推進(jìn)政府依法誠(chéng)信施政促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)

南昌大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng) 楊 峰教授

社會(huì)誠(chéng)信是法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)和法治煥發(fā)威力之源。而社會(huì)誠(chéng)信體系中的政府誠(chéng)信，是現(xiàn)代民主社會(huì)中法治政府的重要標(biāo)志，是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的基礎(chǔ)和核心，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建具有重要的推動(dòng)作用。

一、社會(huì)誠(chéng)信體系

誠(chéng)信是一個(gè)重要的社會(huì)道德范疇。“誠(chéng)”是本著實(shí)事求是的態(tài)度，尊重事物的本來(lái)面貌，具體是指人的內(nèi)心真實(shí)想法和外在言論相一致?！靶拧笔侵溉说男袨榕c語(yǔ)言相符合，能主動(dòng)履行自身諾言。信以誠(chéng)為基礎(chǔ)，同時(shí)也是誠(chéng)的外在化。所以誠(chéng)信一方面是指人的內(nèi)在思想觀念，另一方面也指人的外部行為規(guī)范。而社會(huì)誠(chéng)信體系從社會(huì)一般觀念到約束個(gè)體的行為規(guī)范，內(nèi)在機(jī)理在于對(duì)行為的社會(huì)性評(píng)價(jià)反饋。社會(huì)誠(chéng)信按照內(nèi)容來(lái)劃分可以分為經(jīng)濟(jì)誠(chéng)信、政治誠(chéng)信和思想文化誠(chéng)信。[1]也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)誠(chéng)信應(yīng)當(dāng)涵蓋了法律、道德和經(jīng)濟(jì)的各方面。社會(huì)誠(chéng)信包括個(gè)人誠(chéng)信、企業(yè)誠(chéng)信和政府誠(chéng)信。[2]社會(huì)誠(chéng)信體系是一種以社會(huì)誠(chéng)信制度為核心的維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)生活正常秩序和促進(jìn)誠(chéng)信的社會(huì)機(jī)制，是一項(xiàng)政府推動(dòng)下全社會(huì)參與的社會(huì)系統(tǒng)工程。而完善的誠(chéng)信體系應(yīng)當(dāng)包括三種子體系，即個(gè)人誠(chéng)信體系、企業(yè)誠(chéng)信體系和政府誠(chéng)信體系，其中政府誠(chéng)信體系是社會(huì)誠(chéng)信體系的基礎(chǔ)和核心。

（一）個(gè)人誠(chéng)信體系

個(gè)人誠(chéng)信體系是指社會(huì)成員作為單個(gè)個(gè)體在學(xué)習(xí)、工作和生活方面遵守誠(chéng)信的行為規(guī)范的總和，包括了自我素養(yǎng)和行為準(zhǔn)則。個(gè)體誠(chéng)信體系，也可以劃為兩個(gè)層面。一是個(gè)人為人處事的道德自我修養(yǎng)，二是個(gè)人的財(cái)產(chǎn)行為履約信用。前者是指?jìng)€(gè)人在倫理生活中所能恪守誠(chéng)信，而后者是指?jìng)€(gè)人在經(jīng)濟(jì)生活中自覺(jué)履行與他人的契約。個(gè)人誠(chéng)信體系也構(gòu)成了社會(huì)誠(chéng)信體系的微觀基礎(chǔ)。

（二）企業(yè)誠(chéng)信體系

企業(yè)誠(chéng)信體系是指企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所能夠遵循的誠(chéng)信原則。企業(yè)誠(chéng)信是維持企業(yè)商譽(yù)的決定要素，以形成企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)。“誠(chéng)信經(jīng)商”要求企業(yè)外部對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量和價(jià)格都誠(chéng)信不欺，守信履行與其他市場(chǎng)主體簽訂的契約。同時(shí)企業(yè)對(duì)內(nèi)部員工也需要誠(chéng)信對(duì)待，遵守雇傭合同約定。

（三）政府誠(chéng)信體系

政府誠(chéng)信體系是指國(guó)家及各政府部門在公共事務(wù)中遵守的誠(chéng)信原則的總和。國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，需要政府取得民眾的支持，而支持的前提就是政府誠(chéng)信行事。政府誠(chéng)信的基本要求是政府政策的公開性、公正性和穩(wěn)定性。政府作為國(guó)家公共事務(wù)的管理者，其行為影響力的深度和廣度都不是普通的公民和企業(yè)所能相提并論，所以政府更應(yīng)該嚴(yán)格依法行政，誠(chéng)信行事。此外政府在外事交往中同樣需要遵守誠(chéng)信，以樹立良好的大國(guó)形象，在國(guó)際中贏得守信聲譽(yù)。

二、推進(jìn)政府誠(chéng)信施政對(duì)促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信的重要意義

（一）政府誠(chéng)信是社會(huì)信用體系的核心

首先，政府誠(chéng)信體系的主體是代表國(guó)家公權(quán)力的政府，其行為直接影響的是公民的利益。其次，政府公權(quán)力與公民之間的關(guān)系，與企業(yè)信用體系、個(gè)人信用體系中的平等主體間相互關(guān)系，存在較大不同。政府公權(quán)力一旦失信，公民的救濟(jì)渠道較為狹窄，而且沒(méi)有可選擇性。企業(yè)或者個(gè)人失信可能會(huì)受到聲譽(yù)下降的評(píng)價(jià)，從而影響后續(xù)與其合作的企業(yè)或者個(gè)人。另外，政府誠(chéng)信是社會(huì)信用體系的核心。由于政府強(qiáng)大的號(hào)召力和公信力，政府信用體系在整個(gè)社會(huì)信用體系中的作用至關(guān)重要，可以說(shuō)是社會(huì)信用體系的核心。

（二）政府誠(chéng)信能夠推進(jìn)民主政治建設(shè)

我國(guó)基本的政治制度是人民代表大會(huì)制度，通過(guò)選舉人民代表繼而參政議政來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的利益訴求。從法理上可以認(rèn)為公民和政府通過(guò)憲法簽訂了政治契約，而憲法中明確規(guī)定了我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)人民負(fù)責(zé)。所以政府的行政行為需要取得公民的滿意和認(rèn)可，其很重要的方面就是政府的公信力得到提升，從而使人民對(duì)政府產(chǎn)生信任感。

（三）政府誠(chéng)信能夠推進(jìn)法治政府建設(shè)

法治的基本要求在于對(duì)公權(quán)力范圍有一個(gè)合理的限制，即政府的權(quán)力只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使，而且需要按照公開的程序行使。法治政府要求利用制度規(guī)則行事，而不是依靠領(lǐng)袖的力量。而政府誠(chéng)信的重要內(nèi)容是政府應(yīng)堅(jiān)持依法行政，將依法行政貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督和服務(wù)的全過(guò)程，全面推進(jìn)政務(wù)公開，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，提高決策透明度。政府通過(guò)依法行政能夠獲得社會(huì)對(duì)于政府的信賴，是法治政府的一個(gè)重要標(biāo)識(shí)。因此，推動(dòng)政府誠(chéng)信能夠提升政府公信力，樹立政府公開、公平、清廉的誠(chéng)信形象，從而進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（四）政府誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要道德基石

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特點(diǎn)是資源的配置，由價(jià)格規(guī)律起主導(dǎo)作用，而價(jià)格機(jī)制本身就是訂立合同。而整個(gè)社會(huì)誠(chéng)實(shí)守信可以降低市場(chǎng)主體之間相互的締約成本，因此，社會(huì)誠(chéng)信能夠降低社會(huì)交易成本，優(yōu)化資源配置的效率。但是我國(guó)的整體社會(huì)誠(chéng)信體系，需要政府作為主導(dǎo)來(lái)引領(lǐng)，并制定相應(yīng)的措施，以推動(dòng)企業(yè)、個(gè)人誠(chéng)信體系的構(gòu)建和完善。只有政府講誠(chéng)信，才能對(duì)全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和觀念的形成起到示范作用，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立提供強(qiáng)大的道德支持和基礎(chǔ)。

三、積極推進(jìn)政府依法誠(chéng)信施政，促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)

（一）推進(jìn)政府依法誠(chéng)信施政

政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的基石和靈魂，在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中應(yīng)發(fā)揮其示范和表率作用，成為社會(huì)誠(chéng)信的典范。

1．健全政府決策誠(chéng)信實(shí)施機(jī)制。首先必須保證決策制度的科學(xué)性，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)和公開，建立和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制。其次，重大行政決策一經(jīng)作出，非因法定事由、未經(jīng)法定程序，不得撤銷和變更；因國(guó)家利益、公共利益或其他法定事由必須撤銷或者變更的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行。

2．推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。建立政府的權(quán)力清單制度，并相匹配制定相應(yīng)的責(zé)任清單和負(fù)面清單，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任相匹配。通過(guò)嚴(yán)格限定政府權(quán)力及采取“簡(jiǎn)政放權(quán)”等措施以盡力消除公權(quán)力的尋租土壤。嚴(yán)格遵守法律無(wú)明文授權(quán)即禁止的原則，對(duì)于超越法律授權(quán)行使的政府行為或者不履行法定職責(zé)的不作為，制定嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

3．建立決策實(shí)施情況考核評(píng)估制度，樹立政府守信的典范。政府守約行為是政府誠(chéng)信的關(guān)鍵。應(yīng)把政府履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，并把政府誠(chéng)信作為考核政府政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，積極引入社會(huì)第三方進(jìn)行評(píng)估，并在一定范圍內(nèi)公示。盡量減少政府行為失誤和違約現(xiàn)象的發(fā)生，以規(guī)范、高效的行政服務(wù)搭建政府誠(chéng)信平臺(tái)，讓政府行為置于國(guó)家法律法規(guī)的監(jiān)控之下。

4．建立健全政府機(jī)關(guān)信用記錄和信用檔案，完善由政府主導(dǎo)、公眾參與的公務(wù)員誠(chéng)信考核制度。完善政府機(jī)關(guān)信用記錄和信用檔案，建立制裁失信，激勵(lì)守信機(jī)制，建設(shè)“守法誠(chéng)信的法治政府”。建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案，依法規(guī)將公務(wù)員個(gè)人相關(guān)違法違紀(jì)違約行為等信用信息納入檔案，并應(yīng)將公務(wù)員誠(chéng)信記錄作為干部考核、任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

（二）制定政府誠(chéng)信方面的法律和規(guī)章制度

2014年6月14日國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》，該規(guī)劃綱要明確規(guī)定了政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類政務(wù)行為主體的誠(chéng)信水平，對(duì)其他社會(huì)主體誠(chéng)信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。各級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持依法行政，發(fā)揮政府誠(chéng)信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信管理和教育。目前我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信特別是政府誠(chéng)信方面的法律法規(guī)還有待完善，應(yīng)借鑒美國(guó)、英國(guó)、瑞士、新加坡等國(guó)家政府誠(chéng)信立法的經(jīng)驗(yàn)，制定政府誠(chéng)信方面的法律和規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)政府誠(chéng)信的立法約束。

（三）堅(jiān)持法治與德治，共同促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信

誠(chéng)信是德治的重要范疇，也是法治的必然要求。促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信，必須堅(jiān)持法治與德治相結(jié)合，推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，在充分發(fā)揮法律規(guī)范作用的同時(shí)，著力發(fā)揮道德教化作用，使守法誠(chéng)信成為全社會(huì)的共同追求和自覺(jué)行動(dòng)。要加強(qiáng)對(duì)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的傳播和教育，在弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)良美德的同時(shí)，鼓勵(lì)倡導(dǎo)公民誠(chéng)信自律，將誠(chéng)信作為基本道德觀念灌輸?shù)矫總€(gè)人的行為準(zhǔn)則中去。

[1] 姜正冬.論社會(huì)誠(chéng)信[N].山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2002，（3）：14-15.

[2] 馬超，申田，嚴(yán)漢平.我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信缺失的根源及治理對(duì)策[N].開發(fā)研究，2010，（2）：138-139.