我國農村面源污染防治的法律實效研究——以湖北省丹江口水庫為例

黃 苗，郭紅欣

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

面源污染又被稱為非點源污染，可以分為農村面源污染和城市面源污染。農村面源污染是最為重要且分布最為廣泛的非點源污染，廣義上指人們在農業(yè)生產和生活過程中產生的、未經合理處置的污染物對水體、土壤和空氣及農產品造成的污染。①狹義的概念僅指在農業(yè)生產活動中產生的污染。本文采廣義上的概念。

農村面源污染主要來源于農藥化肥、農膜、畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖、農村污水、生活垃圾等，具有分散性、隱蔽性、隨機性、廣泛性、不易監(jiān)測、危害滯后性等特征，與農業(yè)生產和農民的日常生活方式聯系緊密。在巨大的人口壓力和傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式背景下，我國農村面源污染的防治更為復雜、艱難。

環(huán)境保護的相關立法對農村面源污染防治的問題一直比較關注。雖然沒有農村面源污染防治的綜合立法，一些單行法均有涉及農村面源污染防治的規(guī)定條款。然而農村面源污染問題并未隨著“立法爆炸”而得到根本改善，仍然呈急劇惡化之勢。對法律實效的考察有助于解釋這一現象。法律實效指人們實際上按照法律規(guī)定的行為模式去行為，法律被人們實際遵守、執(zhí)行或適用的程度和狀態(tài)。本文通過對農村面源污染典型區(qū)域進行實證研究，了解了面源污染防治法律實效情況，并對法律實效的影響因素進行分析，以推動農村面源污染防治法律實施的有效性。

一、我國農村面源污染防治法律實效的實證

（一）分析的視角和法律實證樣本的選擇

法律實效是指法律通過實施而實現自己的社會目的、價值或社會功能，這是個難以量化的概念。而守法是法律實效最直觀的反映，大量文獻檢索發(fā)現，目前司法對農村面源污染防治的影響較小，爭議不大，守法狀況又反映了執(zhí)法的真實情況。因此，本文針對農村面源污染的實際情況，以公民守法為突破點來分析法律實效的影響因素。

丹江口水庫環(huán)境保護相關立法除了國家立法外，還有相對豐富的地方立法，如《湖北省實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》、《湖北省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》、《湖北省排污費征收使用管理暫行辦法》、《湖北省丹江口庫區(qū)水污染防治項目管理暫行辦法》等，這些地方立法在全國都處于領先水平，丹江口庫區(qū)又高度重視農村面源污染防治，因此，丹江口庫區(qū)農村面源污染防治的法律實效，能在很大程度上反映我國農村面源污染防治立法在實施中面臨的真實困難。選擇丹江口水庫作為研究的區(qū)域典型，對農村面源污染防治法律實效進行實證分析，能為我國農村面源污染防治法律的完善提供典型案例支撐。

（二）農村面源污染防治公民守法意識與影響因素的實證

本實證研究采用的是湖北經濟學院“中華環(huán)保世紀行——保護漢江”暑期社會實踐團隊對丹江口庫區(qū)的農村面源污染現狀所進行了入戶訪談和問卷調查資料。本次調查在農村地區(qū)發(fā)放問卷821份，回收有效問卷800份。因調查地居民老人和兒童較多，普遍文化水平較低，且調研時處于農忙季節(jié)，問卷空填率較高，筆者對數據進行了個案篩選，去除了相關項填寫不全的個案，有效個案313個，運用SPSS軟件進行了統(tǒng)計分析。

1.守法意識分析

在問卷中，涉及到守法意識的有兩題，考慮到直接問被訪者本人是否愿意守法比較敏感、不太禮貌，得到的問卷信息可能會因有所隱瞞而喪失一定的真實性，問卷中通過獲取被訪者對身邊人是否會遵守相關法律的看法，來考量被訪群體的守法意識。兩題的調研數據如下：

表1：守法情況一如果知道了這些法律，周圍人是否會遵守譺訛

表2：守法情況二周圍人知道此規(guī)定是否會遵守③

對表1、表2的數據進行分析可以發(fā)現：認為都會守法的比例非常低，分別為14.1%和8.3%；更多的人傾向于認為部分人會守法，也有一些人不會守法，分別為80.2%和83.4%；認為都不會守法的比例也較低，分別為5.8%和8.3%。另外，兩表對比發(fā)現，當所問法規(guī)更為具體時（表2更為具體），回答者對于身邊人的守法情況的看法更為悲觀。認為都會守法的，表2為8.3%，表1為14.1%；認為少部分人不會守法的，表2中為30.0%，表1中為52.4%；認為大部分人不會守法的，表2中為53.4%，表1中為27.8%；認為都不會守法的，表2中為8.3%，表1中為5.8%。整體來說，庫區(qū)居民的守法意識相對淡薄，沒有意識到污染行為的嚴重性和違法性。

2.不守法的原因

在問卷中，有兩題直接問及被訪者為什么大家不遵守相關法律，兩題分別對應表1、表2，結果如下：

表3：不守法原因一如果不遵守這些法律，原因是什么④

表4：不守法原因二如果周圍人明知會違反此規(guī)定，仍然投肥投藥養(yǎng)殖，原因是什么⑤

針對丹江口庫區(qū)的環(huán)境保護法律可以說已經比較豐富了，那么當地民眾“有法不依”的原因是什么呢？表3中，14.4%不守法的原因是守法經濟成本太高（遵守起來太貴，負擔不了）；20.4%不守法的原因是缺乏技術支持（缺少相關技術，沒條件遵守）；22.4%認為是守法時間成本太高（太麻煩了）；24.3%認為不守法的原因是違法成本低（違反規(guī)定也沒什么懲罰）；11.2%是因為大家都不守法，相互影響（別人都不遵守，我也不遵守）；剩下的7.3%選擇了其他原因。表4中，45.4%不守法的原因是守法經濟成本太高（不投肥、藥養(yǎng)殖，賺錢太少）；17.6%認為缺乏技術支持（缺少不投肥、藥養(yǎng)殖的相關技術）；37%認為違法成本低，其中23.6%是因為執(zhí)法不力，違反規(guī)定也很難被抓住，13.4%認為就算是被罰款也比不投肥、藥賺錢。整體來說，守法成本和違法成本對當地居民是否遵守環(huán)境保護法律法規(guī)產生的影響最大，缺乏技術支持和身邊人都不守法，缺乏守法環(huán)境也產生了一定的影響。

3.農村面源污染防治公民守法的影響因素

綜上，我們可以得到以下兩點結論：（1）丹江口庫區(qū)居民守法意識普遍薄弱，相關的環(huán)境法律法規(guī)沒有取得很好的實效；（2）影響丹江口庫區(qū)居民守法意識的因素有：守法經濟成本、守法時間成本、技術支持、違法成本、身邊人的守法狀況，其中守法經濟成本和違法成本影響尤為顯著。

二、我國農村面源污染防治法律實效的分析

通過上文實證結果，可發(fā)現我國農村面源污染防治在立法、執(zhí)法、司法上都存在一定的問題，這也是其法律實效不佳的原因所在，下面從這三個方面進行分析。

（一）農村面源污染防治立法存在問題

有關農村污面源污染防治的立法較多?！稇椃ā返诙鶙l規(guī)定“國家對于生活和生態(tài)環(huán)境進行改善和保護，全面治理公害和污染”，農村環(huán)境屬于生活與生態(tài)環(huán)境的保護范圍，因此憲法是我國農村面源污染防治的根本依據和保障。新修訂的《環(huán)境保護法》第三十三條概括地規(guī)定了農村環(huán)境保護的基本制度，而新增的第四十九條直接針對農村面源污染的防治，詳細的規(guī)定了農藥、化肥、農膜等的投入、使用要求，禽畜養(yǎng)殖、屠宰企業(yè)等的選址、建設和管理以及農村生活廢棄物處置的負責機關等。《農業(yè)法》在五十八條要求合理使用農藥、化肥、農膜等，防止農用地的污染，而第六十五條則限制使用高度低效高殘留的農藥、獸藥，并要求合理進行畜禽養(yǎng)殖和水產養(yǎng)殖，防止污染與生態(tài)破壞?！端廴痉乐畏ā吩谵r業(yè)和農村水污染防治一節(jié)要求加強對農藥的管理，控制化肥和農藥的過量使用，國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施，并規(guī)定水產養(yǎng)殖應當保護水域生態(tài)環(huán)境，防止水污染。分析立法內容，有如下不足：

1.調整方法落后，利益維護功能欠缺

我國農村面源污染防治立法主要采取的是“禁、限、罰”式的命令-控制型規(guī)范，對于本屬社會弱勢階層的農村居民給予的更多的是“不利益”，沒有采取生態(tài)補償、技術指導等利益促進手段。社會將過多的污染防治責任分配給農村居民，而他們在為基本的生存而掙扎的時候往往無力承擔，從而在污染防治中更多的考慮守法的經濟成本，甚至直接在守法成本與違法成本中進行博弈，導致守法情況不甚樂觀成為情理之中。

2.立法缺乏可操作性，懲罰力度較弱

我國現行的環(huán)境法律體系主要是針對傳統(tǒng)的點源污染構建的，農村面源污染防治缺少系統(tǒng)性，僅有一些單行法的條文中涉及到面源污染防治的內容，且多為宣示性條款，普遍內容抽象、缺乏可操作性。另外，相關法律在環(huán)保責任上規(guī)定較少，僅有的責任條款也大多規(guī)定模糊、處罰力度較輕，沒有起到對環(huán)境違法行為的威懾作用。

（二）農村面源污染執(zhí)法不力

1.農村面源污染執(zhí)法機構缺乏和執(zhí)法能力不足

農村面源污染相對傳統(tǒng)的點源污染具有分散性、隱蔽性、隨機性、廣泛性等特點，然而，目前絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立專門的環(huán)保執(zhí)法機構和隊伍，縣級環(huán)保部門較少在其所轄村鎮(zhèn)設立派出機構，針對農村面源污染防治沒有專項經費保障，這使得基層環(huán)保部門在農村面源污染的執(zhí)法上往往無能為力。此外，作為環(huán)境執(zhí)法人員不但要精通環(huán)保業(yè)務,還要具備全面法律知識，一些農村環(huán)保機構在進人問題上把關不嚴，使一些不懂業(yè)務且文化程度和思想素質不高的人充斥其中，難以為農村環(huán)保執(zhí)法提供高水平的法律服務。⑥

2.地方保護盛行，執(zhí)法不嚴突出

因為GDP增長是考核地方官員政績的重要指標，收入的增長也是農民最為關注的事情，在急功近利思想的指導下，地方解決我國“三農”問題時，往往片面地追求經濟的快速發(fā)展而不注重經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協調，在環(huán)境執(zhí)法上常常采取消極的態(tài)度。對于農村環(huán)境污染，我國立法上法律責任規(guī)定本身就存在或模糊或畸輕的問題，地方在環(huán)境執(zhí)法中還常常有執(zhí)法不嚴的現象，導致環(huán)境法律法規(guī)在農村居民心中的權威性降低，普遍守法意識淡薄。

（三）農村面源污染環(huán)境糾紛難以進入司法領域

農村面源污染是農村居民的共同行為，并不像普通糾紛一樣，簡單的表現為一方對另一方的侵權，農村居民既是污染者又是受害者，農村居民自身往往不會主動成為原告向法院起訴。有關農村面源污染法律責任的規(guī)定形同虛設，環(huán)保部門對農村面源污染防治的執(zhí)法力度也相對較弱，而且，因面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機性、廣泛性等特點，在污染證據收集、責任認定上困難重重。因而，農村面源污染環(huán)境糾紛較少進入司法領域，農村面源污染行為難以得到環(huán)境司法的糾正，缺乏對違法行為的“以儆效尤”，守法環(huán)境欠佳。

三、完善我國農村面源污染防治法律實效的建議

（一）轉變立法理念，運用多樣的市場型措施和經濟刺激手段

過多的采取命令-控制型的規(guī)范，缺乏農業(yè)生態(tài)補償等引導性規(guī)范和市場機制、經濟手段的運用，導致農村居民參與面源污染防治的熱情不高，農村面源污染防治難以有效開展。農村面源污染防治的立法應通過對化肥、農藥設定嚴格的環(huán)境標準、征收環(huán)境稅的方式推動農業(yè)清潔生產；通過對相關產業(yè)進行農業(yè)生態(tài)補償，在國家政策、價格導向上給予支持等方式引導農民應積極發(fā)展生態(tài)農業(yè)，倡導綠色產品和有機食品。我國的一些行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中已經有相關的規(guī)定，如《農藥管理條例》強調對農藥的投入使用加強管理，防止污染。農業(yè)部發(fā)布的《肥料登記管理辦法》加強了對化肥的登記、施用管理。2009年《農用薄膜行業(yè)準入條件》是對農膜產品標準的規(guī)定，首次提出了農膜的國家標準。但是這些規(guī)定大多從行政管理的角度出發(fā)，并非經濟手段的采用。

（二）建立健全農村面源污染防治法律體系，完善相關立法

我國目前還沒有一部農村面源污染防治單行性法律，已有的環(huán)境法律法規(guī)對此也鮮有規(guī)定，即使內容上有所涉及，也沒有對點源和面源污染進行明確的分類和界定，更沒有采用分類控制的技術標準實行不同的管理控制。⑦為控制農村面源污染提供法律保障迫在眉睫。第一，應抓緊制定專門針對農村面源污染防治的單行性法律，忌空忌泛，注重可行性；第二，應在《農業(yè)法》、《水污染防治法》、《水法》等中增加農村面源污染的法律規(guī)定，應細致、可操作。

（三）強化農村面源污染防治的法律責任，界定主管部門的防治責任⑧

目前，我國農村面源污染的法律責任有三種情形：一是法律責任缺失，導致相關違法行為完全得不到懲處；二是法律責任不明確，導致法律規(guī)定無法落實；三是法律責任過軟，起不到懲戒作用。⑧應完善農村面源污染法律責任的規(guī)定，增強懲罰力度，可運用民事、行政、刑事等多種懲罰手段，根據污染行為的嚴重性采取針對性強、有層次性且可操作的法律懲戒措施。農村面源污染防治需要多部門的相互合作和配合，只有職能清晰、責任明確才能避免污染防治管理的混亂和無序。

（四）健全農村環(huán)保執(zhí)法機構，提高執(zhí)法能力和執(zhí)法力度

執(zhí)法對于環(huán)境法律實效的實現至關重要，政府應加強基層環(huán)保執(zhí)法的投入，建立健全農村環(huán)保執(zhí)法管理機構，提升執(zhí)法人員的環(huán)保意識和法律素養(yǎng)，嚴格按照相關的法律法規(guī)要求進行執(zhí)法，提高執(zhí)法能力和執(zhí)法力度?？紤]到當前農村面源污染的嚴重情況與其應受的重視不符，以綠色GDP來考核政府首長，對農村面源污染的防治實行政府首長負責制，能在某種程度上加強執(zhí)法，推進農村面源污染的防治進程。

（五）完善環(huán)保宣傳與公眾參與制度

農村面源污染防治是世界性的難題，農民既是污染者，又是受害者，要解決農村千家萬戶這種分散的個體行為，實現農村面源污染防治法律實效，僅僅憑借政府的力量是不夠的，必須讓農村居民自己成為治污者。首先，應加大與農村面源污染有關的環(huán)保知識、技術和政策法規(guī)的宣傳力度，讓農民真真切切地感受到農村面源污染防治的重要性，產生環(huán)保責任感和環(huán)保意識。第二，讓農民參與環(huán)保事務，發(fā)揮農民主體作用，推動以制定環(huán)保村規(guī)民約、成立環(huán)保自治組織、舉辦環(huán)保自治聽證等公眾參與為主要內容的環(huán)保自治。⑨第三，設立有獎舉報制度，鼓勵公民勇于同違法排污的單位和個人作斗爭，檢舉揭發(fā)單位和個人違規(guī)使用污染物品或隨意排放污染物的行為。

（注：本文系2013年國家法治與法學理論研究課題：城鄉(xiāng)一體化進程中農村環(huán)境保護法律問題研究，項目編號：13SFB5042；2014年中南財經政法大學“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生實踐創(chuàng)新課題：我國農村面源污染防治的法律實效研究——以湖北省為例，項目編號：2014S0514）

注 釋：

①李海鵬：中國農業(yè)面源污染的經濟分析與政策研究[D]，博士學位論文，華中農業(yè)大學，2007，第32頁。

②表1中“這些法律”是指以下四條農業(yè)生產方面的法律規(guī)定：1.禁止在蔬菜、瓜果、茶葉、中藥材、糧食、油料等農產品生產過程中使用劇毒、高毒、高殘留農藥；2.農民和農業(yè)生產經營組織對盛裝農藥的容器、包裝物、過期報廢農藥和不可降解的農用薄膜，應當予以回收，不得隨意丟棄；3.從事畜禽、水產規(guī)模養(yǎng)殖和農產品加工的單位和個人，應當對糞便、廢水和其他廢棄物進行綜合利用和無害化處理，達到國家或者地方標準后，方可排放；4.禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內從事餐飲、旅游、體育、娛樂、放養(yǎng)畜禽、投肥（藥）養(yǎng)殖和其他可能污染飲用。

③表2中“此規(guī)定”是指：法律規(guī)定，因投肥（藥）養(yǎng)殖污染水體的，由漁業(yè)行政主管部門責令停止違法行為，采取補救措施，可處500元以上1萬元以下罰款；造成水體污染的，由環(huán)境保護主管部門處1000元以上2萬元以下的罰款。

④表3對應表1，“這些法律”見②。

⑤表4對應表2，“此規(guī)定”見③。

⑥周玉華、鄭磊：《完善我國農村環(huán)境執(zhí)法之設想》，載自《北方經貿》，2007年第5期，第2頁。

⑦冷羅生：《面源污染防治立法的現狀、困境與出路》，載自《環(huán)境保護》，2009年第14期，第1頁。

⑧冷羅生：《防治面源污染的法律措施——日本的經驗與中國的對策》，載自《環(huán)境保護》，2009年第6期，第3頁。

⑨湖北水資源保護研究項目組，邱秋執(zhí)筆：湖北農村面源污染防治調查報告，載《湖北水資源可持續(xù)發(fā)展報告（2010）》，北京大學出版社2011年版，第108頁。

[1]呂忠梅.湖北水資源可持續(xù)發(fā)展報告（2010）[M].北京大學出版社，2011.

[2]賈小翠.我國農業(yè)面源污染防治的立法探究[D].碩士學位論文，中國政法大學，2010.

[3]劉冬梅，管宏杰.美、日農業(yè)面源污染防治立法及對中國的啟示與借鑒[J].世界農業(yè)，2008，（4）.