工程監(jiān)理行業(yè)資格、資質標準現狀分析及對策研究

華 儀

（上?？迫鹫嬲\建設項目管理有限公司， 上海 200092）

從試點、推行到形成制度，我國的建設監(jiān)理行業(yè)走過了26 個年頭?！氨O(jiān)理”一詞最初從國外引入。經過國內的長期實踐，催生出一套較為完整的工程監(jiān)理理論，并逐步建立起較為完善的監(jiān)理行業(yè)法律、法規(guī)體系。其間，在工程監(jiān)理在建設領域的地位和作用逐步得到認可的同時，監(jiān)理的社會責任與日俱增，發(fā)展瓶頸凸顯。成功與教訓讓監(jiān)理行業(yè)步入發(fā)展的十字路口。

工程監(jiān)理資格、資質的標準為整個監(jiān)理行業(yè)開展工作奠定基礎，是監(jiān)理企業(yè)經營管理、監(jiān)理工程師考試和執(zhí)業(yè)最基本的依據。研究工程監(jiān)理資格、資質的標準，分析其存在的不足，總結經驗與教訓，對深化監(jiān)理行業(yè)體制改革起到了至關重要的作用。

1 背 景

1.1 現有資格、資質制度與監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的矛盾

現行監(jiān)理資質準入門檻在限制中小企業(yè)發(fā)展的同時，也造成了行業(yè)內甲級監(jiān)理企業(yè)一頭獨大的依附性倒金字塔結構。執(zhí)業(yè)資格考試的報考條件和執(zhí)業(yè)資格單一序列的設置，在抑制人才開發(fā)與成長的同時，也形成了嚴重的市場供需矛盾。監(jiān)理行業(yè)缺乏清出機制，監(jiān)理企業(yè)只進不出，不利于行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。強勢而繁瑣的行政管理體制和機械的行政思維方式，束縛了企業(yè)的手腳，也耗費了企業(yè)的大量精力。行業(yè)內普遍期待工程監(jiān)理資格、資質制度的改革，能夠幫助行業(yè)尋求走出困境的路徑，引導監(jiān)理回歸其應有的發(fā)展方向。

1.2 社會輿論、慣性思維與監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的矛盾

曾經的計劃經濟，讓公眾在潛意識里迷信國企的做大做強，進而影響到了整個社會的組織行為。因此，業(yè)主招標更愿意信任國企中擁有甲級資質的監(jiān)理企業(yè)；監(jiān)理企業(yè)亦千方百計要躋身甲級資質行列，即使已經改制民營，也一定要強調自己曾經的國企背景；從業(yè)人員擇業(yè)的首要取向自然也愿意投奔這樣的企業(yè)。即使是出了質量安全事故，處理起來也往往是“國”“民”有別，甚至在“偶然”與“必然”的判斷方面，公眾也會自覺或不自覺地采取選擇性理解。扭曲的社會認知下的輿論氛圍和導向，孕育了一個完全畸形的行業(yè)和混亂不堪、不可持續(xù)的市場——拒絕創(chuàng)業(yè)及掛靠經營。社會輿論持懷疑態(tài)度，行業(yè)內部同樣缺乏自信，監(jiān)理地位逐漸淪落到工程咨詢業(yè)的末位。

1.3 落實十八屆三中全會公報關于簡政放權的精神

黨的十八屆三中全會公報提出：“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！?/p>

有專家認為，“傳統(tǒng)的行政管理的職責是控制，是管制，是行政命令，是絕對權威。而現代行政管理的職責是為民眾提供公共服務，提供公共產品，是管理公共事務，而不是去具體管理企業(yè)和社會。傳統(tǒng)的行政管理重在效率、執(zhí)行，而現代的行政管理重在服務。政府的職能就是提供公共服務，提供公平正義，為社會發(fā)展營造寬松和諧的環(huán)境。

1.4 工程監(jiān)理資格、資質標準面臨改革的關鍵時期

監(jiān)理相關資格、資質標準面世至今 20 多年，期間主要經歷了兩次歷史性的創(chuàng)制活動。第一次是從 1992 年～1997 年，分別以 16、18 號原建設部令和建監(jiān) [1995] 第 737 號、建監(jiān)[1996]462 號為標志，創(chuàng)建并固化了我國的工程監(jiān)理資格、資質標準的基本格局。第二次是 2006 年～2007 年，以 147、158 號原建設部令和建市 [2007]131 號、建市 [2007]190 號為標志，在原有文件基礎上的修改和進一步完善，并延用至今。

26 年來，我國的工程監(jiān)理資格、資質管理制度從無到有，不斷探索，為監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展提供了有力的支撐。與此同時，隨著經濟社會的快速發(fā)展和監(jiān)理實踐的充分體驗，監(jiān)理市場的供需矛盾和制度建設的滯后性也逐漸顯現，特別是監(jiān)理企業(yè)的資質管理，由于缺乏旁系參照物，因而難以準確定位，一定程度上也形成了對監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的瓶頸。有必要對既有的制度、標準進行再一次的修訂和完善，以適應黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的總體改革要求。

2 工程監(jiān)理資格、資質標準現狀

2.1 現行資格、資質標準的施行經驗

一是資質標準具有良好、完整的框架結構，文字、術語形成范式，有利于類似文件編制的借鑒和傳承。二是現有的資格、資質標準的絕大部分條款依然充分顯示著其旺盛的生命力，有著繼續(xù)規(guī)范和指導資格、資質管理實踐的使用價值。三是工程監(jiān)理資格、資質標準應該循著漸進式的、在繼承基礎上改進與完善的方向去研究與編制。既不是小修小補，也不是顛覆式的革命，而是實事求是穩(wěn)步前行，真正能夠有利于監(jiān)理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 現行資格考試報考條件不合理

現有注冊監(jiān)理工程師的總量不足，執(zhí)業(yè)資格考試的報考條件門檻高。我國的監(jiān)理工程師報考條件，是在國務院建設主管部門規(guī)定的專業(yè)范圍內，按大專、本科、碩士、博士等不同學歷，分別采取不同專業(yè)工作年限的做法。其中的學歷并不區(qū)分全日制還是業(yè)余、有無學位證書。因此，部分報考者的專業(yè)知識結構難以滿足注冊監(jiān)理工程師的要求，在一定程度上影響其職業(yè)素質。與此相反，一些通過實踐自學確有真才實學者，卻又因為沒有專業(yè)學歷證書而無法報考。

2.3 現行執(zhí)業(yè)資格設置等級不合理

注冊監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格設置的單一層級與國情不相匹配。我國幅員遼闊，東西部地區(qū)經濟差異懸殊，項目眾多。注冊監(jiān)理工程師“一個標準行天下”的結果，使監(jiān)理市場的人員供需矛盾日顯突出，人才浪費現象嚴重。監(jiān)理工程師發(fā)展沒有階梯式成長的教育培訓機制，單一的高門檻讓年輕從業(yè)人員失去從業(yè)的動力。注冊監(jiān)理工程師考試形式的單一也讓監(jiān)理企業(yè)充斥著“缺乏實踐的注冊監(jiān)理工程師”和“沒有執(zhí)業(yè)資格的監(jiān)理骨干人員”。

2.4 行業(yè)內資格、資質掛靠盛行

全國范圍內，注冊監(jiān)理工程師數量與行業(yè)需求存在較大差距。由于企業(yè)資質要求以注冊人員數量為主，在監(jiān)理企業(yè)升甲、保甲和建筑大市場效應下，使本來就供不應求的注冊監(jiān)理工程師更加稀缺。奇貨可居的情況導致了人員掛靠的盛行，執(zhí)業(yè)資格貨幣化現象泛濫。

由于資質等級與工程等級掛鉤，一些企業(yè)資質等級低于擬承接監(jiān)理項目的等級，為規(guī)避超資質承接業(yè)務的違規(guī)行為而采取掛靠。還有些具有一定接洽業(yè)務能力的個人，長期掛靠在有資質企業(yè)的名下從事監(jiān)理經營活動。其資質掛靠的本質是“尋租”，對監(jiān)理市場的正常經營有極大的危害，嚴重影響行業(yè)的信譽，影響監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展。

2.5 資質序列設置不合理

資質序列設置與前述“等級掛鉤”的綜合效應誤導監(jiān)理事業(yè)發(fā)展。一是制度設計引導和鼓勵了監(jiān)理企業(yè)一味做大做強，以至形成甲級資質多于乙、丙級這種倒金字塔式的非穩(wěn)定結構形態(tài)。二是甲級資質的業(yè)務經營范圍沒有下限，高資質企業(yè)的鯨吞讓低資質企業(yè)生存環(huán)境惡化。三是綜合資質以5 個專業(yè)甲級涵蓋所有其他專業(yè)，首先與國際上咨詢業(yè)“不涉獵不熟悉的業(yè)務”和“量力而行”的職業(yè)操守相悖。同時由于部門分割，也讓綜合資質企業(yè)無實質性的實惠，徒具虛名。四是事務所資質將工商行政的“企業(yè)性質”混同于企業(yè)資質，且限制其經營，以至名存實亡。

3 對策展望

3.1 強化資格管理，弱化資質審批

根據黨的十八屆三中全會關于簡政放權，深化改革的精神及國際咨詢業(yè)的慣例，以適應工程建設行業(yè)發(fā)展和市場競爭需要為指導思想，強化資格管理，弱化資質審批，編制并出臺有利于人才成長和發(fā)展，有利于提高人員綜合服務素質，有利于最大限度遏制投機、杜絕資質掛靠和執(zhí)業(yè)資格貨幣化的法規(guī)性標準。應以資格管理為主要控制手段，以資質審批為管理輔助方法，逐步放開資質條件限制。

3.2 優(yōu)化執(zhí)業(yè)資格報考條件

首先，優(yōu)化報考條件中的教育背景。我國加入《華盛頓協(xié)議》組織成為預備會員、大學 14 個專業(yè)領域的認證及評估，為國際咨詢工程師互認提供了可能，國務院建設主管部門和中國建設監(jiān)理協(xié)會，應以通過認證及評估的學校和專業(yè)的學士學位作為監(jiān)理工程師報考條件的基準。然后在此基礎上，根據不同學歷、學位分別確定不同的專業(yè)工作年限。

其次，優(yōu)化報考條件中的專業(yè)實踐。國外對考取注冊工程師的實踐要求很高：在美國，成為注冊工程師要經過 4 年實踐；在英國，要成為注冊工程師必須有 3 年以上的實踐經驗。因此，報考的條件應該重視實踐的過程，建議除博士學位之外，在“具有工程技術或工程經濟專業(yè)學歷，從事工程咨詢、項目管理、工程監(jiān)理等相關業(yè)務滿若干年”的基礎上，增加“參加過省級監(jiān)理協(xié)會舉辦的監(jiān)理師培訓，并取得相應的崗位證書滿 3 年”的要求，最好這 3 年的工作實踐還要在已注冊監(jiān)理工程師的督導下進行，以強調其系統(tǒng)學習與“監(jiān)理”工作實踐的經歷。

最后，優(yōu)化報考條件中的職稱要求。現行報考條件要“具有工程技術或工程經濟專業(yè)中級職務，并任職滿 3年”，讓本科畢業(yè)的考生要工作 8 年方可報考，很不利于監(jiān)理企業(yè)的人才儲備與培養(yǎng)，更不利于監(jiān)理行業(yè)的全面良性發(fā)展。建議在縮短專業(yè)工作年限的同時，淡化職稱，把職稱條件從報考后移到注冊之前，將持有中級職稱證書作為注冊的條件之一，有利于調動工程技術人員的監(jiān)理從業(yè)積極性。

3.3 優(yōu)化執(zhí)業(yè)資格等級劃分

注冊監(jiān)理工程師供不應求的矛盾，其執(zhí)業(yè)資格設置的單一層級也是一個主要原因。無論項目大小難易繁簡，對總監(jiān)理工程師的要求均皆一致，形成了監(jiān)理人力資源配置的嚴重不均衡現象。借鑒國內的建筑師、結構工程師和建造師，以及日本的建筑師分級序列，可以設想將注冊監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)資格分為一級監(jiān)理工程師和二級監(jiān)理工程師兩個等級，或者參照英國的 RICS，設為監(jiān)理工程師和資深監(jiān)理工程師兩個等級。不同層次的監(jiān)理工程師不僅可以滿足建筑市場的不同需求，緩解監(jiān)理人才市場供需矛盾，同時也有利于監(jiān)理人才的成長與發(fā)展，逐步推動完善監(jiān)理行業(yè)的人才結構。

3.4 優(yōu)化資質序列、等級及專業(yè)劃分

資質序列、等級與專業(yè)劃分的合理與否，在很大程度上影響著監(jiān)理市場的有序、規(guī)范與否。

已有的資質序列中，綜合資質華而不實形同雞肋；事務所資質遭制度性限制發(fā)展，其資質序列布局在引導、鼓勵監(jiān)理企業(yè)做大做強之外，并不利于行業(yè)的結構形態(tài)。因此建議取消綜合資質與事務所資質。在取消綜合資質與事務所資質的前提下，資質等級按現有標準的甲、乙、丙級劃分。資質掛靠問題的要害主要在于監(jiān)理資質與工程等級的掛鉤。要想予以根本性解決，可適當參考《工程咨詢單位資格認定辦法》(國家發(fā)展和改革委員會令第 29 號)、《國家發(fā)改委關于適用〈工程咨詢單位資格認定辦法〉有關條款的通知》(發(fā)改投資 [2009]620 號)，采取監(jiān)理資質與工程等級不掛鉤而與經營地域掛鉤的方式。

國際上對咨詢業(yè)基本上都是講求企業(yè)的品牌、業(yè)績，注冊工程師資格和從業(yè)經歷，并無“資質”一說。我們的資質專業(yè)越多，細分程度越高,企業(yè)進入市場的成本就越高，并不符合市場經濟的規(guī)律。再則，客觀上監(jiān)理企業(yè)的服務能力應該依據“人”的資格去確定。從經濟學角度來看，資格專業(yè)類似于必需品，資質專業(yè)類似于奢侈品，增加必需品供應，減少奢侈品，于供需雙方應該具有實質性的實惠。由此建議弱化資質，在原有十四項資質專業(yè)的基礎上適當歸并。

3.5 完善制度設計，增強行業(yè)自治，落實政府監(jiān)管

資格、資質標準的研究當從完善制度設計入手，制定形成一個基于行業(yè)自治，利于行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮市場作用，便于政府監(jiān)督管理的標準。

增強監(jiān)理行業(yè)的“行業(yè)自治(即自主治理)”，行業(yè)協(xié)會在經濟領域中作為公共治理的主體，參與公共事務的管理和公共服務的提供，首先表現為行業(yè)自律。提高和完善監(jiān)理行業(yè)的自我治理水平，而非政府的壓力，是監(jiān)理事業(yè)良性發(fā)展的基礎。

多元治理結構下，政府把主要精力放在立法(制度建設)、服務與監(jiān)督等宏觀層面，與行業(yè)協(xié)會在各自的職能范圍內共同承擔提供公共產品的任務。以實現真正意義上的完善制度設計，增強行業(yè)自治，落實政府監(jiān)管。

4 結 語

本文對監(jiān)理行業(yè)資格、資質標準進行研究，分析歸納了我國現行資格、資質標準存有的問題，提出了優(yōu)化報考條件、執(zhí)業(yè)資格等級劃分、資質序列與資質等級和資質專業(yè)劃分等建議。除此之外還從宏觀的角度，提出了強化資格管理，弱化資質審批，完善制度設計，增強行業(yè)自治，落實政府監(jiān)管的合理化建議。

總結經驗教訓，通過反思研究，從中找出資格、資質施行與管理實踐中有利于監(jiān)理事業(yè)總體發(fā)展、有助于監(jiān)理企業(yè)生存環(huán)境的改善和監(jiān)理人才的成長，從而能夠惠及建設項目業(yè)主方面的成功政策條文和精神，將其傳承并發(fā)揚光大。同時也要將與其相反的，阻礙或不利于監(jiān)理事業(yè)總體發(fā)展的教訓，予以明確指出。爭取真正意義上的全面深化監(jiān)理行業(yè)體制改革。

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