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    跨省合作:讓省域邊界富起來(lái)

    2015-04-20 19:15:50蔣李陳玲芝
    支點(diǎn) 2015年4期

    蔣李 陳玲芝

    核心提示:如果沒有省域邊界地區(qū)的“鉚合”,跨省合作就無(wú)從談起??缡『献鞯闹攸c(diǎn),便是實(shí)現(xiàn)這些省域邊界地區(qū)的迅速發(fā)展。

    沿海與內(nèi)地,以及城鄉(xiāng)之間的差距,歷來(lái)為人們所重視。但十余年來(lái),國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成注意到了另一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)被忽視的不平衡現(xiàn)象:省域中心與邊緣地區(qū)的差距。

    肖金成持續(xù)多年的研究成果表明:現(xiàn)代意義上的偏遠(yuǎn),不僅僅指地理位置的偏僻,還有那些因?yàn)橹贫纫蛩囟氨贿z忘”的省域邊界地區(qū)。

    如今,面對(duì)跨省合作這一熱點(diǎn)問題,肖金成的聚焦點(diǎn)依舊是省域邊界地區(qū):“如果沒有省域邊界地區(qū)的‘鉚合’,跨省合作就無(wú)從談起;沒有省域邊界地區(qū)的富裕,跨省合作就永遠(yuǎn)處于‘正在進(jìn)行時(shí)’?!?/p>

    這毫無(wú)疑問是走偏了

    如果給去年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)定十個(gè)關(guān)鍵詞,那么“跨省合作”絕對(duì)是其中之一。

    從晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃,再到京津冀一體化規(guī)劃、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃……往往都涉及兩到三個(gè)省級(jí)行政區(qū)。

    中部某省發(fā)改委一位官員這樣解釋:“國(guó)家發(fā)改委近年致力于探索跨省協(xié)同發(fā)展模式。區(qū)域規(guī)劃要想被國(guó)家發(fā)改委批復(fù)成‘國(guó)家級(jí)規(guī)劃’,地方必須走‘跨省’合作這條路。”

    以《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》為例:湖南省原本將經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃涉及區(qū)域圈定在本省,但這一構(gòu)思并未得到首肯。于是,湖南將湖北省荊州地區(qū)納入其中,“被迫”走上跨省協(xié)同發(fā)展的道路,最終得以批復(fù)。

    包括一些省級(jí)層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,也將“跨省”合作作為未來(lái)的戰(zhàn)略考量。

    漢江流域涉及湖北省、陜西省、河南省三個(gè)省份。記者采訪《湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)總體規(guī)劃》編制情況時(shí)了解到,該規(guī)劃未來(lái)的拓展方向,是與陜西省、河南省進(jìn)行銜接,共同謀劃國(guó)家層面的跨省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

    不過,單單從洞庭湖的案例就能看出,在各級(jí)政府編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)中,跨省合作、促進(jìn)雙贏所占的比例并不高。

    幾年前,在河南省參會(huì)時(shí),肖金成對(duì)當(dāng)?shù)匾晃桓刹康奶釂栍∠笊羁蹋骸拔衣犝f中原城市群規(guī)劃是您牽頭完成的,當(dāng)時(shí)為什么沒有將信陽(yáng)市規(guī)劃進(jìn)去?”

    這位官員的出發(fā)點(diǎn)很容易理解:如順利劃入其中,不僅在規(guī)劃層面上對(duì)信陽(yáng)是一個(gè)拔高,而且對(duì)促進(jìn)招商引資工作也是重大利好。同時(shí),周邊地市進(jìn)入而信陽(yáng)處在外圍,就意味著信陽(yáng)與周邊的差距可能會(huì)進(jìn)一步拉大。

    這是中國(guó)區(qū)域規(guī)劃特別是國(guó)家層面的區(qū)域規(guī)劃都面臨的問題,就是一旦有國(guó)家戰(zhàn)略,各地都想盡量大范圍地納入進(jìn)去,希望借助區(qū)域合作吸引更多項(xiàng)目,爭(zhēng)取更多資金、土地和政策支持。

    但這毫無(wú)疑問是走偏了?!皡^(qū)域合作,首先要看有沒有合作必要。如果沒有真正的合作需求,就不能為了規(guī)劃而規(guī)劃?!毙そ鸪山忉尅?/p>

    在肖金成眼中,合作需求不能單從行政區(qū)劃上來(lái)看,更要從地理位置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展著眼:信陽(yáng)雖屬河南省,但位于河南省最南端的邊界地區(qū),與湖北省的聯(lián)系反而更為密切?!鞍阉?guī)劃進(jìn)中原城市群那是硬拉進(jìn)去,只會(huì)增加成本,事倍功半?!?/p>

    在肖金成的職業(yè)生涯中,這類分歧并非僅出現(xiàn)一次,不過他倔強(qiáng)地認(rèn)為自己沒有錯(cuò):“該成為跨省合作的就做成跨省合作,該區(qū)域性的就做成區(qū)域性——讓區(qū)域規(guī)劃回歸本源,這是頂層設(shè)計(jì)的必然之路?!?/p>

    什么才是跨省合作的重點(diǎn)

    在跨省合作方面,肖金成研究的“第一步”是厘清概念:究竟什么才是跨省合作的重點(diǎn)所在?

    時(shí)光回到2003年,當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委決定對(duì)“空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和開發(fā)秩序”展開研究。作為課題組長(zhǎng),肖金成本只要起草課題總報(bào)告即可,但他還是希望能做些更有意義的事。

    “如果沒有省域邊界地區(qū)的‘鉚合’,跨省合作就無(wú)從談起。在這個(gè)課題中,我最終選擇研究‘省域中心與邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距’?!毙そ鸪烧f。

    中國(guó)省級(jí)行政區(qū)陸路邊界線總長(zhǎng)52000公里,縣(市)數(shù)量占全國(guó)縣市總數(shù)35%以上。在對(duì)各省邊界地區(qū)進(jìn)行大量考察研究后,肖金成發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)狀況十分嚴(yán)峻。

    “當(dāng)時(shí)的研究結(jié)果顯示,從京津冀到陜甘寧,從閩浙贛到鄂豫皖,從湘鄂川黔到晉冀魯豫……這些省域邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均低于省內(nèi)其他地區(qū)。而且相當(dāng)數(shù)量的邊界百姓,連溫飽問題都還沒有解決?!毙そ鸪烧f。

    差距具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是省域邊界地區(qū)多數(shù)是各省經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)地區(qū);二是除沿海地區(qū)外,省域邊界地區(qū)也是各省城鎮(zhèn)化水平最低的地區(qū)。

    對(duì)此,肖金成提出了一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的目標(biāo):跨省合作的重點(diǎn),便是實(shí)現(xiàn)這些省域邊界地區(qū)的迅速發(fā)展。

    但是,有個(gè)問題一直困擾著肖金成:這些區(qū)域相對(duì)落后的原因究竟是什么?

    是資源缺乏嗎?不,這些邊界地區(qū)森林資源得天獨(dú)厚,農(nóng)副產(chǎn)品豐富,并且有相當(dāng)數(shù)量的能源及礦產(chǎn)資源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),省域邊界地區(qū)煤炭?jī)?chǔ)量至少有3000億噸,占全國(guó)煤炭資源總儲(chǔ)量40%以上。

    翻開地圖,省域邊界地區(qū)往往存在自然障礙阻隔、人煙稀少、交通不便之處:黃河是陜晉、豫魯?shù)氖∮蜻吔缇€;洞庭湖為湖南、湖北兩省“分水嶺”;山東、山西兩省則正好以太行山為界。

    是地理環(huán)境惡劣而導(dǎo)致這些地區(qū)發(fā)展滯后嗎?

    “有部分原因,但并非普遍因素?!毙そ鸪膳e例說,“徐州所處的蘇魯豫皖交界地區(qū)地理?xiàng)l件較好,秦漢時(shí)期經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),但現(xiàn)在卻不如膠東半島和蘇南地區(qū);而晉冀魯豫交界地區(qū)大部分為平原,經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)緩慢?!?/p>

    核心問題在于政策壁壘

    在進(jìn)一步的研究中,肖金成發(fā)現(xiàn),各行政區(qū)在進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局時(shí),大都因邊界地區(qū)位置偏僻而常常很少顧及,甚至某些邊界地區(qū)成為“真空地帶”。

    每個(gè)省域邊界地區(qū)的問題都各不相同,而普遍性的問題在于省域邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射半徑大都受到限制。

    作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家,肖金成每月約有一半時(shí)間在全國(guó)各地跑來(lái)跑去。早年,從北京前往河北考察時(shí),他發(fā)現(xiàn)了一個(gè)怪現(xiàn)象。

    張家口市下轄的赤城縣,位于北京市與張家口市之間。照理說,從北京去赤城縣只需行駛100多公里,但當(dāng)時(shí)北京到張家口之間只有一條公路。于是,人們需從高速公路行駛到張家口再前往赤城,整個(gè)過程需行駛200多公里。

    “邊界地區(qū)是各級(jí)行政區(qū)權(quán)力的極限所在,交通路線建設(shè)難以進(jìn)入各級(jí)政府的視野之中。直至今日,很多省域邊界地區(qū)都是如此?!毙そ鸪烧f。

    一個(gè)城市發(fā)展?jié)摿θ绾?,要看其輻射范圍有多廣。省域邊界地區(qū)的大量斷頭路,限制了它的輻射面積:人流、物流只能向本省輸送,而無(wú)法向另一面輸轉(zhuǎn)。

    為何不繼續(xù)修下去?

    “如果省域邊界地區(qū)的縣與縣之間沒有國(guó)道、省道,那么修路主體就難以確定:誰(shuí)來(lái)修?誰(shuí)去規(guī)劃?這都是頂層設(shè)計(jì)中尚未厘清的問題?!毙そ鸪烧f。

    交通限制了省域邊界地區(qū)的地理輻射,政策壁壘則直接限制了產(chǎn)業(yè)輻射。

    過去,山西省長(zhǎng)治市、晉城市有大量煤炭,臨近的河南省一帶盛產(chǎn)小麥、大米,本可以互通有無(wú)、相互促進(jìn),但由于邊界分割,相互封鎖,結(jié)果是“山西人餓死不吃河南糧,河南省凍死不燒山西煤”,雙贏變?yōu)殡p輸。

    “盡管國(guó)家層面的治理已有多年,但很多地方依然有政策壁壘。而且這種壁壘并非限于流通領(lǐng)域,還有物流、采購(gòu)、人員招聘等諸多領(lǐng)域?!毙そ鸪烧f。

    這對(duì)省域邊界地區(qū)的影響尤其巨大:企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)后,唯一選擇是向本省中心方向輸送,無(wú)法進(jìn)入另一個(gè)方位。

    在這種情況下,省域邊界地區(qū)要提升經(jīng)濟(jì)輻射半徑,消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展“死角”,必須依賴于制度設(shè)計(jì)。

    跨省合作應(yīng)上升到國(guó)家層面

    肖金成曾主導(dǎo)編制“晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃”,該地區(qū)包括山西省運(yùn)城市、臨汾市,河南省三門峽市及陜西省渭南市,均為省域邊界地區(qū)。

    去年3月31日,國(guó)務(wù)院正式批復(fù)這一規(guī)劃。

    “以往的跨省規(guī)劃都是‘區(qū)域發(fā)展規(guī)劃’,這是國(guó)務(wù)院第一個(gè)批復(fù)的旨在區(qū)域合作的規(guī)劃。”肖金成言語(yǔ)中流露出些許自豪。

    不過,并非像人們所期望的那樣:設(shè)立了規(guī)劃,坐到一起,就能合作。

    從上世紀(jì)80年代開始,全國(guó)基于跨省合作建立了幾十個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。如中原經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)跨越河北省、河南省、山東省三省13個(gè)城市,而淮海經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)則是以徐州為中心的蘇魯豫皖22個(gè)城市。

    “行政區(qū)的機(jī)制比較松散,往往只是開會(huì)討論,缺乏強(qiáng)有力的決策能力?!毙そ鸪杀硎荆嬲行У暮献鳈C(jī)制是要建立一個(gè)機(jī)構(gòu),具備一定權(quán)能,配備執(zhí)行人員,并得到各個(gè)合作方在財(cái)政、政策、金融等方面的支持。

    從政府角度來(lái)考慮,這個(gè)機(jī)制必須是更高層級(jí)。如京津冀合作,就是由中央層面成立“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”及相應(yīng)辦公室,彌補(bǔ)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位。

    肖金成建議,無(wú)論是晉陜?cè)S河金三角、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶還是珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶,都應(yīng)建立相應(yīng)的區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)小組制度:在領(lǐng)導(dǎo)小組下,各省市、各邊界地區(qū)都要設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦公室,負(fù)責(zé)落實(shí)決議事項(xiàng)和推進(jìn)工作。

    “在中國(guó),跨省合作僅靠地方政府推進(jìn)相對(duì)困難,所以中央政府應(yīng)該介入、鼓勵(lì)、推動(dòng)?!毙そ鸪芍毖裕霸谖铱磥?lái),現(xiàn)在的跨省合作都要上升到國(guó)家層面?!?/p>

    這種觀點(diǎn)也不乏支持者。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授曹和平甚至向記者闡述了這樣的觀點(diǎn):應(yīng)該把發(fā)改委的項(xiàng)目審批權(quán)、定價(jià)權(quán)分配到人大、政協(xié)中去,將職能聚焦為區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

    “現(xiàn)在中央已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,而國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)中的‘改革’也應(yīng)該去掉,將機(jī)構(gòu)整合為‘區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)’,將其級(jí)別升高到副國(guó)級(jí)部門,專門協(xié)調(diào)跨省級(jí)行政區(qū)的合作?!辈芎推秸f。

    沒有“難啃的骨頭”

    有專家表示,跨省合作中最難啃的骨頭,是一些“產(chǎn)業(yè)趨同”的省域邊界地區(qū):這些地區(qū)不僅存在政策上的阻力,更有產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的障礙。

    兩年前,安徽省安慶市、湖南省岳陽(yáng)市、江西省九江市、湖北省咸寧市四個(gè)相互接壤的城市簽訂《咸寧共識(shí)》,拉開了長(zhǎng)江中游城市群實(shí)質(zhì)性合作的序幕。

    然而,這四個(gè)城市自然稟賦相近,產(chǎn)業(yè)存在趨同競(jìng)爭(zhēng)的問題——這與緯度也有一定關(guān)系:整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶都為東西走向,屬于同一緯度,氣候因素導(dǎo)致了農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)業(yè)趨同,而這種影響一直延續(xù)到了現(xiàn)代社會(huì)。

    “在石化、汽車、紡織服裝等產(chǎn)業(yè)上,也存在趨同競(jìng)爭(zhēng)問題?!遍L(zhǎng)株潭城市群研究協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張萍直言,“即使政策放開,市場(chǎng)‘競(jìng)大于合’的現(xiàn)狀也難以改變?!?/p>

    于是,有人提出:長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的跨省合作是否過于超前?

    “無(wú)論何時(shí),地區(qū)合作永遠(yuǎn)是件好事,不應(yīng)受到指責(zé)?!毙そ鸪杀硎?,“競(jìng)爭(zhēng)分為良性競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng):設(shè)置政策門檻、損人利己是惡性競(jìng)爭(zhēng);而在政策放開之下的競(jìng)爭(zhēng),則是良性競(jìng)爭(zhēng),有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?!?/p>

    他發(fā)現(xiàn),如果將合作的范圍細(xì)化到縣域交界地區(qū),則有很大合作空間。

    “三門峽市在黃河南岸,北岸就是運(yùn)城市所轄的平陸縣。過去雙方望河興嘆,平陸人得了重病要到運(yùn)城,得走兩個(gè)小時(shí)。雙方合作修了黃河大橋之后,平陸人到三門峽只要十幾分鐘?!毙そ鸪烧f。

    路修好了,下一步是社會(huì)服務(wù)聯(lián)網(wǎng):如今,平陸縣醫(yī)療保險(xiǎn)中心已與三門峽市中心醫(yī)院簽訂合作協(xié)議,平陸縣醫(yī)?;颊叩饺T峽市中心醫(yī)院就診,與在平陸任何一家醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院一樣享有同樣的待遇。

    “而運(yùn)城市所轄的河津縣與渭南市所轄的韓城市,也是一河之隔,完全可以合作?!毙そ鸪上嘈?,只要是真心實(shí)意合作,就一定會(huì)互利共贏的。

    其實(shí),省域邊界地區(qū)既存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的現(xiàn)狀,也有產(chǎn)業(yè)鏈錯(cuò)位發(fā)展的機(jī)會(huì)?!澳阕鲛r(nóng)產(chǎn)品,我就做深加工;你做零配件,我就做組裝;你在上游,我就做下游嘛!”肖金成說。(支點(diǎn)雜志2015年4月刊)

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