治安處罰當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)保障之探析

楊世昌

一、治安處罰程序中回避制度之內(nèi)涵屬性

（一）回避權(quán)的內(nèi)涵

回避，也稱廻避，本意是躲開(kāi)、避讓，因有不便而故意躲開(kāi)。①劉振鐸：《現(xiàn)代漢語(yǔ)辭海（修訂版）》，吉林延邊教育出版社2002 版，第441頁(yè)。作為法律詞語(yǔ)，回避的意思是執(zhí)法人員不得親自辦理或者參與與自己及親屬等有利害關(guān)系案件的處理。《中華人民共和國(guó)人民警察法》第45 條明確規(guī)定了執(zhí)法民警在處理治安案件過(guò)程中應(yīng)予回避的情狀及決定權(quán)限，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第81 條在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定了有權(quán)決定執(zhí)法民警及公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人回避的機(jī)關(guān)。對(duì)屬于法定回避范疇而沒(méi)有回避的，尤其是依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避而沒(méi)有回避的，顯現(xiàn)出依法應(yīng)當(dāng)回避人員明顯的規(guī)避義務(wù)的主觀故意，客觀后果嚴(yán)重，已對(duì)證據(jù)的客觀真實(shí)性和案件處理的公正性產(chǎn)生影響，屬于嚴(yán)重違反法定程序的行為。

（二）回避權(quán)的屬性

法律上的回避制度源于人類對(duì)應(yīng)受公平對(duì)待的自然本性。②章劍生：《論回避制度》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2002年第6期。設(shè)立回避制度的根本目的是為了更好地保障行政相對(duì)人的法定權(quán)利，保證執(zhí)法民警客觀、公正地查處案件，防止民警由于與案件或當(dāng)事人存在某種利害關(guān)系而循情枉法、營(yíng)私舞弊，影響案件的公正處理，是人們追求法律公正的結(jié)果，故回避具有程序性救濟(jì)功能。從啟動(dòng)主體上劃分，回避可以分為具體案件中依法應(yīng)予回避人員的主動(dòng)回避、依申請(qǐng)回避和被指定回避三種情形。公安民警辦理治安案件的回避制度是《人民警察法》確立的。治安管理處罰中當(dāng)事人的申請(qǐng)回避權(quán)，是公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件過(guò)程中，當(dāng)事人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案民警與本案有利害關(guān)系時(shí)，有權(quán)要求其不參與或退出本案辦理的權(quán)利。申請(qǐng)回避權(quán)所指向的對(duì)象一般包括公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及參與辦案民警，特殊情況下也包括本案的鑒定人、翻譯人。

二、治安處罰程序中回避制度之功能價(jià)值

（一）建構(gòu)法制秩序之基礎(chǔ)

實(shí)行回避制度可以增進(jìn)當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警的信任度，有利于維系公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法威信，增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對(duì)案件作出的處理決定的權(quán)威性，從而減少不必要的行政復(fù)議和行政訴訟，減少涉法上訪，切實(shí)提高執(zhí)法公信力和辦案效率。也更有利于增強(qiáng)執(zhí)法辦案民警依法辦案的意識(shí)，彰顯程序公正價(jià)值，確保法律實(shí)施過(guò)程的公開(kāi)透晰，喚起社會(huì)公眾對(duì)法律制度和法律實(shí)施過(guò)程的普遍尊重，從而有助于法制秩序的建立和維護(hù)。

（二）抑制警察權(quán)力之?dāng)U張

隨著警察權(quán)力的日益膨脹，對(duì)警察權(quán)力的社會(huì)控制急劇納入世人的視野。按照法治的要求，警察權(quán)的行使不僅需要內(nèi)部約束，更需要受到外力監(jiān)控?？刂凭靾?zhí)法權(quán)力的有效機(jī)制莫過(guò)于程序?；乇苤贫戎员灰暈樾姓绦蚍ㄖ幸豁?xiàng)保障公正的基本制度，是因?yàn)樗哂袧M足人們要求受到公平對(duì)待的自然本性。實(shí)行回避制度可以有效地防止執(zhí)法辦案民警由于與案件或案件當(dāng)事人有某些利害關(guān)系或其他特殊因素而濫權(quán)執(zhí)法，在辦案過(guò)程中造成先入為主、主觀臆斷甚至徇私舞弊、枉法辦案。保障當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)利，能夠有效抑制警察權(quán)力的恣意擴(kuò)張。

（三）確保公平正義之實(shí)現(xiàn)

回避制度是現(xiàn)代程序法的重要制度。任何人不能審理自己的或與自己有利害關(guān)系的案件是英國(guó)自然正義法則對(duì)執(zhí)法者的最低限要求，也是最早意義的回避之一；沖突的任何解決方案都不能包含有沖突解決者自己的利益則是美國(guó)戈?duì)柖≡凇斗烧軐W(xué)》論著中所作的詮釋。僅憑人民警察內(nèi)心自律、紀(jì)律約束來(lái)公正無(wú)私地執(zhí)法很難成功，因此任何辦案民警只要與其經(jīng)辦的案件有某種利害關(guān)聯(lián)，可能影響該案公正辦理的，當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求其回避。雖無(wú)利害關(guān)系但只要與當(dāng)事人有某種身份關(guān)系，或者是接受了一方當(dāng)事人的請(qǐng)客送禮，當(dāng)事人也有權(quán)要求其回避，以防止自己的權(quán)利受到可能的傷害。

（四）實(shí)施程序正義之要求

執(zhí)法辦案民警在履職過(guò)程中的身份帶有雙重屬性。其一，執(zhí)法辦案民警作為公務(wù)人員，基于法律的授權(quán)，代表國(guó)家的利益，參與執(zhí)法活動(dòng)；其二，執(zhí)法辦案民警作為生活中的常人以個(gè)體名義加入廣泛的社會(huì)交往，從而活躍于各類社會(huì)活動(dòng)之中。在這種聯(lián)系中所形成的思想感情、主觀偏見(jiàn)、認(rèn)識(shí)角度都可能影響到他們?cè)趫?zhí)法活動(dòng)中的行為。同時(shí)，這種聯(lián)系在現(xiàn)實(shí)上又會(huì)給當(dāng)事人一方抑或雙方都形成相當(dāng)程度的心理負(fù)荷，使當(dāng)事人對(duì)相關(guān)人員的信任程度大打折扣。我國(guó)傳統(tǒng)上一貫重視社會(huì)倫理關(guān)系， 人們注重血親、看重關(guān)系的思想根深蒂固，使得執(zhí)法辦案民警在行使職權(quán)過(guò)程中易受到林林總總關(guān)系的影響，出現(xiàn)偏袒一方、違法辦案的情況。只有設(shè)定并規(guī)范實(shí)施辦案程序，以程序正義來(lái)約束權(quán)力，才能有效保障當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（五）保障救濟(jì)權(quán)利之需要

申請(qǐng)回避權(quán)的行使能夠?qū)矆?zhí)法優(yōu)先權(quán)進(jìn)行合理控制。公安機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過(guò)程中，相對(duì)于當(dāng)事人而言，處于主動(dòng)、優(yōu)勢(shì)地位，即公安機(jī)關(guān)具有行政優(yōu)先權(quán)。國(guó)家賦予公安機(jī)關(guān)在行政權(quán)力與個(gè)體權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)行政權(quán)具有先定力，得以優(yōu)先行使和實(shí)現(xiàn)。但是行政優(yōu)先權(quán)也不是不受約束恣意行使的，要受到行政主體、行政目的、公務(wù)目的、法律依據(jù)等的限制。在具體執(zhí)法活動(dòng)中法律關(guān)系不對(duì)等的平衡顯得尤為重要，而保障當(dāng)事人的申請(qǐng)回避救濟(jì)權(quán)利就是尋求該平衡的重要方式之一。

三、現(xiàn)行治安處罰程序中回避制度之缺陷

（一）研究重視不足導(dǎo)致理論和實(shí)踐之間斷層明顯

隨著民主法治的進(jìn)步，近年來(lái)我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)程序的重視和運(yùn)作都上升到了一個(gè)新的高度，但是仍然存在諸多不足。回避制度不僅在立法層面上所受到的重視不夠，而且在執(zhí)法實(shí)踐中也受到了極大漠視，使回避問(wèn)題不可避免地欠缺立法研究和在執(zhí)法實(shí)踐中的貫徹實(shí)施。理論和實(shí)踐之間存在著尚未消弭的斷層，不僅立法者、執(zhí)法者的目光游離于治安行政回避制度之外，學(xué)者們也鮮有把治安行政回避制度納入到其研究視野。

（二）立法規(guī)定缺欠造成實(shí)際操作中的混亂失序

1.申請(qǐng)回避的具體條件不甚明晰?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定，辦案民警在履行職務(wù)查處案件的過(guò)程中，遇有辦案民警本人恰屬本案之當(dāng)事人或者本案當(dāng)事人之近親屬、辦案民警本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系、辦案民警與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系具備影響執(zhí)法公正可能性這三種情狀之一的，當(dāng)事人（當(dāng)事人系未成年人或者限制行為能力人時(shí)其監(jiān)護(hù)人作為法定代理人）享有請(qǐng)求該辦案民警作為執(zhí)法主體予以回避的權(quán)利。而究竟具體何為“利害關(guān)系”、“其他關(guān)系”則規(guī)定不明，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中秉持不同的操作標(biāo)準(zhǔn)，這也給公安機(jī)關(guān)依法履行義務(wù)和當(dāng)事人行使權(quán)利造成了困難。

2.受理回避申請(qǐng)的機(jī)關(guān)未予明確。根據(jù)行政法上的隸屬原則，受理回避申請(qǐng)的機(jī)關(guān)理當(dāng)為被申請(qǐng)回避人員所屬的公安機(jī)關(guān)，如果被申請(qǐng)回避人員是該行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的，則受理回避申請(qǐng)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)。但是《治安管理處罰法》乃至《行政處罰法》都沒(méi)有規(guī)定具體由哪個(gè)機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的回避申請(qǐng)，導(dǎo)致實(shí)踐中當(dāng)事人在行使權(quán)利時(shí)很茫然，不知道應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)提交回避申請(qǐng)，申請(qǐng)回避救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)受到阻滯。

3.決定回避的權(quán)力主體規(guī)定不明。《治安管理處罰法》第81 條規(guī)定：“人民警察的回避，由其所屬的公安機(jī)關(guān)決定；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)決定。”對(duì)“所屬的公安機(jī)關(guān)”如何理解？如果基層公安派出所的民警需要回避的，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)決定？是該派出所的負(fù)責(zé)人或是該派出所所屬的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定？“上一級(jí)公安機(jī)關(guān)”的決定是以自己的名義或是以其內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)的名義作出，抑或是由內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)以其所屬公安機(jī)關(guān)的名義作出。對(duì)上述情形《治安管理處罰法》都沒(méi)有明確規(guī)定，執(zhí)法部門和辦案民警往往根據(jù)自己的認(rèn)知和理解進(jìn)行處置。這種情況導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐操作的紊亂。

4.違反回避制度的法律責(zé)任欠缺。按照法律規(guī)定，回避主要有自行回避、申請(qǐng)回避和指令回避三種方式，分別規(guī)范了公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和辦案民警主動(dòng)予以回避、當(dāng)事人及其法定代理人依定程序申請(qǐng)回避、公安機(jī)關(guān)對(duì)沒(méi)有主動(dòng)提出回避及沒(méi)有被申請(qǐng)回避的有關(guān)人員指令回避三種情況。對(duì)于應(yīng)當(dāng)回避而沒(méi)有回避的程序性法律后果沒(méi)有作明確的規(guī)定，雖然這種情況實(shí)質(zhì)上屬于程序違法。

（三）執(zhí)法失范堵塞了程序正義的實(shí)施路徑

我國(guó)實(shí)行的是有因回避制度，利害關(guān)系的存在構(gòu)成了法律上回避的重要因由。從執(zhí)法公正性要求來(lái)看， 公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和辦案民警應(yīng)當(dāng)與自己所辦理的案件沒(méi)有任何明顯的利害關(guān)系，只有這樣，才能切實(shí)保證處理結(jié)果的公正性。當(dāng)然，并非所有的利害關(guān)系都納入回避事由，否則行政管轄權(quán)就存在著被瓦解的危險(xiǎn)。實(shí)踐中疏于告知或不規(guī)范告知申請(qǐng)回避權(quán)，甚至隨意駁回申請(qǐng)回避的情況比較常見(jiàn)，執(zhí)法失范排斥了執(zhí)法的公正性。

（四）救濟(jì)渠道不暢阻滯了當(dāng)事人基本權(quán)利的行使

公安機(jī)關(guān)辦理的各類治安行政案件中，侵犯財(cái)產(chǎn)和毆打他人、故意傷害占全部案件的絕大部分。對(duì)于這些有被侵害人的案件，公安機(jī)關(guān)在受理案件后，因?yàn)楫?dāng)事人和民警一般都不熟悉，也不知道辦案民警與對(duì)方和自己有無(wú)利害關(guān)系，提出申請(qǐng)回避的情況是很少見(jiàn)的。而到了案件調(diào)查或處理的后期，當(dāng)事人一方通過(guò)了解發(fā)現(xiàn)對(duì)方和辦案民警有同學(xué)、親戚等關(guān)系，案件處理出現(xiàn)對(duì)自己不利情況繼而提出申請(qǐng)回避時(shí)，權(quán)利可能已經(jīng)受到侵害。再者，我國(guó)刑事、民事、行政三大訴訟中都明文規(guī)定，倘若當(dāng)事人的回避申請(qǐng)被法院予以駁回，當(dāng)事人享有請(qǐng)求重新予以復(fù)核的權(quán)利，給當(dāng)事人提供了獲取救濟(jì)的渠道。而在行政處罰程序中，法律卻沒(méi)有設(shè)定對(duì)于行政機(jī)關(guān)駁回當(dāng)事人回避申請(qǐng)的救濟(jì)方式，沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人可以申請(qǐng)復(fù)議，權(quán)利救濟(jì)渠道運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

（五）信息披露制度的缺位致使當(dāng)事人知情權(quán)保障的應(yīng)然性不足

當(dāng)事人知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)以公安機(jī)關(guān)告知信息的程序性義務(wù)為基本保證，公安機(jī)關(guān)不予告知，既構(gòu)成程序違法，也必然應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)事人拒絕承擔(dān)不利法律后果的抗辯理由。影響回避制度在執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的因素主要有兩個(gè)：其一是對(duì)當(dāng)事人的回避申請(qǐng)權(quán)欠缺完善地保障；其二是當(dāng)事人與公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦案民警之間對(duì)回避信息的占有極不對(duì)稱，當(dāng)事人幾乎無(wú)從得知公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和辦案民警應(yīng)否回避的信息，不知道需回避人員具有回避事由，更談不上申請(qǐng)其回避。一般而言，當(dāng)事人申請(qǐng)回避的基礎(chǔ)通常是基于對(duì)參與辦案人員身份信息等情況的知悉和了解。而執(zhí)法主體在履行查處案件的職務(wù)時(shí)，當(dāng)事人一般只是在接受詢問(wèn)等調(diào)查活動(dòng)啟動(dòng)時(shí)方知辦案人員的姓名，至于對(duì)辦案人員的社會(huì)關(guān)系以及詳盡細(xì)致的身份信息更無(wú)從獲悉，及時(shí)提出回避申請(qǐng)是不可能的，無(wú)法真正保障其回避申請(qǐng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法主體當(dāng)然也享有隱私權(quán)，而建構(gòu)一種既能保障需回避人員隱私權(quán)又能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)威的回避事由信息披露制度機(jī)制是法治實(shí)踐中所亟需的?；乇苁掠尚畔⑴妒潜Ｕ袭?dāng)事人訴訟知情權(quán)的應(yīng)然之舉。①韓波：《論回避制度的根基：信息披露》，《法律科學(xué)》2011年第1期。規(guī)范履行告知程序，以使當(dāng)事人能夠及時(shí)獲悉辦案人員的身份等信息對(duì)充分保障其申請(qǐng)回避權(quán)利的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。筆者認(rèn)為，有必要在不影響民警隱私權(quán)的前提下，在行政程序中建立民警相應(yīng)信息披露制度，筑牢回避制度的根基，以保障當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

四、保障當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)之進(jìn)路

（一）加強(qiáng)回避制度研究，完善立法提供保障

通過(guò)當(dāng)事人的判定將或許不依法辦案的人員排斥在處罰程序之外，從而消除當(dāng)事人對(duì)程序結(jié)果不公正的懷疑是回避請(qǐng)求權(quán)的最明顯的法律價(jià)值之體現(xiàn)。行政法的最終目標(biāo)在于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，②曾潔雯：《論治安處罰相關(guān)人及其程序性權(quán)利保障》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 第4期。依靠立法來(lái)規(guī)制回避制度至關(guān)重要。法律規(guī)定得富有彈性或者不夠清晰則難以保障申請(qǐng)回避權(quán)的行使。行政回避制度雖然系統(tǒng)規(guī)范地規(guī)定了回避的范圍、程序、方式、決定及效能等多元內(nèi)容，但都毫無(wú)例外地以當(dāng)事人為主體，也都建構(gòu)在當(dāng)事人申請(qǐng)的基礎(chǔ)之上。在立法時(shí)，應(yīng)明確列舉當(dāng)事人申請(qǐng)回避的條件、回避申請(qǐng)的受理機(jī)關(guān)、決定回避的具體權(quán)力主體、回避申請(qǐng)的效力以及應(yīng)當(dāng)回避沒(méi)有回避的法律責(zé)任問(wèn)題，明確列舉屬于“利害關(guān)系”范疇的具體情形。通過(guò)立法的明確規(guī)定來(lái)增強(qiáng)實(shí)際操作性，確保當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)利的行使。

（二）提高程序公正意識(shí)，規(guī)范執(zhí)法保障權(quán)利

法律規(guī)定的具體化、程序化是法定權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提。③楊世昌：《違反治安管理行為人陳述申辯權(quán)的保障之探析》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法民警應(yīng)拋棄對(duì)回避制度的運(yùn)行影響執(zhí)法效率、增加麻煩等固有偏見(jiàn)，予以正確對(duì)待。鑒于中國(guó)社會(huì)是一個(gè)人情、親情至關(guān)重要的社會(huì)，檢察、行政監(jiān)察及上級(jí)行政機(jī)關(guān)等有關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)回避程序運(yùn)行的監(jiān)督，建構(gòu)回避制度的責(zé)任機(jī)制。提高執(zhí)法民警的專業(yè)修養(yǎng)和職業(yè)道德，確立以程序公正來(lái)保障實(shí)體公正的辦案意識(shí)，并依照法律的相關(guān)程序規(guī)定對(duì)案件予以規(guī)范辦理，調(diào)查、告知并保障當(dāng)事人權(quán)利，理性化地做好案件查處工作。

（三）拓展法律救濟(jì)渠道，運(yùn)行整體回避制度

目前，治安行政回避制度的回避對(duì)象主要是承辦案件的個(gè)體，即使涉及到公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，也仍然屬于個(gè)別回避的范疇。公安機(jī)關(guān)擁有的強(qiáng)大公權(quán)力對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益極易造成侵害，有時(shí)既使承辦案件民警或公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人業(yè)已依法回避，但有合理理由懷疑其他辦案人員會(huì)受到已回避者的潛在影響。我國(guó)現(xiàn)行行政法律中欠缺行政機(jī)關(guān)整體回避的相關(guān)規(guī)定，但隨著公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，程序正義、保障人權(quán)的規(guī)范要求愈來(lái)愈嚴(yán)格。為保障執(zhí)法活動(dòng)的公正性，維護(hù)公安執(zhí)法威信，應(yīng)實(shí)施公安機(jī)關(guān)整體回避制度。公安機(jī)關(guān)整體回避實(shí)質(zhì)上是行政回避制度的自然延展，是辦案民警個(gè)人回避的當(dāng)然邏輯結(jié)局，在刑事司法實(shí)踐中也有先例可循，現(xiàn)行《刑事訴訟法》涉及律師在辯護(hù)過(guò)程中涉嫌犯罪予以異地偵查的相關(guān)規(guī)定為公安機(jī)關(guān)的整體回避提供了法律上的參照。結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，設(shè)立公安機(jī)關(guān)整體回避制度是實(shí)現(xiàn)行政辦案程序公正性的有效保障。

（四）律師介入提供幫助，提升權(quán)利保障效能

基于行政程序中當(dāng)事人有獲得法律幫助權(quán)的規(guī)定，在公安機(jī)關(guān)受理案件之后，當(dāng)事人或其法定代理人可依法委托律師為自己提供法律咨詢，就自己擁有的相關(guān)權(quán)利以及行使權(quán)利的方式、時(shí)效、程序等接受律師的幫助。在案件辦理過(guò)程中，雖然執(zhí)法辦案民警也依法告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利，但是在實(shí)踐中當(dāng)事人往往選擇放棄這項(xiàng)權(quán)利，通常不愿甚至不敢提出申請(qǐng)回避。究其原因，主要在于當(dāng)事人欠缺對(duì)支撐回避制度的相關(guān)法律規(guī)范的理解，或者因?yàn)榧蓱勔虼私o民警增添麻煩而開(kāi)罪民警。而律師則不同，律師作為非訟代理人，法律素養(yǎng)高而專業(yè)，案件處理結(jié)果與自己不存在明顯的利害關(guān)系，沒(méi)有遭受不公平對(duì)待的擔(dān)憂，且律師熟諳法律實(shí)務(wù)及辦案程序，善于把握應(yīng)予回避的具體事由，對(duì)保障當(dāng)事人權(quán)利行使的效能有很大的積極作用。