依法治國(guó)的精義在于依法治權(quán)

臧乃康

〔摘要〕一個(gè)國(guó)家有效的社會(huì)控制和治理，是通過(guò)公共組織實(shí)現(xiàn)的。代表公民權(quán)利行使的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公民權(quán)益為已任，任何組織和個(gè)人必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，要按照法定的權(quán)限和程序行使手中的權(quán)力，改變依靠人治來(lái)管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)的習(xí)慣做法。法治是治國(guó)理政的基本方略和基本方式，法治的前提是公權(quán)力受到規(guī)范和約束，依法治國(guó)以依法治權(quán)為邏輯起點(diǎn)，在依法治權(quán)中實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，就是要依照憲法和法律規(guī)范、約束權(quán)力，讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。

〔關(guān)鍵詞〕依法治國(guó);法治;公共安全;依憲治國(guó);執(zhí)政黨;依法執(zhí)政

〔中圖分類號(hào)〕D921.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）02-0076-04

法治是治國(guó)理政的基本方略和基本方式，法治的前提是公權(quán)力受到規(guī)范和約束?！氨仨氁砸?guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為?！薄?〕 十八屆四中全會(huì)所體現(xiàn)的核心的思想，就是在推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的歷史進(jìn)程中，要依照憲法和法律規(guī)范約束權(quán)力，讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。

一、依法治國(guó)以依法治權(quán)為邏輯起點(diǎn)

無(wú)論是在傳統(tǒng)社會(huì)還是現(xiàn)代社會(huì)、民主社會(huì)還是專制社會(huì)，官員實(shí)際擁有的權(quán)力總要大于一般民眾。因此，依法治國(guó)的邏輯起點(diǎn)應(yīng)在于依法治權(quán)，即要用憲法和法律來(lái)限制、約束、監(jiān)督公共權(quán)力，黨和政府的權(quán)力的行使受到憲法和法律的嚴(yán)格規(guī)制。法治要求治權(quán)所依據(jù)的法律，一定是能夠被人們“普遍服從”的和具有“善德品質(zhì)”的良法。〔2〕在我國(guó)，權(quán)力是依人民意志，為維護(hù)公共利益，促進(jìn)公平正義，增進(jìn)人民福祉而設(shè)置的。掌握和行使權(quán)力的組織或官員如果將公權(quán)力蛻變?yōu)槟踩€(gè)人私利或小集團(tuán)利益的手段，必將給社會(huì)、國(guó)家造成極大危害。

法治和人治是由國(guó)家權(quán)力與法的力量對(duì)比決定的。若國(guó)家權(quán)力大于法的權(quán)力，則是人治，反之則為法治。與人治相比，法治是迄今為止人類社會(huì)最好的，也是最文明治國(guó)方式。人治建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)文化落后、社會(huì)交往稀疏、權(quán)利意識(shí)缺失、宿命論占上風(fēng)是人治形成的溫床。古希臘的柏拉圖和中國(guó)的孔子主張人治，他們認(rèn)為人治比法治更有效、更靈活，但是問(wèn)題在于擔(dān)當(dāng)人治主體要么是“哲學(xué)王”，要么是“圣賢”，這在世俗社會(huì)的治理中是靠不住的。鄧小平說(shuō)“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力改變而改變” 〔3〕。

判斷依法治國(guó)是否得到實(shí)現(xiàn)至少具備兩個(gè)要件：一是確立憲法和法律在國(guó)家政治生活中的最高權(quán)威，執(zhí)政黨和政府必須在憲法和法律框架內(nèi)活動(dòng);二是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利通過(guò)立法具體化得到實(shí)現(xiàn)和“落地”。當(dāng)前，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須調(diào)整法律和權(quán)力之間的關(guān)系。

一是，依法治權(quán)是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)首要政治維度。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部把依法治國(guó)片面地歸結(jié)為“用法律去管理國(guó)家、管理人民”，其實(shí)質(zhì)是缺乏對(duì)法律的尊重和敬畏。法治區(qū)別于人治的關(guān)鍵，并不在于老百姓是否守法，更重要的是掌握公共權(quán)力者其權(quán)力授予和行使是否合法。

美國(guó)政治家托馬斯·杰弗遜認(rèn)為，“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的人民是那個(gè)國(guó)家中一切權(quán)力的源泉”，除了人民外不存在任何“權(quán)力的寶庫(kù)”〔4〕。然而，這種理論所面臨的困境是，當(dāng)人們交付出權(quán)利集于一人或組織形成國(guó)家權(quán)力后，如何保證權(quán)力的使用能代表委托者或授予者的意志，特別是當(dāng)統(tǒng)治者濫權(quán)時(shí)，他們?cè)鯓硬拍芗皶r(shí)有效控制和約束。人們把法的力量作為解決這一問(wèn)題的鑰匙，即依靠憲法和法律達(dá)到制約立法和執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)力目的。

對(duì)官員和公權(quán)的限制與對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。沒(méi)有對(duì)前者的限制，就不可能有對(duì)公民權(quán)利的保障;反之，如果不能很好地保障公民權(quán)利，亦無(wú)法有效限制公權(quán)。憲法就是限制國(guó)家權(quán)力的根本法，國(guó)家權(quán)力一旦被束縛住，公民的權(quán)力和權(quán)利將擺脫任意被踐踏、被剝奪的危險(xiǎn)狀態(tài)。憲法的原則和法條，反映的是社會(huì)的基本共識(shí)?！霸诟锩晒τ辛嗣裰魇聦?shí)后之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法。”〔5〕從中國(guó)的情況看，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，即通過(guò)憲法和人民就社會(huì)治理的基本問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，在這一意義上，憲法應(yīng)是一項(xiàng)社會(huì)契約，是執(zhí)政黨對(duì)人民的一個(gè)承諾。依憲治權(quán)、依法治權(quán)是依憲治國(guó)、依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，就是將預(yù)先的承諾兌現(xiàn)，將憲法已經(jīng)規(guī)定的公民基本權(quán)利，通過(guò)具體的立法和執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

政治安全是治國(guó)體系的重要組織部分，不僅涉及國(guó)家整體，還包括國(guó)家的政治制度、政治體系、意識(shí)形態(tài)等。所以，必須運(yùn)用法治思維、法治方式、法治手段處理敏感問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和治理，維護(hù)公共安全，化解矛盾沖突、促進(jìn)和諧穩(wěn)定，不斷提升政治安全的法治化水平。

二是，依法治國(guó)的政治價(jià)值在于限制公權(quán)保護(hù)私權(quán)。從西方法治文明發(fā)展看，法治最初起源于對(duì)王權(quán)的約束。其后，從君權(quán)神授到人民主權(quán)的發(fā)展過(guò)程中，法治在規(guī)范公權(quán)過(guò)程中的作用明顯。憲法的共性是制約公共權(quán)力，英國(guó)學(xué)者威廉·韋德認(rèn)為，法治的實(shí)質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則，由此引申出，法律必須平等地對(duì)待政府和公民〔6〕 。

中國(guó)封建時(shí)代的法被稱為王法，流行“刑不上大夫，禮不下庶人”法治理念，法律只管老百姓。公民中可能產(chǎn)生違法現(xiàn)象，但這并不能根本動(dòng)搖國(guó)家治理的法治基礎(chǔ)。由于權(quán)力能支配社會(huì)資源，能從根本上動(dòng)搖法治根基的主要是掌握公共權(quán)力的官員。習(xí)近平說(shuō)，“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠(chéng)的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺(jué)行動(dòng)?！薄?〕把依法治國(guó)界定為依憲治國(guó)，旨在明確執(zhí)政、行政中要依照憲法維護(hù)公民權(quán)利，這也是依法治國(guó)的政治價(jià)值所在。

中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中權(quán)力行為的隨意化，不僅損害了社會(huì)公共利益，而且還侵蝕了公民合法權(quán)益。因此，對(duì)國(guó)家治理中的權(quán)力行為依法約束、依法監(jiān)督、依法制約，改變權(quán)力管理的思路是依法治國(guó)的重要舉措。正如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出的，“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！薄?〕

在規(guī)范公權(quán)和保護(hù)私權(quán)中達(dá)成平衡，對(duì)既維護(hù)政治穩(wěn)定又保持社會(huì)活力，具有重要意義。過(guò)于強(qiáng)大的公權(quán)體系難以有效地進(jìn)行社會(huì)治理;私權(quán)過(guò)度膨脹和公權(quán)超限控制也不利于國(guó)家控制和政治穩(wěn)定。通過(guò)保障私權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范公權(quán)，通過(guò)法治讓公民依法享有私權(quán)，會(huì)為規(guī)范公權(quán)提供明晰的作用邊界。

二、在依法治權(quán)中實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)

依國(guó)治國(guó)的精義在于“依法治權(quán)”，即用法律來(lái)管住權(quán)力。要通過(guò)全面深化改革，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。

一是，堅(jiān)持憲法和法律至上。任何組織和個(gè)人必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，因?yàn)閼椃ê头墒侵粮邿o(wú)上的。要按照法定的權(quán)限和程序行使手中的權(quán)力，改變依靠人治來(lái)管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)的習(xí)慣做法。

黨的權(quán)力來(lái)自于人民和憲法，而憲法又是黨的意愿法律化的表述。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，集中表達(dá)了黨的路線、方針和政策，體現(xiàn)和反映了人民的意志和利益。因此，堅(jiān)持依法治國(guó)，維護(hù)憲法和法律權(quán)威，就是堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、黨的執(zhí)政地位?！皯椃ㄅc國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)?！薄?〕各地“權(quán)力清單”的做法必須建立在法治基礎(chǔ)上，而不應(yīng)由政府自己給自己授權(quán)。依法治權(quán)能保證政府公正合法地行使公權(quán)力，防止和扼制其濫用權(quán)力和腐敗。

憲法規(guī)范具有最高性的特點(diǎn)，在社會(huì)生活中具有最高價(jià)值的準(zhǔn)則，這意味著憲法是調(diào)整社會(huì)生活的最高依據(jù)，是民意的最高體現(xiàn)?！皯椃樯?、黨章為本。以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級(jí)黨組織和黨員在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)”〔10〕。

堅(jiān)持憲法和法律至上，必須依法保障國(guó)家政治安全，消除危害政治機(jī)體的腐敗、冗員、官僚主義等問(wèn)題，處理好體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的各種社會(huì)問(wèn)題，規(guī)范政治行為，維護(hù)政治秩序，最大程度地減少危害政治安全的因素。

二是，堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政。依法執(zhí)政是黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政理念;依法行政是政府活動(dòng)的基本方式和基本原則。要實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，必須強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)依法行政，依法行政是依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)方式或?qū)崿F(xiàn)途徑。依法行政又是依法執(zhí)政的保障，公務(wù)員能否率先垂范依法行政，直接決定著我們依法執(zhí)政能否實(shí)現(xiàn)。

執(zhí)政黨的法律地位，通常由各國(guó)憲法、法律或者其他方式予以規(guī)定或承認(rèn)。德國(guó)為了防止政黨危害民主秩序和法治，在1967年專門制定了《政黨法》，旨在規(guī)范、約束、明確政黨組織、活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)、法律責(zé)任等?！安徽摵畏N政體，只要它在努力尋求建立起它的合法性，那么它就要關(guān)注于建立對(duì)自己的權(quán)力進(jìn)行限制的機(jī)制”?！?1〕由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、領(lǐng)導(dǎo)角色、核心作用所決定，依法治國(guó)必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證其始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。沒(méi)有依憲執(zhí)政，就不會(huì)有真正的依憲治國(guó);沒(méi)有依法執(zhí)政，就不會(huì)能真正依法治國(guó)。執(zhí)政黨的權(quán)力如果不受制約、限制和監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗是必然的。

哈耶克認(rèn)為“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況下，會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力和根據(jù)對(duì)此了解計(jì)劃它的任務(wù)?！薄?2〕不言而喻，法治的實(shí)質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。依法行政的目的不僅在于對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行規(guī)范，防止濫用權(quán)力，更在于保障公民的權(quán)利，維護(hù)公民的權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)公法的價(jià)值追求。

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)把執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中的角色與樹立憲法權(quán)威、依法行政、公正司法、法治國(guó)家結(jié)合起來(lái)，使得依法執(zhí)政全面地融入依法治國(guó)的系統(tǒng)之中，充分體現(xiàn)了憲法價(jià)值和法治國(guó)家的意義。

三是，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。堅(jiān)持依法治國(guó)，必須匡定權(quán)力范圍，厘清權(quán)力邊界，因?yàn)槿魏螜?quán)力都是有規(guī)定、限度、邊界的。權(quán)力一旦沒(méi)有節(jié)制，法律一旦不能觸及，就會(huì)有損法律的威嚴(yán)，破壞社會(huì)秩序和風(fēng)尚。

實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。如果不能有效規(guī)范和約束公權(quán)力的行使，沒(méi)有對(duì)權(quán)力運(yùn)行失范的有效懲治，那么官員以權(quán)亂法的行為就不會(huì)消失，社會(huì)“信權(quán)不信法”的觀念就不會(huì)泯滅。只有明晰權(quán)力的邊界，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才能確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

要保證權(quán)力始終沿著正確的軌道正常運(yùn)行，有效防止權(quán)力的蛻變和濫用，就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督，包括對(duì)權(quán)力的授予、行使和運(yùn)行結(jié)果等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。實(shí)行憲法政治的國(guó)家在法律層面來(lái)限制國(guó)家權(quán)力：一是限制國(guó)家權(quán)力的行使方式和范圍，明確權(quán)力界限;二是將國(guó)家權(quán)力按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分，并合理配置給不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，進(jìn)行分權(quán)制衡。

四是，切實(shí)保障公民的憲法權(quán)利。列寧說(shuō)，憲法是“一張寫著人民權(quán)利的紙”〔13〕。法律之源是為權(quán)利，公民權(quán)利（人民主權(quán)）決定法制，法制繼而決定法治，法治保護(hù)人民權(quán)利。法治國(guó)家的目的在于保障公民權(quán)利，沒(méi)有憲法和法律對(duì)公共權(quán)力的制約，就沒(méi)有公民權(quán)利的堅(jiān)實(shí)保障，也就沒(méi)有公民尊嚴(yán)的有序舒展。法律只有切實(shí)保障了公民權(quán)利，公民才能通過(guò)法定形式參政議政，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。

憲法是對(duì)公民權(quán)利的正當(dāng)宣示，即意味著對(duì)傳統(tǒng)“人治”權(quán)力的限制。在現(xiàn)代法治國(guó)家，要關(guān)注國(guó)家權(quán)力的有限操作性和公民權(quán)利的有限妨害性。憲法之所以被稱為國(guó)家的根本大法，在于對(duì)公民存在價(jià)值合法而正當(dāng)?shù)目隙?，?duì)國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)限權(quán)利的否定，承載著實(shí)現(xiàn)公民天賦權(quán)利的法治精神。公民權(quán)利是社會(huì)成員的個(gè)體自主和自由在法律上的反映，享有權(quán)利是社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)個(gè)體自主和自由的具體表現(xiàn)。立憲正是為了明確界定國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的范圍和力度，從而賦予公民直接參與國(guó)家管理的大部分領(lǐng)域的權(quán)利，以及公民在授予國(guó)家權(quán)力時(shí)所保留的自然權(quán)利不被侵犯。

一個(gè)國(guó)家有效的社會(huì)控制和治理，是通過(guò)公共組織實(shí)現(xiàn)的。代表公民權(quán)利行使的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公民權(quán)益為己任。當(dāng)然，這并不是說(shuō)建立政治性的社會(huì)團(tuán)體（組織）才能保障公民權(quán)利的建設(shè)與發(fā)展，民事結(jié)社類似于孟德斯鳩所說(shuō)的社會(huì)中介力量，對(duì)社會(huì)權(quán)利起到了社會(huì)制衡作用。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】