建設(shè)法治公安示范區(qū)打造規(guī)范執(zhí)法新標桿——關(guān)于提升南通公安機關(guān)執(zhí)法公信力的思考

秦劍平

在全面推進依法治國、深化司法體制改革的大背景下，公安機關(guān)如何立足本職，進一步規(guī)范執(zhí)法工作，提升法治公安建設(shè)水平，需要各級公安機關(guān)作出認真思考。在本文中，筆者結(jié)合南通公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的探索實踐，提供一些認識和體會。

一、南通公安機關(guān)推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本實踐

近年來，南通公安機關(guān)以提高執(zhí)法公信力為根本目標、以標準管理為根本抓手、以維護公平正義為根本追求，大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，經(jīng)過多年探索實踐，走出了一條內(nèi)涵式提升的發(fā)展道路，為平安法治南通建設(shè)和現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展提供了堅實保障?；仡櫮贤ü矆?zhí)法規(guī)范化建設(shè)的發(fā)展歷程，大致可以分為三個階段:一是探索階段。從2007年開始，南通公安借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念，將標準化引入執(zhí)法領(lǐng)域，以“建立標準”為核心，形成了一套“覆蓋全警、簡明管用”的執(zhí)法標準體系，包括267個崗位標準、257個業(yè)務(wù)標準、28個行為標準、18個裁量標準和7個保障標準。通過設(shè)定執(zhí)法崗位、業(yè)務(wù)標準，細化明確各執(zhí)法環(huán)節(jié)規(guī)定動作、規(guī)范步驟和必走程序，實現(xiàn)對民警執(zhí)法要求、動作的精準定位，解決了民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的問題。2009年，公安部在南通召開全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場會，全面推廣以標準管理引領(lǐng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的經(jīng)驗做法。二是深化階段。從2009年到2012年，南通公安立足全國現(xiàn)場會的新起點，確定了“一抓三年、再抓三年”的思路，以“全面覆蓋”為目標，從標準體系、標準執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督和達標創(chuàng)建四個方面，不斷調(diào)高調(diào)優(yōu)原有標準體系，在全省率先建立7大類44項成效標準，實現(xiàn)執(zhí)法標準全警種、全崗位、全流程覆蓋。全市達標創(chuàng)建通過率、基層所隊辦案區(qū)改造率達100%；執(zhí)法示范創(chuàng)建全面覆蓋市、縣、基層所隊三級；建成國家級執(zhí)法示范單位5家，省級執(zhí)法示范單位18家；24名民警被命名為“全省執(zhí)法示范崗位”。三是轉(zhuǎn)型階段。從2013年至今，南通公安以“提升軟實力”為指向，從關(guān)注建立標準、改造硬件向提升執(zhí)法素養(yǎng)、塑造法治環(huán)境轉(zhuǎn)變，推動了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級。全面建成集中辦案、案件預(yù)審、視頻監(jiān)督、電子數(shù)據(jù)存儲和物證管理“五大中心”；以證據(jù)、治理、作風(fēng)為指向，健全執(zhí)法辦案、行政服務(wù)、隊伍建設(shè)“三類標準”，推動執(zhí)法指引系統(tǒng)上線應(yīng)用，涵蓋刑事、行政執(zhí)法和辦案程序等標準規(guī)范326項；警種部門和縣級公安機關(guān)法治文化建設(shè)達標率100%；建立了覆蓋10大警種28項156個科目的崗位技能標準，共5378名、516名民警分別通過中、高級執(zhí)法資格考試，94名民警通過司法考試，通過率位居全省前列。2014年，南通執(zhí)法管理標準化工作入選全國首批社會管理和公共服務(wù)綜合標準化試點項目，《公安機關(guān)“三臺合一”接處警錄音錄像工作規(guī)范》被確定為國家公共安全行業(yè)標準，在全國范圍推廣實施。

二、深入推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的新要求

黨的十八大、十八屆三中和四中全對全面推進依法治國、深化司法體制改革作出了一系列新部署，描繪了法治中國建設(shè)的宏偉藍圖，也為公安機關(guān)推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)指明了方向。公安機關(guān)在此背景下，推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，重點要把握好六個方面的新要求。

一要把握公安機關(guān)新定位對公安執(zhí)法職能的新要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅決捍衛(wèi)國家政治安全、政權(quán)安全，這是公安工作的著眼點、著力點。這也是新的歷史條件下，公安機關(guān)職能的新定位。尤其是當前，隨著深化經(jīng)濟體制改革的深入推進，各類深層次的社會矛盾集中凸顯。公安機關(guān)肩負著維護國家政治安全以及社會穩(wěn)定的重任，必須保持高度敏感，在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，高舉法律旗幟，表明法律立場和工作姿態(tài)，在法治的軌道內(nèi)平衡好“維護社會穩(wěn)定”與“維護群眾利益”的關(guān)系。

二要把握法治政府建設(shè)對公安依法行政的新要求。深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。公安機關(guān)作為行政執(zhí)法的重要組成，用權(quán)是否依法有據(jù)，執(zhí)法是否規(guī)范公正，不僅影響著黨委政府的形象，也關(guān)系著群眾的根本利益。針對少數(shù)民警法治觀念不強、執(zhí)法水平不高的實際，公安機關(guān)應(yīng)當堅持依法行政、依法用權(quán)，牢固確立法治思維，運用法治方式處理好矛盾化解、行政服務(wù)、安全監(jiān)管等各項警務(wù)工作，提升公安治理的能力水平，促進社會公平正義，實現(xiàn)治理方式的法治化。

三要把握法律體系建設(shè)對公安執(zhí)法制度的新要求。黨的十八屆四中全會要求完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，并對健全憲法實施和監(jiān)督、完善立法體制、推進科學(xué)立法和民主立法、加強重點領(lǐng)域立法等工作進行了部署。健全的法律體系，將為公安機關(guān)執(zhí)法提供依據(jù)和保障。在此過程中，公安機關(guān)應(yīng)當把握有利契機，毫不動搖地堅持標準管理的發(fā)展道路，進一步健全和完善公安制度體系，將執(zhí)法標準拓展至所有警務(wù)活動中。同時圍繞警務(wù)實踐中遇到的難點、涉及民生的問題，推動政府部門立法，填補制度規(guī)章的空白，為基層執(zhí)法提供支撐。

四要把握公平正義對執(zhí)法機制建設(shè)的新要求。公平正義是法治的核心價值追求，也是司法工作的生命線。從操作層面講，公正又分為實體公正和程序公正，前者是對事實證據(jù)、定性處理的要求，后者是對執(zhí)法動作、行為過程的要求。這對公安機關(guān)執(zhí)法模式、執(zhí)法管理、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任倒查追究等方面，都提出了考驗。歸根結(jié)底，就是要緊扣公平正義這個核心，建立一套完整的工作機制，彼此之間既要相互制約、又要相互促進，確保執(zhí)法活動的及時高效、公平正義。

五要把握執(zhí)法形勢變化對公安執(zhí)法隊伍的新要求?？v觀一些地區(qū)、部門發(fā)生的執(zhí)法問題，說到底，主要是民警執(zhí)法理念出現(xiàn)偏差、執(zhí)法能力不強所致。隨著依法治國的全面推進，無論是外部執(zhí)法環(huán)境、公安執(zhí)法風(fēng)險，還是公民法治意識、內(nèi)外監(jiān)督體系都發(fā)生了很大變化，對民警執(zhí)法素養(yǎng)提出了很高的要求。工作中，公安機關(guān)應(yīng)當積極適應(yīng)形勢發(fā)展、把握執(zhí)法要求，以建設(shè)革命化實戰(zhàn)化職業(yè)警隊為抓手，重點在加強民警理念培育和能力鍛煉上下功夫，努力打造一支崇尚法治、能力過硬的公安隊伍。

六要把握法治社會建設(shè)對執(zhí)法方式的新要求。法治觀念的確立、法治社會的形成、法治生態(tài)的營造，是一項長期性的基礎(chǔ)性工作，必須通過不間斷的宣傳教育、環(huán)境熏陶和正面引導(dǎo)，才能真正建立一個守法崇德、和諧有序的法治社會。公安機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，直接面對社會群眾，選用什么樣的執(zhí)法方式，對群眾宣傳引導(dǎo)、震懾警示至關(guān)重要。筆者認為，應(yīng)當堅持法治與德治并重，既發(fā)揮法律的規(guī)范效能、又注重道德的教化作用，通過嚴格規(guī)范執(zhí)法，來增強群眾對法律的敬畏，通過文化宣傳的熏陶浸潤，來樹立法治信仰、培育法治精神，加深群眾對法律的認同，形成全社會守法擁警的良好氛圍。目前，一些地方的公安機關(guān)在深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的過程中仍面臨一些消極因素的影響，與法治公安建設(shè)的整體要求不符，如少數(shù)民警執(zhí)法價值取向存在偏差，執(zhí)法動機不純，績效至上、驅(qū)利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等情況時有發(fā)生。部分民警能力欠缺、執(zhí)法制度體系不夠完備、執(zhí)法責(zé)任不夠明晰，全社會的法治生態(tài)環(huán)境沒有真正形成，從而對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)造成了干擾。對此，我們必須高度重視并下大力氣予以克服。

三、進一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的路徑選擇

根據(jù)南通公安機關(guān)面臨的實際情況，當前和今后一段時間內(nèi)進一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是要牢牢把握全面推進依法治國、深化司法體制改革的總要求，根據(jù)公安部“四項建設(shè)”和省廳“一體兩翼”的部署要求，緊扣建設(shè)法治公安示范區(qū)、打造規(guī)范執(zhí)法新標桿的總目標，堅持以標準化管理為引領(lǐng)，以公平正義為追求，以法治文化建設(shè)為主線，全面營造良好的法治生態(tài)環(huán)境，大力提升公安執(zhí)法公信力。具體而言，就是要建立制度體系、行政治理、運行機制、主體能力、法治氛圍“五位一體”的工作架構(gòu)。

一是堅持標準引領(lǐng)，完善公安制度體系。良法是法治的基礎(chǔ)，制度是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)核心。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)轉(zhuǎn)型階段，公安機關(guān)依然要把制度建設(shè)作為不變的主題，持續(xù)抓好推進，著力解決部分領(lǐng)域制度缺位、內(nèi)容脫離實際、交叉重復(fù)、執(zhí)行力偏軟等問題。要做到:（1）科學(xué)設(shè)計。在制度設(shè)計過程中，要健全起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，建立基層制度建設(shè)聯(lián)系點制度，邀請基層民警、社會群眾參與制度建設(shè)，最大限度凝聚共識、兼顧公平，確保制度建設(shè)貼近實際、科學(xué)合理。（2）全面覆蓋。在前期標準體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，要建立以“四大指引”為內(nèi)容的制度體系，即執(zhí)法指引、公開指引、管理指引和案例指引，將制度內(nèi)容向執(zhí)法辦案、執(zhí)法公開、內(nèi)部管理和實戰(zhàn)案例等領(lǐng)域覆蓋，重點要健全公安行政執(zhí)法量罰標準，探索建立行政裁量權(quán)基準制度，為基層單位提供依據(jù)和指導(dǎo)。（3）突出重點。圍繞信訪維穩(wěn)、反恐防暴、人口管理、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全、輔警管理、打擊食藥環(huán)犯罪等問題超前研究操作性規(guī)范，為上升為地方立法奠定基礎(chǔ)。（4）提升效能。要建立簡明、管用的執(zhí)法規(guī)范和操作手冊，拓展指引系統(tǒng)功能和在線指引范圍，將常規(guī)制度作為民警教育培訓(xùn)和素質(zhì)能力測試內(nèi)容。強化制度廉潔性評估、執(zhí)行質(zhì)效審計等工作，將制度執(zhí)行成效與領(lǐng)導(dǎo)干部任職評估、民警考核、獎懲對接掛鉤，確保執(zhí)行效果。

二是堅持依法行政，優(yōu)化行政服務(wù)治理。無論是推進依法行政、加快建設(shè)法治政府，還是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都要求公安機關(guān)把更加注重、運用法治方式來規(guī)范自身行為、平衡社會關(guān)系，不斷拓展法治公安內(nèi)涵。要做到:（1）推進涉法涉訴信訪改革，規(guī)范信訪事項接受、甄別、分流、辦理、退出等工作，將涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法定程序，引導(dǎo)群眾通過法律途徑解決問題。（2）深化戶籍制度改革，全面實施電子居住證管理制度，推進居住證IC卡換發(fā)工作。（3）全面推進警務(wù)公開，建立主動公開、依申請公開、不得公開等三類標準，深化網(wǎng)上執(zhí)法告知服務(wù)，實施行政復(fù)議案件公開聽證、辦理制度，推動執(zhí)法依據(jù)法程序、執(zhí)法進度、執(zhí)法結(jié)果在線公開。（4）提升服務(wù)治理效能。要圍繞群眾反映強烈的“盜搶騙”、“黑拐槍”、“黃賭毒”及治安、交通、消防、信訪等領(lǐng)域存在的突出問題，進行依法治理，全面維護群眾利益，確保治安大局穩(wěn)定。優(yōu)化窗口、110接處警等服務(wù)效能，搭建“民生服務(wù)平臺”，推行多樣化在線便民服務(wù)項目。（5）建立審批清單、收費清單、時效清單、責(zé)任清單等“四張清單”，徹底排查整改權(quán)力行使越位、缺位、不到位，以及不作為、慢作為等問題。

三是堅持規(guī)范管理，健全常態(tài)運作機制?，F(xiàn)階段，公安機關(guān)執(zhí)法管理、過程監(jiān)督和責(zé)任落實三者之間，相對獨立分散、缺乏機制支撐，未能形成常態(tài)，難免會出現(xiàn)監(jiān)管缺位的情形。在今后的工作中，要以實現(xiàn)公平正義為核心，把責(zé)任落實作為關(guān)鍵，從執(zhí)法管理，到執(zhí)法監(jiān)督，再到倒查問責(zé)，形成機制保障，實現(xiàn)執(zhí)法工作的長效管理、規(guī)范運作。要規(guī)范執(zhí)法管理，形成龍頭牽引。要探索建立職責(zé)分明、條塊結(jié)合的“網(wǎng)格化管理”體系，形成主要領(lǐng)導(dǎo)全面負責(zé)、班子成員各負其責(zé)、法制部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、條線警種業(yè)務(wù)指導(dǎo)的執(zhí)法管理格局。要充分發(fā)揮執(zhí)法管理委員會的職能作用，落實黨委依法決策、領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法考法等制度，將重大事項決策、重大項目建設(shè)、重大事件處置等納入黨委議法程序，所有重大執(zhí)法決定必須經(jīng)由法制審核，提高決策的合法性。要嚴密執(zhí)法監(jiān)督，加強過程控制。要以“五大中心”建成應(yīng)用為抓手，健全分級分類監(jiān)督機制。要建立回溯式監(jiān)督模式，規(guī)范執(zhí)法電子數(shù)據(jù)存儲、卷宗檔案集中保管以及刑事訴訟涉案財物處置，運用執(zhí)法辦案系統(tǒng)、執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控等手段，實現(xiàn)對執(zhí)法過程的即時性監(jiān)督、流程化控制。要創(chuàng)新與檢法機關(guān)季度聯(lián)席會議、與律師協(xié)會半年會商等制度，探索建立重大、疑難案件聽取檢察機關(guān)、律師意見建議工作機制。要落實執(zhí)法責(zé)任，強化底線倒逼。要按照“誰辦案、誰負責(zé)”的原則，建立主辦偵查員隊伍，從案件受理立案至偵查終結(jié)，實行全過程主導(dǎo)控制。要全面推行民警辦案積分制，健全民警執(zhí)法檔案，記錄案件辦理情況，鼓勵民警多辦好案、少辦錯案。要建立冤假錯案、辦案質(zhì)量責(zé)任終身負責(zé)、執(zhí)法責(zé)任公開追究等規(guī)范，明確案件主辦民警、審核人員、審批領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任認定標準及追究方式，并探索建立違反法定程序干預(yù)執(zhí)法辦案登記備案通報制度，推進執(zhí)法責(zé)任層級落實。

四是堅持以文化人，提升民警執(zhí)法素養(yǎng)。文化的核心力量，在于塑造精神、形成品格。推進法治公安建設(shè)，就是要通過法治文化，來堅定法治信仰，提升執(zhí)法素養(yǎng)，打造一支與執(zhí)法形勢相適應(yīng)的公安執(zhí)法隊伍。一方面，要培育法治理念，把法治理念和人民警察核心價值觀教育作為全體民警的必修課，常態(tài)開展法治講壇、以案析法、向憲法宣誓等活動，依托法治興趣小組、文化沙龍、微信和QQ交流群等陣地，引導(dǎo)廣大民警樹立法治意識、端正執(zhí)法動機。要深化基層所隊法治文化達標創(chuàng)建工作，將法治先進典型、案例戰(zhàn)法選樹納入其中，進一步豐富形式、拓展內(nèi)涵，形成示范引領(lǐng)效應(yīng)。另一方面，要增強執(zhí)法能力，以實戰(zhàn)實用為指向，健全完善執(zhí)法培訓(xùn)體系，創(chuàng)新跟班作業(yè)、專題講座、旁聽庭審、案審中心示范帶教等方式，把法律適用、案件辦理、調(diào)查取證、事件處置作為重點，統(tǒng)一制定培訓(xùn)教材、分批開展輪訓(xùn)。要落實法制民警、案件主辦民警準入制度，做大案件偵辦及法律專業(yè)人才庫。對于執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干，原則上，每年不少于一周的集中脫產(chǎn)培訓(xùn)。

五是堅持內(nèi)外兼修，營造優(yōu)良法治氛圍。讓法治成為一種全民的信仰，既要以公安機關(guān)嚴格執(zhí)法來推動公民對法律的尊崇，也要進一步創(chuàng)新公安群眾工作，讓廣大群眾增強對法治的認同，形成雙向互動的良好格局。在內(nèi)部，要通過個案的規(guī)范辦理、個犯的依法追究，充分體現(xiàn)法律的權(quán)威和效力，探索建立“誰執(zhí)法、誰普法，誰執(zhí)法、誰宣傳”的工作機制，在110接處警、窗口服務(wù)、執(zhí)法辦案中，全面推行說理執(zhí)法，改進說理執(zhí)法方式，讓群眾感受到公平正義，增強對法律的尊崇。在外部，要把單純追求群眾的滿意率，向推動形成群眾守法擁警的良好氛圍轉(zhuǎn)變，深入推進法治文化基層行、警民座談會、警營開放日等活動，充分運用網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等陣地，依托實地、網(wǎng)絡(luò)等多種陣地，全面開展法治宣傳工作，形成全社會守法擁警的良好氛圍。與此同時，要大力加強法治網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推行網(wǎng)上公開執(zhí)法，與網(wǎng)評工作相互策應(yīng)，積極營造網(wǎng)絡(luò)法治生態(tài)環(huán)境。