關于法治江西建設評估指標體系構(gòu)建的初步思考

江西警察學院院長 程小白教授

編者按：黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國作出重大決策部署，開啟了法治中國建設的新征程。2014年12月，江西省委十三屆十次全會研究通過《中共江西省委關于全面推進法治江西建設的意見》（以下簡稱《意見》），在法治江西、法治政府、法治社會建設的征程中樹立了一座新的里程碑。圍繞省委《意見》，江西警察學院學報編輯部誠邀理論與實務界的專家學者從科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等角度探討如何保障司法公正、促進社會誠信、維護社會公正，推動平安江西、法治江西建設?，F(xiàn)將各位專家學者的觀點精華輯為筆談，以饗讀者。

法治江西建設是法治中國建設在江西的具體實踐，這種實踐的績效如何？其行動結(jié)果是否達到預期目標？法治活動是否對政府、社會公眾、公務員等特定群體產(chǎn)生影響？通過建立主客觀結(jié)合、定性與定量分析方法結(jié)合的多元的法治建設評估指標體系對法治的成效和實施的影響力進行評估是可行的。國內(nèi)這方面的例子有2005年開始實施的旨在調(diào)查確定香港的法治指數(shù)的調(diào)研活動及其報告[1]以及浙江余杭2006開始的法治量化評估的實踐。[2]盡管學術界一些專家學者對采用量化方法對法治活動進行評估并確定其指數(shù)是否具有科學性仍然存在疑問，但是從兩地的實踐活動及報告看，釆用定性與定量相結(jié)合的方法研究法律規(guī)范的遵循程度以及對社會公眾、政治的影響程度具有其科學的指導意義。

法治活動評估通過對法治內(nèi)涵進行深入剖析和科學概括的基礎上，把法治的基本要求進行分解、細化轉(zhuǎn)化為系列的可以測評的指標體系，然后圍繞指標體系搜集相關數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)既有可量化的法律數(shù)據(jù)，如反映執(zhí)政黨及其黨員淸廉程度方面的紀委立案調(diào)查數(shù)、反貪局立案調(diào)查數(shù)；在權(quán)利救濟方面主要有行政復議案件、信訪案件、國家賠償案件、法律援助案件等數(shù)據(jù)。也有公眾對法治的態(tài)度及對公眾對法治各個層面的滿意度調(diào)查，還有內(nèi)部評估即執(zhí)法人員公共權(quán)力行使者的評估，以及外部評估即非公共權(quán)力執(zhí)法人員如大學教授、律師、記者、企業(yè)家、個體戶等的評估。最后由法學家組成的專家評審組對法治內(nèi)涵要素涉及的調(diào)查評估數(shù)據(jù)進行權(quán)重打出分值，評審主體依相關模型進行指數(shù)計算。運用社會測量的方法將法治的內(nèi)涵要素轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的可觀測的變量，然后科學地設計指標進行測量，是社會科學研究中的一種常用方法。通過法治評估，可以對某一區(qū)域的法治狀況進行整體評估，從而反映其法治的狀況和水平；法治評估通過一套科學合理的指標體系，將每一區(qū)域各部門、各行業(yè)依法治理的全部內(nèi)容具體化、現(xiàn)實化從而使依法治理的目標和要求更加明確具體，起到指導作用、促進作用、糾偏作用，形成法治的內(nèi)驅(qū)力；由于評估過程需動員各方面與各階層的人員參與評價，也是對政府工作的評價與監(jiān)督的有效方式。

法治江西建設評估指標體系構(gòu)建，應以《法治江西建設規(guī)劃綱要》（2014一2020）和《中共江西省委關于全面推進法治江西建設的實施意見》所確定的總目標和重點任務為依據(jù)，圍繞“保障社會公正、促進社會誠信、維護社會秩序”三大重點任務，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”四個方面，“政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明”五個領域法治建設的狀況進行指標體系的設計，確定一系列法治參數(shù)的標準，圍繞參數(shù)標準按年度收集有關實際數(shù)據(jù)和資料，每隔兩年將實際數(shù)據(jù)資料對照事先制定的明確的法治標準，由專家團隊進行量化計算和評估，確定“法治江西建設指數(shù)”。

法治江西建設評估指標體系的構(gòu)建要體現(xiàn)法治的基本要求和法治建設的江西特色。為此，法治江西建設評價指標體系的架構(gòu)由一級指標、二級指標、主要觀測點、基本要求四大部分構(gòu)成。一級指標可由立法狀況、權(quán)利保障狀況、公權(quán)力制約與監(jiān)督狀況、司法公正狀況、公民法律素養(yǎng)狀況、民主政治狀況、社會秩序狀況、社會誠信狀況、生態(tài)保護狀況九個一級指標構(gòu)成。以一級指標的構(gòu)成要素和重要影響因子為基礎，分解細化為二級指標，圍繞二級指標提出觀測點，在此基礎上概括對該一級指標的基本要求，或稱法治建設的標準與目標。下面以第八項一級指標“社會誠信狀況”為例，其二級指標可區(qū)分為個人誠信、企業(yè)誠信、政府誠信三項內(nèi)容，主要觀測點為：（1）以身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎的公民和組織守法信用記錄制度建設狀況；（2）政府機關信用記錄和信用檔案建設情況，是否把政府履約和守諾服務納入政府績效考核評價體系，公務員誠信考核制度建立與運行情況；是否引入社會第三方對政府信用進行定期評估，并納入向同級人民代表大會年度報告并向社會公示。（3）全省統(tǒng)一的公共信用信息系統(tǒng)平臺建設情況以及數(shù)據(jù)交換和共享情況；（4）專業(yè)化的社會信用中介服務機構(gòu)運營情況；（5）違法失信“黑名單”制度和巿場禁入、退出制度建立和運行情況。社會誠信建設的基本要求：完善信用記錄，依法建立統(tǒng)一信用體系，實現(xiàn)信用信息共享；健全政府決策誠信實施機制和評價機制，充分發(fā)揮政府在社會信用體系建設中的關鍵和示范作用；加強社會信用教育，加強信用巿場監(jiān)管，建立和完善信用懲戒機制，形成“誠信光榮、失信可恥”的社會氛圍與環(huán)境，強化全社會成員的誠信守法意識，倡導契約精神，提升誠信水平，夯實法治江西建設基礎。

法治江西建設評估指標體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，需要運用多樣化的研究方法。由于法治的多重含義和視界，其基本要素涉及面極為廣泛，它不僅僅是一種處在廟堂之高的國家治理方略，而且更應該看到法治也必須滲透于每個人的日常生活中，法治的實現(xiàn)不僅僅是法治政府的實現(xiàn)，更是法治社會的建立。法治既是一種信仰，是一種行為準則，更是一種文化。在一個缺乏法治傳統(tǒng)的國家厲行法治是社會制度巨大變遷，它既表現(xiàn)為波瀾壯闊（如通過強力反腐矯正公權(quán)力運用的偏差），更多是潛移黙化。要評估這種社會變遷必須在確定法治的核心要素及其主要的影響因子的基礎上運用多樣化的研究方法，諸如制度分析法、比較研究法、歷史分析法、由訪談、觀察、案例研究等組成的定性研究法、問卷調(diào)查法以及由實驗研究法、概率與抽樣法、統(tǒng)計分析法等組成的定量研究方法。

法治江西建設評估指標體系構(gòu)建也是一種制度創(chuàng)新。系統(tǒng)的省級法治評估目前還沒有先例，通過構(gòu)建一個江西法治建設量化評估的理論模型，在此基礎上將全省的法治狀況作為一個能夠例示該模型的制度樣本，通過對各設區(qū)市、各個政府部門和社會領域的法治建設具體數(shù)據(jù)和主觀狀態(tài)的描述，整理出全省法治狀況的基本輪廓，進而利用此模型來對全省法治狀況做出整體上的說明和評估。通過全省法治評估活動，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀與法治標準的距離，有效帶動全省各級政府和社會各個領域的法治轉(zhuǎn)型，同時真正改善公職人員的法治服務意識和能力，及時發(fā)現(xiàn)法治建設中的薄弱環(huán)節(jié)，為持續(xù)改進提供依據(jù)，從而不斷滿足人民日益增長的法治監(jiān)督、社會公正、權(quán)利保障的需求。由于法治評估工作涉及面廣，為了有序推進，建議在各級政法委員會建立法治評估活動的指導與協(xié)調(diào)機構(gòu)，專門負責法治評估活動的組織與協(xié)調(diào)，搜集整理各項法治評估數(shù)據(jù)，聘請專家團隊研究設計評估指標體系，組織問卷調(diào)查與專家評審，每兩年進行一次評估，發(fā)布評估報告和法治江西指數(shù)，以此作為切入點，全面推進法治江西建設。

[1] 戴耀廷.香港的法治指數(shù)[J].環(huán)球法律評論，2007，（6）.

[2] 錢弘道.余杭法治指數(shù)的實驗[J].中國司法，2008，（9）.