過程中，政府可以以解決迫切的社會問題的名義汲取大量的資源。一方面大量資源的集中客觀上有利于問題的解決。同時，這也為某些部門或官員以公共利益的幌子追求個人或部門利益提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，這不僅包括一些物質(zhì)資源，也包括運動式治理中帶來的權(quán)力增長、部門擴(kuò)張的收益。第二，運動式治理一般在表面上、在一定的范圍和時間段內(nèi)能取得較好的治理效果，對一些目標(biāo)相對明確的事務(wù)的處理時如此，就算是一些目標(biāo)模糊的較難解決的公共問題，運動式治理似乎也能產(chǎn)生一些表面效果。對復(fù)雜問題也能產(chǎn)生效果，原因可能有兩點，一是政府對復(fù)雜問題的解決目標(biāo)重點化，也就是只解決某個方面而不顧其他因素；二是在運動式治理的壓力之下，有些問題的產(chǎn)生因素可能會暫時隱藏，比如治安治理運動中，有些犯罪分子可能懾于暫時壓力而“金盆洗手”，這似乎緩解了問題的難度。但要注意的是，這種效果畢竟是表面的、暫時的。但這畢竟為政府及其官員提供了政績的依據(jù)。第三，運動式治理的短暫性。這種政績“短、平、快”的產(chǎn)生方式非常為官員所樂見，因為政績工程思維下的官員都希望在短期內(nèi)獲得最大的政績，以期望在有限的任期后獲得最大的升遷。運動式治理自上而下政府主導(dǎo)的動員方式也避免了多中心治理模式因制度協(xié)商帶來的時間效率損失，符合政績工程思維的出政績要快的要求。第四，運動式治理由于重視社會動員，重視宣傳造勢，往往聲勢浩大，倍受關(guān)注，吸人眼球，在一些不明真相的人的眼里，可能獲得良好的政聲、民心。

總之，運動式治理產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，以上也只是從行政思維的角度初步地探討了其產(chǎn)生的原因。事實上，這些思維之間也有很強的共生性。比如趕超思維的背后實際上蘊含著線性思維。而全能政府思維與人治思維也有緊密的聯(lián)系，這也增大了政府改變思維方式的難度。同時，運動式治理與其背后的思維方式在實踐中相互強化，形成政府治理思維的“路徑依賴”，進(jìn)而形成了一種政府治理的“運動式”思維，使得運動式治理成為政府治理工具的優(yōu)先選擇。

注釋：

{1}唐皇鳳.常態(tài)社會與運動式治理[J].開放時代，2007（3）

{2}唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力[J].學(xué)習(xí)與探索，2009（3）

{3}燕繼榮.解放思想：與“運動思維”訣別[J].同舟共進(jìn)，2008（6）

{4}唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力.學(xué)習(xí)與探索[J].2009（3）

{5}叢進(jìn).曲折發(fā)展的歲月[M].河南：河南人民出版社，1996：66.

{6}徐曉林，朱國偉.解釋與取向：運動式治理的制度主義視野[J].學(xué)習(xí)與實踐，2011（8）

{7}唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力[J].學(xué)習(xí)與探索，2009（3）

參考文獻(xiàn)：

[1] 唐皇鳳.常態(tài)社會與運動式治理[J].開放時代，2007（3）

[2] 唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力[J].學(xué)習(xí)與探索，2009（3）

[3] 燕繼榮.解放思想：與“運動思維”訣別[J].同舟共進(jìn)，2008（6）

[4] 叢進(jìn).曲折發(fā)展的歲月[M].河南：河南人民出版社，1996：66.

[5] 徐曉林，朱國偉.解釋與取向：運動式治理的制度主義視野[J].學(xué)習(xí)與實踐，2011（8）

（作者單位：湖北文理學(xué)院管理學(xué)院 湖北襄陽 441053）

（責(zé)編：若佳）