淺談美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查機(jī)制特點(diǎn)及啟示

邵益寰

摘 要：金融危機(jī)后，美國建立了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)--消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），并開展了一系列針對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的卓有成效的檢查工作，確保了美國金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。當(dāng)前，隨著我國利率市場(chǎng)化和民營資本進(jìn)入銀行業(yè)步伐的加快，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)逐漸增多、金融市場(chǎng)產(chǎn)品日益豐富，銀行破產(chǎn)條例、存款保險(xiǎn)制度等政策也將相繼出臺(tái)，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的重要性愈發(fā)明顯，尤其需要一套健全的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查機(jī)制來規(guī)范和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，本文結(jié)合我國實(shí)際，對(duì)美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查機(jī)制進(jìn)行了借鑒和思考。

關(guān)鍵詞：美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查；特點(diǎn)；啟示

一、美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查的主要特點(diǎn)

1.檢查權(quán)限方面--各盡其責(zé)，兜底保障。2010年，國會(huì)通過“多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案”，建立了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)--消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），由此在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面出現(xiàn)了多層交叉的監(jiān)管格局。一是，各聯(lián)儲(chǔ)銀行主要負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管；二是，消費(fèi)者金融保護(hù)局有權(quán)檢查并表資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的投保存款類金融機(jī)構(gòu)和信用社及其關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，以評(píng)估其遵守18部聯(lián)邦消費(fèi)者金融法規(guī)的情況，并評(píng)估消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)消費(fèi)者和金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)；三是，美聯(lián)儲(chǔ)保留以下監(jiān)管職能：1）對(duì)于并表資產(chǎn)超過100億美元的州立成員銀行，監(jiān)管未明確轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者金融保護(hù)局的消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)的合規(guī)情況；2）對(duì)于并表資產(chǎn)低于或達(dá)到100美元的州立成員銀行，監(jiān)管所有消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)的合規(guī)情況，3）繼續(xù)對(duì)所有銀行控股公司金融進(jìn)行并表監(jiān)管，并承擔(dān)監(jiān)管儲(chǔ)貸控股公司這一新職能。這種監(jiān)管格局，實(shí)現(xiàn)了自身監(jiān)管-專門監(jiān)管-全面監(jiān)管的三效合一，其中美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)的兜底保障職能，不但有效避免了對(duì)現(xiàn)有成熟業(yè)務(wù)的監(jiān)管真空，而且兼顧了新業(yè)務(wù)和新機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.檢查依據(jù)方面--法規(guī)為主，解釋為輔。20世紀(jì)60年代后期以來，美國在聯(lián)邦層面制定了大約18部直接涉及金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的消費(fèi)者保護(hù)法律和民事權(quán)利法律，這些法律覆蓋了與消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的大多數(shù)交易活動(dòng)，成為開展檢查的基礎(chǔ)性依據(jù)。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)出臺(tái)《美聯(lián)儲(chǔ)消費(fèi)者合規(guī)監(jiān)管手冊(cè)》，非正式更新每半年一次，通過消費(fèi)者事務(wù)信息、電話會(huì)議及其他內(nèi)部聯(lián)絡(luò)方式提供給聯(lián)儲(chǔ)檢查人員；正式的更新至少每年公布一次。手冊(cè)對(duì)每部法規(guī)首先進(jìn)行法律解釋，說明法規(guī)出臺(tái)的背景、適用范圍、主要定義、例外或豁免情況等，然后陳述合規(guī)檢查的目的和具體流程，最后是一份詳細(xì)的檢查項(xiàng)目表，使得檢查依據(jù)在時(shí)效性、實(shí)用性和全面性方面普及到了一線人員。

3.檢查告知方面--透明公開，詳細(xì)全面。為保障保障被檢查人知情權(quán)，確保檢查工作透明公開，CFPB進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)檢查前，會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)等媒介公布檢查程序，如《新抵押規(guī)則檢查程序》、《債務(wù)催收檢查程序》、《教育貸款檢查程序》等，同時(shí)對(duì)檢查人給予指導(dǎo)和約束，告知內(nèi)容包括檢查對(duì)象、目的、內(nèi)容、依據(jù)及原因，詳細(xì)說明調(diào)閱資料范圍、檢查人員對(duì)事實(shí)的認(rèn)定規(guī)則和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（針對(duì)各項(xiàng)事實(shí)及可能出現(xiàn)的情況闡釋）、認(rèn)定事實(shí)依據(jù)的法律規(guī)則等。如2012年《債務(wù)催收檢查程序》對(duì)包括企業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、信息披露與隱私保護(hù)及與消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、消費(fèi)者投訴與處理情況、債務(wù)催收溝通聯(lián)系機(jī)制、公平信貸法案執(zhí)行情況、支付處理與賬戶管理、訴訟實(shí)務(wù)與失效債務(wù)情況7項(xiàng)內(nèi)容逐項(xiàng)進(jìn)行了闡釋，列明檢查部門對(duì)各項(xiàng)檢查內(nèi)容的事實(shí)認(rèn)定指標(biāo)和可能采取的措施，如界定被檢查人是否為債務(wù)催收人，程序公布了2類11項(xiàng)甄別指標(biāo)。并詳細(xì)告知可能調(diào)查的19類資料。

4.檢查程序方面--分類設(shè)置，程序明確。目前，美國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的檢查大致遵循著“確定檢查目標(biāo)-明確檢查流程（含檢查指標(biāo)）-對(duì)檢查定性與定量-后期評(píng)估與促進(jìn)”的程序。比如“對(duì)機(jī)構(gòu)間公平放貸”的檢查就分為編制檢查范圍指引、決定檢查強(qiáng)度、確定檢查流程、獲取和評(píng)估機(jī)構(gòu)的反饋并做出檢查結(jié)論等四個(gè)環(huán)節(jié)，其中檢查流程又細(xì)分為（1）驗(yàn)證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性；（2）對(duì)歧視處理的明顯證據(jù)進(jìn)行存檔；（3）交易審批分析--住宅和消費(fèi)貸款；（4）分析潛在價(jià)格差別和其他差別條款；（5）誘導(dǎo)分析；（6）交易型的審批分析-商業(yè)貸款；（7）分析潛在“劃紅線”歧視；（8）分析營銷行為的潛在歧視；（9）信用評(píng)級(jí)；（10）差別影響的問題。同時(shí)，根據(jù)銀行的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度和風(fēng)險(xiǎn)程度，將檢查的頻率和深度與銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況相匹配，并設(shè)置不同的監(jiān)管指標(biāo)和流程。對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)主要檢查消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、CFPB管理要求的實(shí)現(xiàn)情況、大型存款機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管情況，并對(duì)其開展關(guān)聯(lián)性檢查。根據(jù)審慎監(jiān)管原則，對(duì)非存款類金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者投訴，主要檢查機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、消費(fèi)者金融交易額度、機(jī)構(gòu)監(jiān)管等。

5.檢查主體方面——特別培訓(xùn)，合理溝通。美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)1997年起采取了關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的消費(fèi)者合規(guī)監(jiān)管方案，對(duì)專業(yè)金融業(yè)務(wù)和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為關(guān)鍵，因此只有受過特別培訓(xùn)的消費(fèi)者合規(guī)檢查人員才能負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)的消費(fèi)者合規(guī)監(jiān)管方案。而且，監(jiān)管人員在檢查監(jiān)督之外，注重加強(qiáng)與被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的溝通，分享行業(yè)發(fā)展與消費(fèi)者合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐方面的實(shí)時(shí)信息，以及法律和法規(guī)的變化，不斷完善合規(guī)監(jiān)管方案，從而節(jié)省檢查人員的時(shí)間，提高資源有效性，又能減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

二、美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查機(jī)制對(duì)我國的啟示

目前，美國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制經(jīng)過不斷嘗試、探索和革新，其模式正日趨成熟，這無疑為我國尚不健全的金融消費(fèi)保護(hù)機(jī)制提供了有益的范本。結(jié)合當(dāng)前我國特有的金融監(jiān)管現(xiàn)狀和其他業(yè)務(wù)檢查模式，從以下幾方面提出幾點(diǎn)值得借鑒之處，僅供參考：

1.制定中國特色的金融消費(fèi)者監(jiān)管手冊(cè)。從國際上看，許多國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都將金融消費(fèi)者保護(hù)與防范金融風(fēng)險(xiǎn)作為金融監(jiān)管的兩大首要目標(biāo)，而健全的金融市場(chǎng)必然需要一套成熟的金融消費(fèi)者監(jiān)管手冊(cè)來規(guī)范，當(dāng)前，我國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)框架已初具模型，正迫切需要制定適應(yīng)我國國情的金融消費(fèi)者監(jiān)管制度來澆鑄框架，可在充分借鑒美國金融消費(fèi)監(jiān)管手冊(cè)亮點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特有的金融體系、金融監(jiān)管框架、金融市場(chǎng)、金融工具和金融改革政策，從背景、適用范圍、主要定義、責(zé)任、例外或豁免情況、檢查目的、具體流程、檢查項(xiàng)目表等多角度入手來制定法規(guī)，進(jìn)一步明確消費(fèi)者在金融領(lǐng)域的安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、隱私權(quán)等基本權(quán)利，逐步形成一套中國特色的金融消費(fèi)者監(jiān)管規(guī)范手冊(cè)。同時(shí)，適當(dāng)將金融消費(fèi)者保護(hù)內(nèi)容納入《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商業(yè)銀行法》等現(xiàn)有的法律法規(guī)，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的法律地位。

2.科學(xué)設(shè)置檢查程序。（1）嚴(yán)密梳理現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)施步驟。可借鑒CFPB現(xiàn)場(chǎng)檢查的步驟，首先收集和審查相關(guān)監(jiān)管部門及金融機(jī)構(gòu)的文件信息；評(píng)估金融機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，形成一致意見，據(jù)此選擇現(xiàn)場(chǎng)檢查內(nèi)容和范圍；實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，進(jìn)一步審查機(jī)構(gòu)的資料信息；對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的侵犯金融消費(fèi)權(quán)益的行為進(jìn)行內(nèi)部咨詢討論；對(duì)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取的整改措施及后續(xù)管理建議形成監(jiān)管結(jié)論；起草并審查檢查工作報(bào)告，同時(shí)送交審慎監(jiān)管部門征求意見；達(dá)成統(tǒng)一意見。最后，將最終報(bào)告送達(dá)被檢查機(jī)構(gòu)。

（2）合理配置檢查指標(biāo)及處罰措施。由于金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相互交叉滲透，而不同機(jī)構(gòu)的職能風(fēng)險(xiǎn)等存在諸多差異。在金融消費(fèi)權(quán)益檢查工作中應(yīng)根據(jù)檢查內(nèi)容的不同，按照機(jī)構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)范圍等設(shè)置不同的定性、定量指標(biāo)，決定檢查的頻率和強(qiáng)度，并結(jié)合被查機(jī)構(gòu)自身和客觀環(huán)境因素、所查出問題對(duì)消費(fèi)者的危害程度等配備相應(yīng)的控制、處罰手段。

（3）嚴(yán)格規(guī)范檢查文書及格式。金融消費(fèi)保護(hù)檢查關(guān)系到監(jiān)管部門的形象和態(tài)度，要統(tǒng)一規(guī)范包括檢查單位的各類檢查文書以及被檢查單位的書面政策和流程、消費(fèi)者投訴，管理層的自我評(píng)定、工作報(bào)告和業(yè)務(wù)檔案在內(nèi)的任何涉及金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作相關(guān)材料的書面格式，提高檢查工作效率，維護(hù)金融消費(fèi)保護(hù)部門的形象。

3.主動(dòng)創(chuàng)新方式方法。金融消費(fèi)權(quán)益檢查部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況的復(fù)雜多變來適時(shí)更新檢查的方式方法，注重多種方式的有機(jī)結(jié)合。一是將日常檢查、定期檢查、突擊檢查、專項(xiàng)檢查有機(jī)結(jié)合。在常規(guī)或定期檢查的基礎(chǔ)上，可根據(jù)消費(fèi)者投訴反饋的信息情況，對(duì)問題機(jī)構(gòu)進(jìn)行突擊檢查和專項(xiàng)檢查。二是將橫向檢查和縱向檢查有機(jī)結(jié)合。在實(shí)際的檢查工作中，既需要部門聯(lián)合橫向檢查，又需要上下級(jí)聯(lián)動(dòng)的縱向檢查。橫向檢查可以與其他金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)相關(guān)部門聯(lián)合開展，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)實(shí)施金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)?？v向檢查以跨市、跨省綜合交叉檢查的方式開展，這樣能有效打破地方保護(hù)。三是將監(jiān)督檢查與評(píng)估有機(jī)結(jié)合。統(tǒng)籌安排現(xiàn)場(chǎng)檢查與評(píng)估工作，可采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、問卷調(diào)查及統(tǒng)計(jì)分析等方式，對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)情況進(jìn)行評(píng)估，合理確定權(quán)益保護(hù)工作風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，力求檢查和評(píng)估工作相互促進(jìn)、協(xié)同開展。

4.合理配置監(jiān)管資源。一是依托好人民銀行內(nèi)部職能部門。將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入"兩綜合、兩管理"工作范疇，綜合發(fā)揮各職能部門的監(jiān)管力量，形成專業(yè)互補(bǔ)、提升檢查效率。二是突出金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局在金融消費(fèi)權(quán)益合規(guī)監(jiān)管方面的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)好銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等金融監(jiān)管消保機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，共同擬訂跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)作檢查制度，處理好各類金融產(chǎn)品與服務(wù)涉及的金融消費(fèi)者保護(hù)問題，確保金融行業(yè)間規(guī)則的一致性。三是依托好金融機(jī)構(gòu)。在監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)建設(shè)不完備的情況下，要依托好金融機(jī)構(gòu)完成好監(jiān)測(cè)信息的收集，以保證非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、監(jiān)測(cè)及評(píng)估的質(zhì)量和人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)政策的制定、實(shí)施。

5.全面統(tǒng)籌各類檢查結(jié)果。一是檢查的應(yīng)用，及時(shí)備案被檢查單位的問題，作為下次同該單位溝通檢查的必備內(nèi)容，同時(shí)作為問題庫的一部分導(dǎo)入其他檢查機(jī)構(gòu)的檢查內(nèi)容中；二是公示的應(yīng)用，可以作為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在當(dāng)期金融消費(fèi)保護(hù)檢查通報(bào)中向全轄機(jī)構(gòu)提示，也可對(duì)公示內(nèi)容進(jìn)行匿名，作為對(duì)外消費(fèi)者教育宣傳的典型案例；三是評(píng)估的引用，將發(fā)現(xiàn)的新業(yè)務(wù)和新問題作為對(duì)整個(gè)轄區(qū)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)新增指標(biāo)的參照，以保證轄區(qū)金融消費(fèi)保護(hù)考核的時(shí)效性和合理性，避免考核指標(biāo)針對(duì)性不足、與業(yè)務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)。

綜上所述，我們?cè)诮梃b美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查機(jī)制的基礎(chǔ)上，更要充分考慮本國的實(shí)際國情和不同區(qū)域的差異性，從法律、流程、制度、體系等方面建立一整套行之有效的中國化的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)檢查機(jī)制，從而一定程度上保護(hù)我國金融市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

美聯(lián)儲(chǔ)消費(fèi)者監(jiān)管手冊(cè)（西安分行編譯本）