取消出口配額對(duì)稀土出口的影響及對(duì)策

■韓潤娥 天水師范學(xué)院商學(xué)院 趙峰 中國人民銀行天水市中心支行

2014年12月31日，中國商務(wù)部發(fā)布了《2015年出口許可證管理貨物目錄》，明確提出包括稀土、鎢及鎢制品、鉬等在內(nèi)的8種貨物執(zhí)行出口許可證管理，僅憑出口合同就可申領(lǐng)出口許可證，而無需提供批準(zhǔn)文件。這一規(guī)定宣告了我國自1998年以來執(zhí)行了16年的出口配額管理制度正式終結(jié)。那么，此次稀土出口配額的取消是基于怎樣的背景？配額取消對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？告別了出口配額的我國稀土企業(yè)將何以應(yīng)對(duì)?

一、稀土出口配額緣何被取消

新年伊始，中國取消稀土出口配額這一消息可謂引發(fā)了各界熱議。配額緣何被取消？主要與稀土的重要性以及因中國限制稀土出口而引發(fā)的WTO貿(mào)易糾紛是分不開的。

稀土是指元素周期表中的鑭(La)、鈰(Ce)、鐠(Pr)、釹(Nd)等共17種稀有金屬元素。從最前沿的混合動(dòng)力汽車到最高端的超導(dǎo)體和精確制導(dǎo)武器等各種高技術(shù)領(lǐng)域，稀土都是不可或缺的材料，因而被賦予了“21世紀(jì)的黃金”、“工業(yè)維生素”等美譽(yù)，成為極其重要的戰(zhàn)略資源。據(jù)有關(guān)資料顯示，在上世紀(jì)90年代我國的稀土儲(chǔ)量約占全世界已知儲(chǔ)量的80%，但隨著國內(nèi)稀土的大量、無序開采，當(dāng)前中國的稀土儲(chǔ)量已經(jīng)不足世界的30%。然而，長期以來，中國卻以不足30%的稀土儲(chǔ)量支撐著全球稀土市場(chǎng)90%以上的供給，而占稀土儲(chǔ)量19%的俄羅斯、13%的美國和5%的澳大利等國不僅不出口，還從中國大量廉價(jià)進(jìn)口稀土。

雖然中國在稀土市場(chǎng)上處于供給壟斷地位，卻因無序開采、走私泛濫、競(jìng)相壓價(jià)等惡性競(jìng)爭(zhēng)行為而喪失了稀土的定價(jià)權(quán)，導(dǎo)致珍貴的稀土資源賣出了“白菜價(jià)”，而我們也因此付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。出于保護(hù)資源和生態(tài)的考慮，中國近年來出臺(tái)了一系列關(guān)于稀土生產(chǎn)、加工和出口管理的政策措施。其中，1998年開始實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度；2005年壓縮了出口配額企業(yè)名單；2010年進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)稀土行業(yè)生產(chǎn)與出口的監(jiān)管，將稀土出口配額減少到30258噸，較2009年下降了40%，同時(shí)增加了稀土的出口關(guān)稅；2011年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，提高了稀土行業(yè)準(zhǔn)入門檻，5月，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，再次重申我國政府通過綜合管理措施保護(hù)環(huán)境、節(jié)約稀土資源的政策目標(biāo)。然而，這一系列旨在保護(hù)資源和環(huán)境的稀土管理政策，卻在國際市場(chǎng)上處處碰壁、紛爭(zhēng)不斷。

美日歐等WTO成員國以中國的入世承諾為由，指責(zé)中國的稀土管理政策違背了WTO原則，并于2012年3月向世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制提出磋商請(qǐng)求；當(dāng)年6月27日，美歐日向世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起設(shè)立專家組請(qǐng)求，希望WTO對(duì)中國稀土、鎢、鉬三種原材料出口限制進(jìn)行裁決。案件歷時(shí)兩年，WTO于2014年3月26日初步裁定我國對(duì)鎢、鉬、稀土采取的出口配額、出口關(guān)稅措施，不符合WTO相關(guān)規(guī)定和我國加入世貿(mào)組織的承諾，此后雖然我國進(jìn)行上訴，但同年8月，WTO終裁駁回我國上訴，正式宣布中國敗訴。為應(yīng)對(duì)WTO的裁決，中國政府決定自2015年一月開始取消稀土出口配額管理制度。

二、取消稀土出口配額影響幾何

（一）去配額化有助于減少貿(mào)易摩擦

近年來，稀土出口中的貿(mào)易摩擦自始至終沒有停止過。2009年6月，美國與歐盟聯(lián)手向世貿(mào)組織投訴，聲稱有關(guān)中國限制出口包括稀土在內(nèi)的幾種主要的稀有金屬違背了國際貿(mào)易準(zhǔn)則，隨后墨西哥也提出類似訴訟；2010年8月，美國稀土權(quán)威人士杰克·利夫頓在中國稀土峰會(huì)上要求中方就稀土出口配額減少一事做出解釋；2011年7月，WTO對(duì)美國、歐盟等的投訴初步裁決為“中國違規(guī)”，隨后中方對(duì)初裁結(jié)果提出了上訴，2012年1月，WTO上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布裁決報(bào)告，裁定中國對(duì)鋁土、焦炭等9種工業(yè)原材料出口的限制措施違反WTO規(guī)則；2012年3月，美國又聯(lián)合歐盟和日本對(duì)中國稀土出口政策提起訴訟，另外，一些國外企業(yè)向WTO發(fā)起投訴。時(shí)至今日，美國等一些主要貿(mào)易伙伴并沒有完全或正式承認(rèn)中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，一方面，這是歐美貿(mào)易保護(hù)主義有關(guān)；另一方面，與我國在貿(mào)易領(lǐng)域所采取的措施也不無關(guān)系，基于多年的習(xí)慣，一些部門及其政策制定者缺乏對(duì)WTO系列規(guī)則的理解，沒有認(rèn)識(shí)到制定外貿(mào)政策時(shí)必須嚴(yán)格按照WTO的框架要求。取消稀土出口配額，雖然很大程度上是履行WTO成員義務(wù)，應(yīng)對(duì)WTO裁決的措施，但在客觀上也順應(yīng)了WTO規(guī)則，稀土出口不再實(shí)行配額管理，有利于減少貿(mào)易摩擦。

（二）供給渠道將在理性中回歸市場(chǎng)

取消稀土出口配額，減少了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，出口量主要由市場(chǎng)供需來決定，稀土出口企業(yè)不用再去競(jìng)爭(zhēng)配額，對(duì)市場(chǎng)化改革具有現(xiàn)實(shí)推進(jìn)意義。近年來，基于保護(hù)國內(nèi)市場(chǎng)及資源環(huán)境承載能力的考慮，國家嚴(yán)控稀土開采和生產(chǎn)總量，實(shí)施出口配額制。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，稀土出口配額高于國際市場(chǎng)需求，2011-2014年稀土出口量占配額的 61.6%、52.5%、72.6%、90.7%；2014年全年出口稀土27769噸，同比增長23.5%，但仍低于配額。雖然從數(shù)據(jù)上看，配額政策并未對(duì)稀土出口供給造成實(shí)質(zhì)影響，但應(yīng)注意到，稀土走私一直是不容回避的現(xiàn)實(shí)，《中國的稀土狀況與政策》白皮書顯示，2011年國外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國進(jìn)口的稀土量比我國海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量高出120%。近年來市場(chǎng)價(jià)格下滑，但走私現(xiàn)象仍然存在，現(xiàn)在出口不受配額限制，可以通過市場(chǎng)手段引導(dǎo)更多企業(yè)從正規(guī)渠道出口稀土，充分發(fā)揮市場(chǎng)在稀土資源配置中的決定性作用。

（三）稀土大國稀土定價(jià)權(quán)將仍在尷尬中前行

根據(jù)WTO有關(guān)裁決，中國需在2015年內(nèi)取消稀土關(guān)稅以及出口配額制度，這將使稀土價(jià)格置于新的決定機(jī)制之下，作為稀土出口第一大國，稀土定價(jià)權(quán)這一全球化命題再次面臨考驗(yàn)。2011年稀土價(jià)格高峰時(shí)段達(dá)每公斤295美元，但自此以后，出口價(jià)格屢屢走低，2014年12月出口平均價(jià)僅為每公斤11.5美元，為2011年高峰時(shí)期的3.9%。2014年，稀土出口平均價(jià)為1.35萬美元/噸，較2013年下降35%；一些主要品種像氧化鈰、氧化鑭價(jià)格年末較年初下降達(dá)50%左右，2014年稀土累計(jì)出口金額230027萬元，較2013年下降35.5%。當(dāng)前稀土出口關(guān)稅仍為輕稀土15%、重稀土25%兩個(gè)稅率，可以說在一定程度上支撐著稀土價(jià)格，受取消關(guān)稅預(yù)期、其他國家稀土開采數(shù)量的加大及稀土替代品的研發(fā)等因素影響，稀土價(jià)格將面臨下降壓力，有可能跌幅達(dá)20%左右。因此，在此背景下，如何盡快恢復(fù)合理的稀土價(jià)格，維護(hù)中國稀土定價(jià)權(quán)形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

（四）出口市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇將成為新常態(tài)

如前所述，從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2011-2014年連續(xù)4年，我國稀土出口配額均有剩余，稀土實(shí)際出口供給大于國際市場(chǎng)需求，因此，短期來看取消配額對(duì)稀土出口數(shù)量影響較小。但從長期來看，隨著配額的取消，原來無法得到配額的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)此前能拿到配額的企業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)，在有限的出口份額中分得一塊蛋糕，無疑會(huì)加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。以前，出口配額一般分配給包鋼、五礦、中國鋁業(yè)等大型企業(yè)集團(tuán)，現(xiàn)在，只要在國家工商總局注冊(cè)時(shí)經(jīng)營范圍包括稀土的外貿(mào)企業(yè)，均可憑出口合同申領(lǐng)出口許可證，無需提供配額批文；2014年商務(wù)部公示的稀土出口配額名單僅有28家企業(yè)，但實(shí)際上經(jīng)營范圍包括稀土、擁有稀土外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)遠(yuǎn)大于這一數(shù)量。此外，在市場(chǎng)需求出現(xiàn)大漲，出口訂單及出口額巨增的情況下，國內(nèi)的稀土出口企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇將是新常態(tài)。

（五）長期會(huì)推動(dòng)稀土管理體制及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

取消配額可提前緩解他國貿(mào)易訴訟壓力，也有利于我國稀土產(chǎn)業(yè)建立起符合國際規(guī)則的長效機(jī)制，包括優(yōu)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)企業(yè)間整合重組，整治稀土行業(yè)生產(chǎn)秩序。以此為契機(jī)，從源頭上將形成適應(yīng)國際貿(mào)易規(guī)則的稀土出口管理新機(jī)制，以保護(hù)稀土安全，提高稀土資源在國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，長期來看取消稀土出口配額對(duì)于稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是重大利好。我國稀土產(chǎn)業(yè)多年來處于產(chǎn)業(yè)鏈的底端，企業(yè)贏利與否很大程度上依賴于出口價(jià)格的高低，但一直以來，稀土價(jià)格在低位徘徊，如稀土原料為1元錢，粗加工后賣10—20元，但這些材料到國外經(jīng)高端技術(shù)加工后，產(chǎn)品的附加值就會(huì)達(dá)千元左右。這種狀況在行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇、價(jià)格無法走高、利潤空間狹窄的多重壓力下，已不可能再持續(xù)下去，面對(duì)出口配額取消，將不可避免地倒逼稀土開采及加工企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以適應(yīng)市場(chǎng)的變化。

三、去配額時(shí)代，稀土出口何以應(yīng)對(duì)

（一）依據(jù)WTO規(guī)則，促使外貿(mào)問題內(nèi)部化

在稀土出口中，相比較直接限制措施而言，間接限制措施更符合WTO貿(mào)易規(guī)則。由此，我們應(yīng)加大對(duì)稀土行業(yè)的內(nèi)部調(diào)控，即從資源保護(hù)和稀土生產(chǎn)的角度出發(fā)，修訂國內(nèi)相關(guān)法律、稅收等制度，控制稀土資源的生產(chǎn)和出口，使外貿(mào)問題內(nèi)部化，這樣做既符合WTO規(guī)則，又維護(hù)了自身利益，可以收到與配額相同的效果。具體而言，我們應(yīng)完善有關(guān)稀土生產(chǎn)以及流通的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)采礦證管理，對(duì)未達(dá)標(biāo)的企業(yè)采取關(guān)?；蛘D等方式，以滿足適用GATT 1994第20條b項(xiàng)（為保障人民健康、動(dòng)植物生命所必需的措施）的要求。按照GATT 1994第20條g項(xiàng)（為保護(hù)可能用竭的天然資源的相關(guān)措施）之規(guī)定，可以利用資源稅、環(huán)境稅等WTO規(guī)則允許的稀土出口調(diào)節(jié)手段，將稀土納入資源稅從價(jià)計(jì)征范圍，并通過提高稅率的方式來增加稀土的生產(chǎn)成本，從而控制稀土出口擴(kuò)張。

（二）整合價(jià)格影響因素，讓稀土出口價(jià)格走向“合理”

稀土是十分重要的工業(yè)原料，讓稀土價(jià)格回歸“合理”乃至爭(zhēng)取定價(jià)權(quán)，是我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需要。首先，要提高稀土產(chǎn)業(yè)的集中度，只有當(dāng)企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模大時(shí)才能壟斷市場(chǎng)，也才有可能影響市場(chǎng)價(jià)格，通過整合五礦、中鋁、包鋼等大型稀土產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，對(duì)供給予以適度規(guī)劃，以此促進(jìn)價(jià)格回升。其次，成立稀土行業(yè)賣家聯(lián)合體，建立稀土出口價(jià)格協(xié)商機(jī)制，最終形成聯(lián)合體各方認(rèn)可的共同價(jià)格。只有通過稀土收儲(chǔ)，促進(jìn)其市場(chǎng)供求平衡，提升我國稀土產(chǎn)業(yè)的國際地位，才會(huì)進(jìn)而打破國外廠商對(duì)稀土價(jià)格的控制，實(shí)現(xiàn)我國對(duì)稀土產(chǎn)品出口相應(yīng)的定價(jià)權(quán)。

（三）優(yōu)化出口許可證申領(lǐng)，加強(qiáng)稀土資源出口保護(hù)

商務(wù)部、海關(guān)總署公告的2015年出口許可證管理貨物目錄，稀土憑出口合同申領(lǐng)出口許可證，今后，要充分發(fā)揮好出口許可證在稀土出口中的作用，重點(diǎn)發(fā)揮好資源配置的功能?？蓪⒑弦?guī)生態(tài)、生態(tài)環(huán)保、質(zhì)量管理、流通運(yùn)輸?shù)裙芾硪蠛统隹诤贤黄鹱鳛榍爸靡?，加入申領(lǐng)許可證的環(huán)節(jié)；可按照資源稀缺程度、輕重稀土的重要程度、環(huán)境污染大小，在出口許可證發(fā)放上給予差別審查。對(duì)于鑭、鈰及其它主要應(yīng)用于民用的輕稀土，給予一般審查；對(duì)于儲(chǔ)量少，幾乎為我國特有的離子型重稀土，鏑、鋱、釔等具有軍工國防價(jià)值的稀有稀土，給予嚴(yán)格審查。出口許可證申領(lǐng)的條件，以后根據(jù)出口形勢(shì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（四）規(guī)范行業(yè)秩序，為稀土出口營造可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境

無規(guī)矩不成方圓。近年來，為規(guī)范稀土行業(yè)秩序，國家出臺(tái)了一系列政策措施，并取得了一定的效果。如2012年，在稀土行業(yè)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)中，共查處盜采等違法行為600余起，搗毀稀土非法采礦點(diǎn)14個(gè)，關(guān)閉選礦、冶煉分離企業(yè)20戶并拆除生產(chǎn)設(shè)施；環(huán)保部對(duì)稀土企業(yè)進(jìn)行環(huán)保核查，促進(jìn)全行業(yè)新增環(huán)保投入40多億元。稀土行業(yè)長期存在的非法開采、超指標(biāo)生產(chǎn)、環(huán)境污染、走私犯罪等現(xiàn)象得到了有效遏制，但稀土行業(yè)的“散、亂、差”現(xiàn)象依然沒有完全消除。因此，在取消了稀土出口配額，稀土市場(chǎng)進(jìn)一步放開的大背景下，必須進(jìn)一步對(duì)稀土行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，嚴(yán)格管控稀土非法生產(chǎn)和走私，斬?cái)嗨酵跒E采的黑色利益鏈，保護(hù)國家寶貴的戰(zhàn)略資源，使稀土行業(yè)走上健康、有序、可持續(xù)的發(fā)展道路。

（五）整合稀土產(chǎn)業(yè)鏈，助推稀土出口轉(zhuǎn)型升級(jí)

從表面上看，中國稀土的問題集中表現(xiàn)為頻頻出現(xiàn)的出口爭(zhēng)端，事實(shí)上其根源在于國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)的粗放型發(fā)展模式。要解決稀土出口的被動(dòng)局面，必須整合資源，延長稀土出口產(chǎn)業(yè)鏈，具體來說，應(yīng)提高我國稀土二次開發(fā)水平，最終在國內(nèi)建立起一整套稀土資源開采、初級(jí)開發(fā)、二次開發(fā)、回收利用的完整良性循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，真正形成自己的稀土產(chǎn)業(yè)鏈。嚴(yán)格控制稀土資源不合理開采，減少稀土出口中初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)，加大在稀土資源基礎(chǔ)領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的投入和研究，注重技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，大力發(fā)展稀土精深加工產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大稀土在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面的應(yīng)用，推動(dòng)稀土出口轉(zhuǎn)型升級(jí)?！?/p>