主辦偵查員制度設(shè)計的若干思考

江西警察學(xué)院 曹云清教授

2015年2月份，中央審議通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。這是確保公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力的一項重要舉措，目的在于讓人民群眾在每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。因此，對主辦偵查員制度作出科學(xué)、合理的制度安排就顯得極為重要。

一、關(guān)于主辦偵查員的定位

定位是制度設(shè)計的前提與基礎(chǔ)。只有準(zhǔn)確把握主辦偵查員的職能定位，才能對主辦偵查員制度作出科學(xué)、合理的制度安排。有的同志提出在縣級公安機(jī)關(guān)設(shè)副科級、正科級主辦偵查員，設(shè)區(qū)市公安機(jī)關(guān)設(shè)副處級、正處級主辦偵查員，省級以上設(shè)副廳（局）級、正廳（局）級主辦偵查員。筆者認(rèn)為，這種觀點出發(fā)點是好的，但容易使主辦偵查員制度蒙上厚重的行政化色彩，而偏離主辦偵查員制度的本意。應(yīng)當(dāng)明確的是，主辦偵查員是公安機(jī)關(guān)內(nèi)具有較高偵查業(yè)務(wù)能力的專業(yè)人才，其性質(zhì)是能力崗位，而非行政職務(wù)。易言之，主辦偵查員是對一個偵查員辦案能力與執(zhí)法水平的褒獎，并非行政職級的肯定。之所以作上述定位，理由如次：

首先，主辦偵查員制度提出的初衷是為了與主審法官、主任檢察官制度相銜接，由此構(gòu)建主辦偵查員、主任檢察官、主審法官對應(yīng)從偵查到審查起訴，再到審判的一套完整的涵蓋整個刑事訴訟全過程的新的工作機(jī)制與模式，以克服刑事司法本身所固有的中立性、親歷性等特征與司法實踐中 “三級審批制”所蘊含的行政化辦案模式之間存在的突出矛盾，從而確保“辦案者定案，不辦案者不定案”以及“辦案者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，以此實現(xiàn)刑事司法公平正義，并提高司法效率。由此可見，將主辦偵查員行政化、級別化與主辦偵查員制度設(shè)立的初衷是相違背的。

其次，將主辦偵查員行政化、級別化于法無據(jù)，且違反 《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》。按照2006年11月13日國務(wù)院發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》，公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)分為警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)；公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警官職務(wù)由高至低為總隊長、副總隊長、支隊長、副支隊長、大隊長、副大隊長、中隊長、副中隊長；公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)由高至低為一級警長、二級警長、三級警長、四級警長、一級警員、二級警員、三級警員。顯然，在上述法定職級之外再另設(shè)副科級、正科級主辦偵查員等職級是行不通的。

二、關(guān)于主辦偵查員的選配與辦案組織形式

主辦偵查員的選配宜實行員額制，確保每一起刑事案件由精通業(yè)務(wù)，具有較豐富的偵查經(jīng)驗的偵查員來辦理。主辦偵查員不宜過多，否則，人浮于事，容易相互推諉，不僅不能提高偵查效率，反而適得其反。當(dāng)然，主辦偵查員也不能太少，否則，在繁重的工作壓力下，很難保證辦案質(zhì)量。在改革過程中，應(yīng)綜合考慮轄區(qū)人口數(shù)、發(fā)案數(shù)、已發(fā)案件的復(fù)雜程度、辦案平均周期、民警數(shù)量等因素，在對上述數(shù)據(jù)做相對精確測算的基礎(chǔ)上合理確定縣級公安機(jī)關(guān)具體的主辦偵查員人數(shù)。具體來說，世界各國警察占人口總數(shù)的平均比例約為30／萬人，西方的平均比例為35／萬人，而我國的比例為11／萬人?？紤]我國當(dāng)前實際情況，如果按15／萬人計算應(yīng)有警力，而按負(fù)有偵查任務(wù)的民警占民警總數(shù)的20%計算偵查警力，再按偵查警力的1／3確定主辦偵查員的基準(zhǔn)數(shù)，大約是1／萬人。也就是說，大約每一萬居民配一名主辦偵查員。事實上，這一基準(zhǔn)數(shù)據(jù)與當(dāng)前法官的數(shù)據(jù)比例大體是吻合的。①考慮到實際從事一線審判案件的法官只占具有審判資格人員的70%左右，中國的法官數(shù)量實質(zhì)上只有14萬人左右，就是每萬人1名法官，這種比例在世界上并不算很高，處于中間狀態(tài)，與美國基本持平。[1]在這一基準(zhǔn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，再考慮發(fā)案數(shù)、已發(fā)案件的復(fù)雜程度、辦案平均周期、民警數(shù)量等現(xiàn)實因素，作適當(dāng)調(diào)整，最終確定縣級公安機(jī)關(guān)具體的主辦偵查員人數(shù)。設(shè)區(qū)市公安機(jī)關(guān)通常只辦理在本轄區(qū)有重大影響的刑事案件，其直接立案偵辦的案件遠(yuǎn)低于縣級公安機(jī)關(guān)，因此，按照按偵查警力的1／5確定主辦偵查員的基準(zhǔn)數(shù)為宜。省級公安機(jī)關(guān)主要以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主，其直接立案偵辦具體案件極為特殊，因此，可按偵查警力的1／10確定主辦偵查員的基準(zhǔn)數(shù)。

在選配條件方面，應(yīng)突出辦案能力與執(zhí)法水平，在此基礎(chǔ)上，綜合考慮政治素質(zhì)、職業(yè)操守、職業(yè)技能、工作資歷等因素。一般來說，主辦偵查員應(yīng)通過中級執(zhí)法等級資格考試。同等條件下，通過國家統(tǒng)一司法考試者優(yōu)先選配。

在辦案組織形式方面，可由主辦偵查員帶1~2名協(xié)辦偵查員組成相對固定的辦案小組，由主辦偵查員主持、指揮辦案小組工作，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、關(guān)于主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限

主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限是主辦偵查員制度設(shè)計的核心與關(guān)鍵。主辦偵查員要對其所辦案件的辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，因此，從責(zé)、權(quán)相統(tǒng)一的角度出發(fā)，必須賦予主辦偵查員相應(yīng)的職權(quán)。但何謂相應(yīng)呢？筆者認(rèn)為，關(guān)于主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)擺在公安改革的全局中作通盤考慮。全面深化公安改革共有七個方面的主要任務(wù)、100多項改革措施?？梢灶A(yù)見，隨著這些改革措施的逐步推行，必然會有多項規(guī)定出臺。因此，在考慮主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限時應(yīng)充分考慮其他改革措施對其可能帶來的影響，否則，各改革措施不考慮相互間的協(xié)調(diào)，均從各自角度出發(fā)制定相應(yīng)規(guī)定，就容易導(dǎo)致各規(guī)定相互“打架”。比如，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中明確規(guī)定 “探索實行受案立案分離和立案歸口管理制度?！边@就意味著，主辦偵查員沒有立案決定權(quán)。再如，為了嚴(yán)控辦案質(zhì)量，有的地方公安機(jī)關(guān)出臺相關(guān)工作規(guī)定，偵查部門從立案到采取、變更刑事強制措施，到采取搜查、查封、扣押、凍結(jié)涉案款物，重新鑒定、補充鑒定等偵查措施，到主持刑事和解、移送審查起訴、撤案等等均須經(jīng)法制部門審核，這就在很大程度上增加了辦案的行政審批環(huán)節(jié)，容易貽誤偵查時機(jī)，降低偵查效率。

結(jié)合偵查實踐，筆者認(rèn)為，主辦偵查員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)包括以下幾方面：（一）研究制定初查工作方案并組織、指揮初查；（二）根據(jù)初查結(jié)果，提出立案或不立案的建議；（三）制定偵查方案、案件可能引發(fā)的群體性事件防范工作預(yù)案；（四）組織、指揮抓捕犯罪嫌疑人；（五）組織、指揮訊問犯罪嫌疑人，詢問被害人、證人；（六）調(diào)取書證、物證和視聽資料、電子數(shù)據(jù)；（七）勘驗、檢查；（八）偵查實驗；（九）啟動司法鑒定；（十）組織、指揮搜查；（十一）查封、扣押、凍結(jié)涉案款物；（十二）組織、指揮辨認(rèn)、指認(rèn)；（十三）提出適用強制措施和強制性偵查措施的意見；（十四）提出延長偵查羈押期限和重新計算偵查羈押期限的意見；（十五）組織、主持刑事和解；（十六）對涉案款物提出處置意見；（十七）對刑事案件提出移送審查起訴、撤案等實體處理意見。

四、關(guān)于主辦偵查員的職業(yè)保障

當(dāng)前，偵查隊伍的行政化管理模式客觀上使得一線辦案民警將職務(wù)級別的晉升作為實現(xiàn)職業(yè)價值與人生價值的重要途徑，在一定程度上忽視了專業(yè)能力的積淀。另一方面，當(dāng)前民警待遇偏低，也在一定程度上了影響了提高專業(yè)修養(yǎng)的積極性。因此，主辦偵查員必須享有較好的履職保障和待遇，否則，這一制度的推行對一線辦案民警的吸引力就不大。筆者認(rèn)為，這種職業(yè)保障主要體現(xiàn)在以下方面：一是較高的薪酬保障。由于主辦偵查員要對其偵辦的案件終身負(fù)責(zé)，因此，其必然要付出更多的勞動以確保辦案質(zhì)量，從這個角度上說，主辦偵查員拿到較高的薪酬也是應(yīng)該的，符合責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。至于具體數(shù)額，筆者認(rèn)為，主辦偵查員的工資上浮30%為宜，否則，吸引力不大。二是充足的辦案經(jīng)費保障。司法公正要求執(zhí)法者在案件的當(dāng)事人之間必須保持中立，這是以充足的辦案經(jīng)費保障為支撐的，絕不能讓主辦偵查員自己“找米下鍋”，這很容易導(dǎo)致刑事司法的利益驅(qū)動。三是身份的資格保障。即，非因正常工作調(diào)動、退休等法定事由，在任期內(nèi)，主辦偵查員的職務(wù)不得被免除。為避免地方的行政干擾，建議地方公安機(jī)關(guān)主辦偵查員的任免由上一級公安機(jī)關(guān)決定。四是職業(yè)培訓(xùn)教育保障。當(dāng)前科技發(fā)展迅猛，信息資訊發(fā)達(dá)，犯罪手法也隨之不斷翻新，主辦偵查員要做好工作，也必須不斷更新知識。為此，除了自主學(xué)習(xí)外，還必須為其提供職業(yè)培訓(xùn)教育保障，確保主辦偵查員能定期參加培訓(xùn)，以掌握對付犯罪的新本領(lǐng)。五是激勵機(jī)制保障。對于成績優(yōu)異的主辦偵查員，要優(yōu)先提拔晉級。

應(yīng)當(dāng)說明的是，主辦偵查員是能力崗位，而非行政職務(wù)，因此，一旦離開或免除主辦偵查員職位的，就不得再享受上述待遇。

五、關(guān)于主辦偵查員的監(jiān)督管理

如前所述，依筆者設(shè)計，除了立案決定以及對犯罪嫌疑人、涉案款物作出實體性處分決定以外，偵查過程中的一般程序性權(quán)利皆交由主辦偵查員行使，這樣可以充分體現(xiàn)主辦偵查員辦案的自主性，減少行政審批環(huán)節(jié)，提高偵查效率。但另一方面，主辦偵查員的權(quán)力較大，在制度設(shè)計時，就必須加強對主辦偵查員的監(jiān)督管理，避免權(quán)力被濫用。筆者認(rèn)為，對主辦偵查員的監(jiān)督管理措施包括：一是嚴(yán)格執(zhí)行錯案責(zé)任追究制。要結(jié)合偵查實踐，劃定錯案的范圍，針對不同情形的錯案，制定相應(yīng)的處罰措施。比如，對于徇私枉法、濫用職權(quán)、玩忽職守的，要嚴(yán)肅處理，直至追究刑事責(zé)任；對于查封、扣押、凍結(jié)與案件無關(guān)的款物的，責(zé)令立即解除查封、扣押、凍結(jié)，并視情節(jié)輕重扣罰3~6個月的工資，等等。二是建立健全對主辦偵查員的投訴、質(zhì)詢機(jī)制。犯罪嫌疑人及其親屬、辯護(hù)律師，以及被害人、人民群眾對主辦偵查員的執(zhí)法辦案工作有疑問或有意見的，可向有關(guān)部門投訴，或提出質(zhì)詢，由有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理。結(jié)合當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)情況，可考慮將此項權(quán)限交由督察或紀(jì)檢監(jiān)察部門。但應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，在調(diào)查、處理投訴、質(zhì)詢期間，主辦偵查員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)辦理案件，不得停止案件偵查。

[1] 李學(xué)堯，王靜.厘清法官員額制改革中的認(rèn)識誤區(qū)［EB／OL］．中國社會科學(xué)網(wǎng)（2014-10-08）[2015-03-10]．http://www.qstheory.cn/freely/2014-10/08/c_1112734473.htm．