城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌視閾下我國民生建設(shè)的對策思考

李仁銀

（四川師范大學政治教育學院，四川成都 610072）

城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌視閾下我國民生建設(shè)的對策思考

李仁銀

（四川師范大學政治教育學院，四川成都 610072）

社會保障體系建設(shè)是一項多層次性、復雜性、系統(tǒng)性的工程，內(nèi)容涉及到社會保險、社會救助、社會福利、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、住房保障等眾多領(lǐng)域，與億萬人民群眾的切身利益息息相關(guān)。針對當前我國城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)亟待解決的問題，提出了兜底線?；鶎幼ズ妹裆赖膶Σ咚伎?，以期為我國早日實現(xiàn)全面建成小康社會的目標提供現(xiàn)實啟示。

城鄉(xiāng)社會保障；統(tǒng)籌；對策思考

社會保障制度是民眾基本生活和健康保障的基本依托，也是國家和政府調(diào)節(jié)社會收入分配、維護社會穩(wěn)定、保障人民生活的基本制度安排。馬克思在《資本論》中，曾在尖銳批判資本主義社會保障制度是“資產(chǎn)階級裝出一副大慈大悲的樣子，且只有當他們自己的利益需要時才會如此”［1］567，而將工人階級的權(quán)益的保障置之度外虛偽性的同時，提出了無產(chǎn)階級國家建立社會保障制度的必要性。馬克思認為：在社會化大生產(chǎn)條件下，“大工業(yè)在瓦解舊家庭制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)以及與之相適應(yīng)的家庭勞動的同時，也瓦解了舊的家庭關(guān)系本身?！保?］536社會化的生產(chǎn)不僅會使生產(chǎn)資料“遭受到損失的意外和風險之中”［2］958，而且意外事故和自然災害對勞動力及其生活資料的損害也是時有發(fā)生的。因此，為保障工人階級和廣大勞苦大眾的基本生存和生活權(quán)益，社會主義國家不僅要對生產(chǎn)資料建立保險制度，而且要“建立國家工廠”。

中國共產(chǎn)黨以馬克思主義社會保障理論為指導，以增進人民福祉為己任，同時積極借鑒西方社會保障制度中的合理因素，領(lǐng)導人民探索出了一條適合中國國情的社會保障之路。特別是改革開放這30多年來，我國社會保障事業(yè)長足發(fā)展，有力地保障和改善了民生。但是，長期以來，由于我國社會保障事業(yè)底子薄，起步晚，再加上生產(chǎn)力發(fā)展相對滯后，當前我國社會保障制度建設(shè)仍不完善，覆蓋面積窄，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，保障差距大，其中，“看病難”“養(yǎng)老難”“住房難”的問題尤為突出，老百姓反應(yīng)最為強烈。對此，黨的十八大報告基于我國民生建設(shè)實際，提出了確保到2020年我國全面建成小康社會之際，形成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，實現(xiàn)“人人享有基本生活保障”的宏偉目標。2013年11月16日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出要破除城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)這一制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并對“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，［3］“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”［3］等方面作了具體部署和要求。黨中央的高度重視和一系列重大文件的出臺，為加快推動我國城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，實現(xiàn)人民“老有所養(yǎng)”“病有所醫(yī)”“住有所居”的期待解除了后顧之憂。因此，當前，保障和改善民生，必須要急民眾之所急、解民眾之所需，著力提高社會保障水平，兜底線保基層抓好民生之依，盡快建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保障制度、基本醫(yī)療保障制

度，進一步深化住房保障制度改革。

一、盡快建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保障制度，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”

基本養(yǎng)老保障是覆蓋范圍最廣泛，與城鄉(xiāng)居民基本生活最直接、最密切的社會保障之一，較之社會保障中的其他保障制度，基本養(yǎng)老保障更具有全民性。無論是社會保險中的工傷保險、生育保險、失業(yè)保險等，還是社會救助中的教育救助、醫(yī)療救助、災害救助等，以及社會福利中的老年人福利、殘疾人福利、職工福利等很大程度上是針對特殊人群的，遠沒有基本養(yǎng)老覆蓋面廣。而當前我國基本養(yǎng)老保障制度殘缺突出、漏洞大，保障水平較低，廣大農(nóng)村還沒有完全覆蓋，進城務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民等急需得到保障。而且近年來，隨著我國人口老齡化的加劇，養(yǎng)老問題變得更加突出，因此，當前，必須要加快推進基本養(yǎng)老保障制度改革，盡快建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保障制度，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老制度，加快推動城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老制度一體化建設(shè)。要堅持“?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點”［3］，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障全國覆蓋，讓城鄉(xiāng)居民“老有所養(yǎng)”。為此，第一，要深化基本養(yǎng)老保障制度改革，完善頂層設(shè)計，明確重點、分類保障、穩(wěn)步推進，不斷擴大覆蓋范圍?！皥猿稚鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。”［3］要加快健全城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障體系，“堅持精算平衡原則。推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，［3］“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制。”［3］既要考慮到城鎮(zhèn)企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、個體工商戶、事業(yè)單位非在編人員等的基本養(yǎng)老問題，還要兼顧到國企改制下崗人員、無勞動能力的城鎮(zhèn)居民以及各類城鎮(zhèn)失業(yè)人員等，尤其要重點解決好進城務(wù)工農(nóng)民的基本養(yǎng)老問題，要“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，［3］積極探索將其納入到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障體系的改革。而當前，進城務(wù)工人員享受平等的城鎮(zhèn)公共服務(wù)的主要障礙是二元戶籍制度的限制，為此，應(yīng)盡快破除戶籍掛鉤政策，“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！保?］。同時，“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”，［3］夯實農(nóng)民工融入城市的制度基礎(chǔ)。第二，要盡快破除城市農(nóng)村的二元化基本養(yǎng)老保障格局，逐漸縮小城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障差距，大力推動農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度改革，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民基本養(yǎng)老全覆蓋。當前，農(nóng)村長期以來養(yǎng)老主要依賴家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的方式事實證明已不可持續(xù)，隨著國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，大量農(nóng)村富裕勞動力進城務(wù)工，農(nóng)村的“空巢”老人不斷增加，很多家庭依靠子女打工的收入來維持養(yǎng)老，生活極其艱難，基本養(yǎng)老很難得到保障，“老無所養(yǎng)”的問題日益突出。因此，在完善東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基本養(yǎng)老制度改革的同時，要優(yōu)先考慮中西部貧困地區(qū)的失地農(nóng)民、務(wù)農(nóng)人員的基本養(yǎng)老保障，國家在政策制定上、資金支持上，要加大對農(nóng)村基本養(yǎng)老的傾斜，“加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，［3］讓農(nóng)村的老人能夠安度晚年。第三，要深化基本養(yǎng)老保障管理體制改革，打破區(qū)域、城鄉(xiāng)間的條塊分割，積極探索并制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金相銜接的辦法，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老基金全國統(tǒng)一管理。在全面落實城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的同時，要加大基本養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌力度，“完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當降低社會保險費率”，并“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營。”“制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系?！保?］建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險個人賬戶，“逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌?！保?］

二、加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療保障制度，實現(xiàn)“病有所醫(yī)”

基本醫(yī)療保障制度和基本養(yǎng)老保障制度較之我國社會保障體系中其他保障項目，是覆蓋人群最廣、保障人民健康水平最基礎(chǔ)的一項制度安排。建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療保障制度，讓每一個社會成員都享有醫(yī)保，實現(xiàn)“病有所醫(yī)”，是實現(xiàn)全面建成小康的必然要求。經(jīng)過多年的探索和努力，當前，我國已經(jīng)建立起了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主體的基本醫(yī)療保障體系，對保障和提升人民健康水平起了重

大作用。但是，當前我國基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)資金投入偏低，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展受阻，醫(yī)療保障水平還比較低，城鄉(xiāng)差距大，醫(yī)療體制改革還有待深化，特別是近年來公立醫(yī)療機構(gòu)市場化傾向堪憂，醫(yī)療服務(wù)費用上漲幅度較快，老百姓“看病難”“看病貴”的問題比較突出。為此，要“按照?；尽娀鶎?、建機制要求”［3］，“健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。［3］加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療保障制度，加大推進醫(yī)療保障制度改革，努力實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。

第一，加大資金投入，合理配置醫(yī)療資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。一方面，政府要在基本公共服務(wù)財政支出上，逐步提高醫(yī)療衛(wèi)生投入的比重，提高城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障質(zhì)量。同時，要“深化財稅體制改革”，“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”［3］。改善落后地區(qū)和農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，保障民眾的基本醫(yī)療需求。另一方面，要深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，合理配置醫(yī)療資源，“統(tǒng)籌推進醫(yī)療保障、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、藥品供應(yīng)、監(jiān)管體制綜合改革”［3］。既要“加快公立醫(yī)院改革，落實政府責任，建立科學的醫(yī)療績效評價機制和適應(yīng)行業(yè)特點的人才培養(yǎng)、人事薪酬制度”，又要“深化基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)綜合改革，健全網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運行機制”，“充分利用信息化手段，促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源縱向流動”，［3］著力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分配不均的局面，加強對社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村醫(yī)務(wù)室的基本醫(yī)療服務(wù)設(shè)施建設(shè)，定期對基層醫(yī)務(wù)人員進行培訓，提升其服務(wù)水平。建立完善城市醫(yī)院對口支援農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的支援制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源共享。第二，堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生公益性的原則，進一步深化基本醫(yī)療保障制度改革。一方面，基本醫(yī)療保證制度改革要牢牢把握公共醫(yī)療衛(wèi)生公益性的方向，建立惠及全民的基本醫(yī)療保障制度，必須將提高人民健康、維護人民根本利益放在首位。推動基本醫(yī)療保障制度改革，在堅持政府主導，有效發(fā)揮市場在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面的配置作用的同時，政府要加強對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的領(lǐng)導和監(jiān)管，堅決遏制部分醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)片面追求經(jīng)濟效益，提高醫(yī)療服務(wù)費用的傾向，切實維護人民群眾的健康權(quán)益。同時，要完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，確保農(nóng)村居民全員覆蓋，并逐步提高保障金額，提升保障水平。另一方面，要完善基本醫(yī)療保險制度改革，積極探索并逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的跨區(qū)、跨省以及城鄉(xiāng)間的無障礙轉(zhuǎn)移和銜接，解決好異地就醫(yī)保障難的問題。第三，完善藥品供應(yīng)體系，深化基本藥物制度改革，“取消以藥補醫(yī)，理順醫(yī)藥價格，建立科學補償機制”［3］。國家相關(guān)部門要加強對基本藥物的生產(chǎn)、定價、招標、流通、采購以及使用等環(huán)節(jié)上的監(jiān)管，并充分發(fā)揮大眾媒體的監(jiān)督作用，強化藥品質(zhì)量管理，確?；颊哂盟幇踩?。對于基本藥物要堅持基本藥物定價的公共屬性，減輕患者的醫(yī)療費用負擔。對于非基本藥物的生產(chǎn)、流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鼓勵競爭的同時，政府也要發(fā)揮好主導作用，抓好監(jiān)管。此外，還要采取有力措施從根本上解決好以藥養(yǎng)醫(yī)、醫(yī)商勾結(jié)、哄抬藥價、謀取灰色收入等頑疾，保證患者的權(quán)益。

三、進一步深化住房保障制度改革，實現(xiàn)“住有所居”

近年來，住房難的問題成了老百姓普遍關(guān)注的熱點問題，“買不起房”“住不上房”的問題困擾著老百姓，特別是一些中低收入群體。實現(xiàn)“住有所居”是人民群眾最基本的民生需求之一，也是黨和政府保障和改善民生的著力點。當前我國住房保障方面還存在一些制度和管理的漏洞，保障房建設(shè)供需矛盾比較突出也是亟需解決的問題。對此，黨的十八屆三中全會明確指出，要“健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系”［3］。

第一，完善住房保障體系，重在保證公平。住房保障解決的是中低收入家庭及特別困難群體的基本住房問題，要確保其基本住房權(quán)益受到保障。為此，要制定出科學的可操作的住房保障準入標準，明確保障對象、規(guī)范審核程序、健全退出機制等，保障中低收入家庭及特別困難群體。一是要嚴把住房保障準入關(guān)口，要對申請者的家庭收入水平、家庭財產(chǎn)狀況、收入變化情況等認真核實，確保真實準確，并盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的居民住房、個人信用、收入監(jiān)管制度，堅決杜絕高收入者或經(jīng)濟條件相對富裕的家庭虛報真實收入，投機廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房等現(xiàn)象的發(fā)生。二是規(guī)范審核程序，優(yōu)化審核流程，并接受媒體和民眾的監(jiān)督，確保審核的整個過程和結(jié)果公開透明，讓保障性住房盡快落實到保障主體手中。三是完善住房保障退出機制，防止保障主體在經(jīng)濟、收入超出被保障標準后，仍然占有廉租房、公租房、騙取租房補貼等。同時要積極探索商品房轉(zhuǎn)入保障房的體制機制建設(shè)，有效利用閑置的商品房源。第二，擴大住房保障覆蓋范圍，提高保障水平。要重點解決好特殊困難群體的住房問題。一是城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的居民，這是需要重點關(guān)注的困難群體，他們的居住條件、生活環(huán)境差，收入水平低。因此，要加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造力度，加快集中成片的棚戶區(qū)改造，著力滿足棚戶區(qū)居民的基本住房需求。二是要改善進城務(wù)工人員的居住條件，加強對其基本住房權(quán)益的保障，盡快打破農(nóng)村戶籍的種種限制，將進城務(wù)工人員納入到城鎮(zhèn)基本住房保障體系范圍，同時要加大廉租房、公租房的供給，改善其住房條件。三是要加大農(nóng)村危房改造力度，優(yōu)先解決生活貧困、住危房的居民面臨的問題，在危房改造補助標準、補助對象、檔案登記、工程建設(shè)等方面合理界定、科學規(guī)劃。第三，強化政府職責，加大保障房供給。一方面，各級政府要切實把保障性住房安居工程建設(shè)視為保障和改善民生重要內(nèi)容，發(fā)揮好在保障房建設(shè)方面的主導作用。要優(yōu)化財政預算結(jié)構(gòu)，提高保障房財政支出比重。要拓寬融資渠道，積極鼓勵和引導社會資金投入保障房建設(shè)，提高保障房供給能力。另一方面，要落實政府責任，完善相關(guān)制度和法律法規(guī)。保障居民基本住房是政府的基本職責。而近年來房價上漲過快，遠遠超出經(jīng)濟條件一般的家庭的購買能力，老百姓反應(yīng)強烈，特別是在大城市，大量“房奴”涌現(xiàn)，這就要求政府既要加大住房公積金改革力度，“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”，［3］又要加快完善房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)法律法規(guī)，并貫徹落實，使得房價不再讓人望而卻步，切實滿足更多家庭的住房需求。

［1］馬克思恩格斯全集第2卷［M］.北京：人民出版社，1957.

［2］馬克思.資本論第3卷［M］.北京：人民出版社，1975.

［3］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16（001）.

（編輯 張瑛）

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1673-1808（2015）06-0011-03

2015-07-02

國家新聞出版廣電總局深入學習宣傳貫徹黨的十八大精神重點出版物之一——中國共產(chǎn)黨強國戰(zhàn)略的歷史演進（新出廳字［2013］166號）之階段性成果。

李仁銀（1980-），男，江蘇徐州人，四川師范大學政治教育學院，講師，博士，研究方向：馬克思主義中國化。