美國外交中國大國化構(gòu)想的失敗
——以1948年對外援助法案為中心

[日]高橋慶吉 撰 袁典 譯

一、序 言

在日軍和美軍在沖繩展開殊死搏斗的1945年5月1日，美國正在召開由國務(wù)院、陸軍和海軍三部參加的調(diào)整委員會(以下簡稱“三部調(diào)整委員會”)。席間，海軍部長詹姆斯·福萊斯特(James V. Forrestal)提出了如下問題。

面對俄國在遠東的影響力，我們的政策是怎樣的？我們是否希望有一個與之對抗的力量？如果我們希望如此，那么這個力量是中國，還是日本？*Walter Mills, ed., The Forrestal Diaries,New York: Viking Press, 1951, p.52.

隨著對軸心國的戰(zhàn)事接近尾聲，福萊斯特越來越警惕蘇聯(lián)的勢力擴張。在東歐，蘇聯(lián)正乘納粹德國戰(zhàn)敗之機努力扶植親蘇勢力。日本帝國的崩潰，極可能在亞洲引發(fā)同樣的事態(tài)。福萊斯特對此十分憂慮，開始尋求足以對抗蘇聯(lián)影響的其他勢力。而可能的選擇，一是國土廣袤、人口眾多的中國，二是擁有亞洲最強軍事和經(jīng)濟實力的敵國日本。

如果忠實地遵循已于4月去世的羅斯?？偨y(tǒng)的政策，那么，福萊斯特所提問題的答案不言自明。羅斯福的東亞政策，意在實現(xiàn)中國的大國化，并削弱日本的軍事實力，使其無力再次發(fā)動戰(zhàn)爭。關(guān)于羅斯福的中國大國化設(shè)想，有一種頗具影響的觀點認為，該設(shè)想在戰(zhàn)爭結(jié)束前既已被放棄。*關(guān)于羅斯福的中國大國化設(shè)想，請參照如下著述：鄒唐(Tsou Tang)：《美國的失敗(アメリカの失敗)》(英文原著名America’s failure in China)，太田一郎譯，毎日新聞社，1967年；五百旗頭真：《美國的日本占領(lǐng)政策——戰(zhàn)后日本設(shè)計圖(米國の日本占領(lǐng)政策——戦後日本の設(shè)計図)》，第5版，中央公論社，1993年，第四章；湯淺成大：《第二次世界大戰(zhàn)末期羅斯福對華政策再探(第二次世界大戦末期F·D·ルーズベルトの対中國政策の再検討)》，《美國研究(アメリカ研究)》，第21號，1987年；菅英輝：《美蘇冷戰(zhàn)與美國的亞洲政策(米ソ冷戦とアメリカのアジア政策)》，Minerva書房，1992年，第二章；南茜·B.塔柯(Nancy B. Tucker)《美國的戰(zhàn)后亞洲構(gòu)想(アメリカの戦後アジア構(gòu)想)》，有賀道子譯，收于細谷千博等編：《太平洋戰(zhàn)爭的終結(jié)——亞太戰(zhàn)后秩序的形成(太平洋戦爭の終結(jié)——アジア·太平洋の戦後形成)》，柏書房，1997年；Michael Schaller, The U.S. Crusade in China, 1938-1945, New York: Columbia University Press, 1979; Robert Dallek, Franklin D. Roosevelt and American Foreign Policy, 1932-1945, New York: Oxford University Press, 1995; Koichi Okamoto, “Imaginary Settings: Sino-Japanese-U.S. Relations during the Occupation Years,” Ph.D. diss., Columbia University, 2000。但實際上，羅斯福的繼任者杜魯門總統(tǒng)在戰(zhàn)爭結(jié)束后的一段時間內(nèi)仍在努力推行同樣的政策。那么，該政策的變化始自何時呢？

有關(guān)戰(zhàn)后美國對日政策的研究一直指出，美國在1948年改變對日占領(lǐng)政策，是其亞洲冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的起點。這一年，杜魯門政府調(diào)整了對日占領(lǐng)政策，將首要目標從削弱日本軍事力量轉(zhuǎn)為復興日本經(jīng)濟。而在背后支撐該項政策調(diào)整的，則是領(lǐng)導國務(wù)院政策研究室的凱南(George F. Kennan)所代表的日本重視論。*關(guān)于1948年美國調(diào)整對日占領(lǐng)政策，請參照：秦郁彥：《美國的對日占領(lǐng)政策(アメリカの対日占領(lǐng)政策)》，大藏省財政史室編：《昭和財政史——終戰(zhàn)到議和(昭和財政史——終戦から講和まで)》，第三卷)，東洋經(jīng)濟新報社，1976年；細谷千博：《舊金山議和之路(サンフランシスコ講和への道)》，中央公論社，1984年；五十嵐武士：《對日議和與冷戰(zhàn)——戰(zhàn)后日美關(guān)系的形成(対日講和と冷戦——戦後日米関係の形成)》，東京大學出版會，1986年；石井修：《冷戰(zhàn)與日美關(guān)系——合作伙伴的形成(冷戦と日米関——パートナーシップの形成)》，日本時報社(The Japan Times)，1989年；麥克爾·謝勒(Michael Schaller)：《亞洲冷戰(zhàn)的起源——美國的對日占領(lǐng)(アジアにおける冷戦の起源——アメリカの対日占領(lǐng))》，五味俊樹監(jiān)譯，木鐸社，1996年。

另一方面，在有關(guān)美國對華政策的研究中，學者們一直強調(diào)的是1950年發(fā)生的政策變化。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，杜魯門政府派遣第七艦隊進入臺灣海峽，以阻止中共政權(quán)占領(lǐng)臺灣。美軍和中國人民志愿軍在朝鮮半島開始軍事對抗之后，一直試圖避免采取敵視中共政權(quán)態(tài)度的杜魯門政府改變方針，強化了對中共的封鎖政策。此后，美國開始實施加劇中國分裂、阻撓中國大陸發(fā)展的政策。*關(guān)于朝鮮戰(zhàn)爭給予美國對華政策的影響，請參照：前引鄒讜(Tsou Tang)：《美國在中國的失?。?941—1950》(America’s Failure in China 1941-1950, Chicago: University of Chicago Press, 1963)；Gordon H. Chang, Friends and Enemies: The United States, China, and the Soviet Union, 1948-1972,Stanford, CA: Stanford University Press, 1990; Melvyn P. Leffler, A Preponderance of Power: National Security, the Truman Administration, and the Cold War,Stanford, CA: Stanford University Press, 1992; Nancy B. Tucker, Taiwan, Hong Kong, and the United States, 1945-1992： Uncertain Friendship New York: Twayne Publishers, 1994; Warren I. Cohen, America’s Response to China: A History of Sino-American Relations, 4th ed., New York: Columbia University Press, 2000; Zi Zhongyun, No Exit?: The Origin and Evolution of U.S. Policy toward China, 1945-1950, Norwalk, CT: EastBridge, 2003。

上述美國對日、對華政策的研究，似因更關(guān)注美日、美中關(guān)系而對羅斯福中國大國化及削弱日本軍事實力政策發(fā)生變化的原因探討不足。因此，這些研究雖然也指出當時的中國形勢混亂是美國對日政策在1948年發(fā)生變化的原因之一，但卻并未深入分析如下問題，即美國東亞政策的中心如何從中國轉(zhuǎn)移到了日本？美國對日政策變化與對華政策改變又有著怎樣的內(nèi)在關(guān)系？而這些問題不明確，美國對華政策在1950年發(fā)生變化與羅斯福路線的關(guān)系也就無從談起。

鑒于上述研究現(xiàn)狀，本文將通過分析美國對華援助政策的變化，探討伴隨其對日政策調(diào)整而發(fā)生的1948年對華政策的改變。杜魯門政府自戰(zhàn)爭結(jié)束至1946年底實施的對華援助政策，其目的在于促進中國統(tǒng)一和增強其實力。然而，在馬歇爾(George C. Marshall)將軍對國共兩黨的調(diào)停歸于失敗、國共內(nèi)戰(zhàn)加劇后，杜魯門政府放棄了強化中國乃至促進其統(tǒng)一的努力，其對華政策趨于消極，僅以維持蔣介石的國民政府為目的。而對此政策改變起到?jīng)Q定性作用的，就是作為對外援助法案的一部分而于1948年通過的援華法。*關(guān)于援華法，請參照：前引鄒讜：《美國在中國的失敗：1941—1950》；前引菅英輝：《美蘇冷戰(zhàn)與美國的亞洲政策》，第二章；山極晃：《美中關(guān)系的歷史發(fā)展 1941年—1979年(米中関係の歴史的展開 一九四一年―一九七九年)》，研文出版，1997年，第五章；William Adams Brown, Jr. and Redvers Opie, American Foreign Assistance,Washington, D.C.: Brookings Institution, 1953), Chap 11; Ernest May, The Truman Administration and China,Philadelphia: J.B. Lippincott, 1975); John H. Feaver, “The China Aid Bill of 1948: Limited Assistance as a Cold War Strategy,” Diplomatic History, Vol.5 (Spring 1981)。1948年的對外援助法案規(guī)定了被稱作馬歇爾計劃的歐洲復興計劃，因此其對美國歐洲政策的重要性一直深受重視。*日文著作請參照油井大三郎：《戰(zhàn)后世界秩序的形成——美國資本主義與東地中海地區(qū) 1944—1947(戦後世界秩序の形成―アメリカ資本主義と東地中海地域一九四四―一九四七)》，東京大學出版會，1985年，第七章。另，本文將授權(quán)法和歲出法一并稱作“對外援助法案”。本文正是注意到該對外援助法案同時也規(guī)定了援華計劃和援助日本經(jīng)濟復興計劃，故試圖從其與旨在謀求中國大國化和削弱日本軍事實力的羅斯福路線之間的關(guān)系的角度，探討該法案的法律意義。

二、中國大國化方針的起源

自海約翰(John M.Hay)國務(wù)卿的門戶開放照會(1899年)到1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國一直希望中國能夠統(tǒng)一、獨立、強大。許多美國人確信，為發(fā)展美中間的經(jīng)濟關(guān)系，必須把中國從妨礙其近代化進程的帝國主義桎梏中解放出來。而且，為穩(wěn)定亞洲的力量平衡，也需要一個強大的、近代化的中國來制止各帝國主義國家對中國大陸的野心。因此，幫助中國實現(xiàn)獨立和強大，是美國半個世紀持續(xù)追求的目標。*Cohen, America’s Response to China, p.180.

羅斯福的中國大國化構(gòu)想，是門戶開放照會以來美國對華政策的延伸。該構(gòu)想即使與實際行動之間存在巨大落差，也依然與傳統(tǒng)的對華政策相通。在美國眼中，中國是戰(zhàn)后負責維護世界穩(wěn)定的“四個警察”之一，其地位與美、英、蘇并列。然而，較之依據(jù)武器租借法案給予英、蘇的援助，美國向中國提供的援助極少；在對各軸心國的戰(zhàn)略及戰(zhàn)后處理方面，起主導作用的是美、英、蘇三國，中國也被排除在外。也就是說，盡管羅斯福有意謀求中國大國化，但美國對外政策的重點始終都放在歐洲。

但是，這卻正是需要中國大國化的主要原因。由于美國以歐洲戰(zhàn)線的戰(zhàn)事為優(yōu)先，無法向亞太方面投入充裕兵力，在這種情況下，美國非常需要中國協(xié)助拖住日軍。害怕國民政府與日本單獨議和的羅斯福，希望通過給予中國大國待遇，以換取其繼續(xù)對日作戰(zhàn)。*前引五百旗頭真：《美國的日本占領(lǐng)政策》，上，第148—151頁。

不過，中國大國化構(gòu)想也并非僅為應(yīng)對戰(zhàn)時需要。羅斯福的確認識到美國擁有強大實力，但同時認為，為維持戰(zhàn)后世界穩(wěn)定的考慮，美國須與幾個地區(qū)大國合作。而且，羅斯?？偨y(tǒng)強烈反對歐洲各國的殖民地主義，認為白人與有色人種構(gòu)建合作關(guān)系十分重要，因此希望把亞洲有代表性的國家納入“大國俱樂部”。*同上，第152—153頁。而從國家規(guī)模及與美國的關(guān)系考慮，這個國家非中國莫屬。

羅斯福希望中國能夠發(fā)揮的作用之一，是擔起對日本的“警察”角色。1943年3月，羅斯福在同英國外交大臣艾登(R. Anthony Eden)會談時曾指出，中國是將是阻止日本軍國主義復活的“在遠東極為有益的力量，我希望通過一切方法加強中國的力量”。*Department of State, Foreign Relations of the United States(以下略稱FRUS)1943, Vol.III, p.35.在同年舉行的開羅會議上，他還向蔣介石提議，“中國應(yīng)在戰(zhàn)后軍事占領(lǐng)日本方面擔負主要責任”。*FRUS：The Conferences at Cairo and Tehran，p.323.從羅斯福的這些發(fā)言不難看出，美國的中國大國化構(gòu)想，與計劃在迫使日本無條件投降后實施的削弱日本軍事力量的政策是互為表里的。羅斯福試圖通過扶植中國和削弱日本，將戰(zhàn)前中日間的力量對比調(diào)轉(zhuǎn)過來。所以，羅斯福的中國大國化構(gòu)想雖屬傳統(tǒng)對華政策之一環(huán)，其意圖卻是為建立完全不同于戰(zhàn)前的亞洲國際秩序。

從對蘇關(guān)系考慮，中國大國化也是理想的選擇。羅斯福在與英國外交大臣艾登的上述會談中還表示，“在同俄國發(fā)生政策方面的嚴重分歧時，中國肯定會站在我們這邊”。*FRUS：1943, Vol.III, p.39.而在國務(wù)院內(nèi)部，還有人希望在美英間出現(xiàn)問題時也能得到中國的支持。1943年12月形成的國務(wù)院文件這樣寫到，“從美國的利益和關(guān)心事項考慮，當美英及美蘇間出現(xiàn)關(guān)系緊張或發(fā)生摩擦時，中國對美國表示友好”是非常理想的；還認為，中國與美國在東南亞及太平洋地區(qū)擁有共同利益，從而稱中國為美國的“真正朋友和同盟國”。*FRUS：1943, China, pp.486-487.

羅斯福的中國大國化構(gòu)想，使中國成為聯(lián)合國安理會常任理事國成為可能?；?945年6月26日由50個國家的代表共同簽署的聯(lián)合國憲章*后來，波蘭也作為發(fā)起國簽署了聯(lián)合國憲章，故發(fā)起國為51個。，中國獲得了與美、英、蘇并立的作為大國的國際地位。但這一地位僅是名義上的，當時的中國還不具備大國之實。由于國共對立，中國甚至連能否實現(xiàn)統(tǒng)一都不樂觀。而且，對日作戰(zhàn)尚在繼續(xù)。中國要成為名副其實的大國，仍然離不開美國持續(xù)且強有力的支持。

可是，實際上，在聯(lián)合國憲章簽署的4個月之前，美國就已經(jīng)與英、蘇締結(jié)了侵害中國主權(quán)的密約，即雅爾塔協(xié)定*關(guān)于雅爾塔協(xié)定，請參照John L.Snell編：《雅爾塔會談的意義——三大國外交與新均勢(ヤルタ會談の意義——三大國の外交と新しい力の均衡)》，遠藤晴久譯，桐原書店，1977年(原著名：The Meaning of Yalta: Big Three Diplomacy and the New Balance of Power)；前引五百旗頭真：《美國的日本占領(lǐng)政策》，第八章；Akira Iriye, The Cold War in Asia: A Historical Introduction，Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, Inc., 1974。。為爭取蘇聯(lián)答應(yīng)參加對日作戰(zhàn)，羅斯福在事先未經(jīng)中國同意的情況下，就同意維持外蒙古現(xiàn)狀，以及蘇聯(lián)獲得滿洲的部分權(quán)益。這些密約的背景是，美國需要蘇聯(lián)參與對日作戰(zhàn)，以減輕其負擔；同時，羅斯福對推動中國大國化構(gòu)想的熱情已經(jīng)減退。隨著戰(zhàn)爭的進展，羅斯福對蔣介石對日作戰(zhàn)的消極態(tài)度和國民政府的腐敗越來越不滿。而且，國民黨軍隊因日軍于1944年4月發(fā)動的大陸打通作戰(zhàn)(即“一號作戰(zhàn)”，中國稱為豫湘桂戰(zhàn)役)遭受到毀滅性打擊，其脆弱暴露無遺。羅斯福似乎因此將期望轉(zhuǎn)向了蘇聯(lián)。而其結(jié)果，便是雅爾塔協(xié)定的簽訂。

不過，我們不能因此就把雅爾塔協(xié)定簡單地理解為，美國為加強美蘇合作體制而犧牲了中國的利益。關(guān)于羅斯?？偨y(tǒng)對雅爾塔協(xié)定的意圖，曾以駐蘇大使身份參加雅爾塔會談的哈里曼(W.Averell Harriman)于1951年7月在參議院軍事外交委員會上解釋說，那時是為了“阻止蘇聯(lián)在遠東擴大其勢力，并獲得蘇聯(lián)對中國國民政府的支持”。*Senate Joint Committee on Armed Services and Foreign Relations, Military Situation in the Far East: Hearings, 81st Cong., 1st sess., 1951, p.3332.美國擔心的是，以對日作戰(zhàn)為由涌入滿洲的蘇聯(lián)軍隊會乘機把滿洲從國民政府統(tǒng)治下分裂出來，另建親蘇國家；羅斯福于是試圖通過事先約定蘇聯(lián)可在滿洲獲取的權(quán)益，來限制其擴大勢力，同時讓斯大林(Joseph V. Stalin)承諾支持中國國民政府。這是哈里曼的看法。果真如此，羅斯福在雅爾塔的嘗試，可以說基本取得了成功。

那么，雅爾塔協(xié)定是中國大國化構(gòu)想被放棄的結(jié)果，還是努力維持該構(gòu)想的結(jié)果？羅斯福喜好個人外交，并且在雅爾塔會談僅兩個月后就突然去世，這都增加了回答此問題的困難?？梢钥隙ǖ氖?，由于雅爾塔會談后美蘇關(guān)系迅速惡化，美國很難繼續(xù)推行以對蘇協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的政策。在這種情況下，繼任的杜魯門政府能夠采取的政策是，在維持雅爾塔協(xié)定的同時，為防止蘇聯(lián)的勢力擴張超出協(xié)定范圍而加強中國的力量。

當然，杜魯門政府還有另外的選擇，那就是利用日本。本文開頭介紹的福萊斯特的發(fā)言，就是這種思路的反映。但是，對日作戰(zhàn)結(jié)束前無從考慮自不待言，戰(zhàn)后一個時期內(nèi)，美國也很少有人考慮利用日本來阻止蘇聯(lián)擴張勢力。倒是要求日本非軍事化的聲音強烈得多。占領(lǐng)日期初期，美國對其采取的嚴厲的懲罰式政策，其背景在此。

但是，要采取強化中國的方針，首先必須消除國共對立，實現(xiàn)中國統(tǒng)一。國共調(diào)停原由羅斯福政府時期的駐華大使赫爾利(Patrick J. Hurley)進行，但因調(diào)停未果，赫爾利于11月突然辭職。于是，杜魯門將第二次世界大戰(zhàn)中擔任陸軍參謀總長的馬歇爾派往中國，令其繼續(xù)調(diào)停。馬歇爾12月抵達中國，開始了旨在建立國共聯(lián)合政府的長約一年的調(diào)停工作。

杜魯門政府試圖建立的國共聯(lián)合政府，完全是以蔣介石率領(lǐng)的國民黨為主體的。因此，為鞏固國民黨的地位，美國對其實施了軍事援助。這些援助多以延長對華租借法案的形式進行。從日本投降到1946年末，美國依據(jù)此法案向中國共提供援助約7億美元，大部分用于運送國民黨軍隊前往日軍占領(lǐng)區(qū)實施接收。此外，1945年9月，美國還向華北調(diào)派五萬人的海軍陸戰(zhàn)隊，以守衛(wèi)北京、天津及中國北部的煤礦和重要鐵路線。*Department of State, United States Relations with China: With Special Reference to the Period 1944-1949 (以下簡稱China White Paper), pp.311-314, pp.1042-1053; Brown and Opie, American Foreign Assistance, pp.317-326; Chester J. Pach, Jr., Arming the Free World: The Origins of the United States Military Assistance Program, 1945-1950 (Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 1991), Chap.3.

美國這些援助，招致中國共產(chǎn)黨對美國的不滿和批判，使馬歇爾的調(diào)停工作更加困難，也助長了國民黨武力消滅共產(chǎn)黨的野心。為應(yīng)對這種局面，1946年8月，經(jīng)馬歇爾提議，美國采取措施禁止對華武器輸出。然而，國民黨軍已占優(yōu)勢，且已有充分的軍事物資儲備。武器禁運措施未能改變國民黨的武力統(tǒng)一路線。*China White Paper, p.181.最終，馬歇爾未能消除國共間的糾紛，而于1947年1月被召回國，擔任國務(wù)卿。

馬歇爾調(diào)停失敗，迫使杜魯門政府從根本上重新審視通過建立國共聯(lián)合政府來實現(xiàn)強化中國的政策。軍方有意見認為，國民政府擁有軍事優(yōu)勢，應(yīng)該支持其武力統(tǒng)一路線。但國務(wù)院并不看好國民政府的軍事力量，對其放棄和平統(tǒng)一路線抱有強烈抵觸。另外，部分國務(wù)院官員則試圖放棄謀求中國統(tǒng)一的努力。據(jù)認為寫于1947年初的國務(wù)院中國處副處長石博思(Philip D. Sprouse)的備忘表示，“雖然美國付出了巨大努力”，但中國的統(tǒng)一“或許難以實現(xiàn)”。他說，此前美國一直謀求建立一個強大、統(tǒng)一、民主、進步的中國，馬歇爾調(diào)停工作就是該政策的一環(huán)?？墒?，馬歇爾的努力以失敗告終，實現(xiàn)中國統(tǒng)一越來越困難，因此，“至少目前”，在考慮中國問題時，統(tǒng)一已不能作為優(yōu)先選擇。石博思主張，美國最應(yīng)關(guān)注的，是防止中國成為美蘇間的大麻煩，并且決不允許共產(chǎn)黨統(tǒng)治中國，而非中國的統(tǒng)一。*FRUS：1947, Vol.VII, p.786.在1947年初以后有關(guān)對華政策的重新審視過程中，這種對中國統(tǒng)一前景的悲觀論極大地改變了杜魯門政府的對華政策。

三、中國大國化政策的搖擺

在馬歇爾調(diào)停國共兩黨失敗后所進行的對華政策調(diào)整中，當務(wù)之急便是探討對華武器禁運措施和軍事援助。關(guān)于武器禁運問題，美國國防部和國民黨政府成功說服了態(tài)度消極的國務(wù)院，于1947年5月予以解除。*Ibid., pp. 833-834; China White Paper, p.356.但軍事援助問題，由于國務(wù)院強烈反對放行而陷入僵局。國務(wù)院反對的理由，在馬歇爾3月4日給陸軍部長帕特森(Robert P. Patterson)的信中說得很明白。馬歇爾在信中指出，即便給國民黨提供大規(guī)模軍事援助，也很難徹底摧毀中國共產(chǎn)黨；而部分援助則拖延中國內(nèi)戰(zhàn)，并將拖垮其經(jīng)濟，導致國民政府垮臺。此外，馬歇爾還擔心，美國的軍事援助會刺激中國人的反美情緒，并推遲腐敗的國民政府實施改革。他認為，要解決共產(chǎn)黨的威脅，實現(xiàn)中國統(tǒng)一，國民政府進行民主改革以強化其支持基礎(chǔ)尤為重要。馬歇爾擔心的是，美國的軍事援助將會使國民政府內(nèi)部的“反動派”主張軍事解決的氣焰更加高漲，從而阻礙改革。*FRUS：1947, Vol.VII, pp.805-808.

國務(wù)院和軍方在對華援助問題上意見相左，在三部調(diào)整委員會為討論對外援助問題而成立的特別委員會的辯論中，也表現(xiàn)得很清楚。在討論對希臘·土耳其援助問題時，與會者逐漸認識到應(yīng)該基于世界局勢考慮援助問題，而不應(yīng)僅局限于這兩個國家，于是3月11日在調(diào)整委員會下成立了這個特別委員會。*FRUS：1947, Vol.III, pp.197-199; Joseph Marion Jones, The Fifteen Weeks: An Inside Account of the Genesis of the Marshall Plan，New York: Harcourt, Brace & World, Inc. 1955, pp.199-200.在特別委員會討論對華援助時，焦點仍是軍事援助問題。陸軍部和海軍部要求采取“明確積極的政策”，以對中國提供給予希臘、土耳其那樣的軍事和經(jīng)濟援助。對此，國務(wù)院雖承認將來或有軍事援華的必要，但反對現(xiàn)階段予以援助。國務(wù)院認為，較之共產(chǎn)黨的威脅，國民政府的經(jīng)濟問題更為嚴峻，表示應(yīng)該優(yōu)先進行經(jīng)濟援助，以支援中國進口必需物資和實施重建計劃。陸軍部和海軍部嚴厲批判這種見解是“機會主義”，但卻無法說服國務(wù)院。最終，4月11日提交給調(diào)整委員會的臨時報告(SWNCC360)對雙方主張作了記述，而對華援助問題則留待進一步討論。*“Policies, Procedures and Costs of Assistance by the United States to Foreign Countries (SWNCC360)，” (National Archives Microfilm Publication)Records of the State-War-Navy Coordinating Committee, Record Group353, National Archives (以下將Record Group簡稱RG，將National Archives簡稱NA); “Minutes of the Committee on Extension of U.S. Aid to Foreign Governments,” April 9, 1947, Folder: 5.1 Aid to Foreign Governments, Box: 17, Records of Interdepartmental and Intradepartmental Committee (State Department), RG353, NA; FRUS：1947, Vol.III, pp.205-206.

上述臨時報告還有關(guān)于對日政策的簡單記述，即“必須特別關(guān)注歐洲和遠東的整體經(jīng)濟目標，和在占領(lǐng)地區(qū)——尤其是德國、日本——實施的經(jīng)濟政策之間的調(diào)整”。*Ibid., p.215.這段文字來自國務(wù)院為準備在特別委員會進行討論而在內(nèi)部設(shè)立的“對外援助委員會”(Committee on Extension of U.S. Aid to Foreign Governments)4月9日的報告。該報告基于美國不能獨自支撐世界經(jīng)濟的認識，指出必須恢復不依賴美國援助的、自立的、地區(qū)性和世界性的生產(chǎn)貿(mào)易體系。為此，應(yīng)該推動戰(zhàn)前歐洲和亞洲的生產(chǎn)貿(mào)易核心即德、日兩國的復興；報告認為這不僅是為了減輕美國援助的負擔，也是為阻止共產(chǎn)主義擴大影響。該委員會成員之一瓊斯(Joseph M. Jones)認為，共產(chǎn)主義“產(chǎn)生”于“經(jīng)濟混亂”，因此，應(yīng)該充分利用德、日本的生產(chǎn)能力，以改善歐洲與亞洲的經(jīng)濟狀況，從而鏟除這兩個地區(qū)滋生共產(chǎn)主義土壤。*“State-War-Navy Coordinating Committee, Special Ad Hoc Committee, Study on Economic Aid,” Folder: Committee on Extension of U.S. Aid to Foreign Government, Box: 1, Joseph M. Jones Papers, Truman Library; From Jones to Walter Lippman, May 7, 1947, Folder: Dean Acheson’s Speech before Delta Council at Cleveland, Miss, Box: 1, Jones Papers, Truman Library.

國務(wù)院對外援助委員會的意見，除納入特別委員會的臨時報告外，還被瓊斯寫進了副國務(wù)卿艾奇遜(Dean G. Acheson)計劃在密西西比州克利夫蘭進行講演的草稿。4月23日寫成的該草稿提交給艾奇遜后，經(jīng)過修改被用于5月8日的講演，此即所謂“三角洲講演”。*艾奇遜的三角洲講演收于Jones Papers, The Fifteen Weeks卷末。在演講中，艾奇遜稱德、日是世界的“兩大工廠”，應(yīng)該推進兩國復興，這也是因第二次世界大戰(zhàn)而疲弊已極的歐洲和亞洲經(jīng)濟復興的不可或缺的條件。該講演雖說重點是歐洲問題，但明確顯示杜魯門政府內(nèi)部的政策辯論方向正在變化，即日本從應(yīng)予懲罰的敵國正在變成應(yīng)支援其復興的對象。

除國務(wù)院外，軍方也開始重視日本對美國的價值。艾奇遜進行三角洲講演兩天后，參謀長聯(lián)席會議(Joint Chiefs of Staff，下文簡稱“參聯(lián)會”)向三部調(diào)整委員會提交了一份從軍事觀點對SWNCC360的內(nèi)容進行分析的報告(SWNCC360/1)。在報告中，參聯(lián)會表示“日本依舊是潛力巨大的國家，使其永遠不擁有軍事力量是不可能的”，并評價日本是“能夠在遠東牽制我們意識形態(tài)之敵強大軍隊的唯一國家”，主張在制定對太平洋地區(qū)的援助政策時應(yīng)首先考慮日本。較之對日本的高度評價，該報告對中國的評價極低。報告分析稱，“中國擁有的最強軍事要素是人口資源”，但中國既不具備工業(yè)實力，也不具備糧食生產(chǎn)能力，并將該資源有效用于戰(zhàn)爭?；谏鲜鲅芯?，參聯(lián)會認為，在考慮美國在亞洲地區(qū)的安保政策時，要更加重視日本，而非中國。*FRUS：1947, Vol.I, pp.735, 738, 745.

不過，參聯(lián)會對上述立場有所保留，稱該報告“并不代表參聯(lián)會的最終意見”。*Ibid., p.736.實際上，參聯(lián)會的另一份研究報告(SWNCC83/22)更加強調(diào)中國的重要性。其論據(jù)是，“在日本被解除武裝并被占領(lǐng)的情況下”，中國國民政府是唯一能夠抗衡共產(chǎn)主義擴張勢力的亞洲政府。報告還指出中國是在聯(lián)合國安理會擁有否決權(quán)的五大國之一。由于美國的“支援和堅持”，中國已被“視作大國之一，與美、英、蘇、法一樣肩負維持國際社會和平與安全的主要責任”。但是，如果“共產(chǎn)主義分子對國民政府的武裝抵抗”持續(xù)下去，中國可能無法承擔其在聯(lián)合國的責任，五大國之一陷入如此境地，也會導致聯(lián)合國喪失威信。而如果國民政府被共產(chǎn)黨軍隊推翻，對美友好的中國政府在聯(lián)合國的地位將喪失，為受蘇聯(lián)控制的某個政府取而代之，為防止此類事態(tài)發(fā)生，美國必須采取“積極行動”。參聯(lián)會樂觀地認為，通過“較少的軍事援助”，“國民政府可以在共產(chǎn)主義分子控制的地區(qū)確立支配地位”，暗示應(yīng)利用軍事手段排除中國共產(chǎn)黨。*FRUS：1947, Vol.VII, pp.838-848.

對于參聯(lián)會在SWNCC83/22中表達的見解，國務(wù)院表示強烈反對。遠東司長范宣德(John C. Vincent)就指出其與過低評估中國的戰(zhàn)略價值的SWNCC360/1之間存在矛盾，并對參聯(lián)會主張對華軍事援助加以批判。值得關(guān)注的是，范宣德反駁時認為中國即使被蘇聯(lián)控制，也不會立刻威脅到美國。其理由是，中國人行政低效、統(tǒng)治中國的負擔極大、中國人反感外部勢力干涉、中國的工業(yè)化及資源開發(fā)落后以及蘇聯(lián)對華援助能力有限等。*Ibid., p.849; 前引菅英輝：《美蘇冷戰(zhàn)與美國的亞洲政策》，第108頁。馬歇爾也贊同范宣德的觀點，并批評參聯(lián)會主張以軍事手段解決問題不現(xiàn)實。但馬歇爾也不得不考慮到，由于國民黨軍隊的彈藥儲備即將枯竭，美國有必要采取某種行動。用馬歇爾的話說，這使國務(wù)院面臨“困境”。亦即，如果對國民政府提供軍援，將使美國卷入中國內(nèi)戰(zhàn)；而如果袖手旁觀就等于幫助了共產(chǎn)主義分子。*FRUS：1947, Vol.VII, p.635, pp.850-851.最終，國務(wù)院回避了就對華援助問題即刻給出結(jié)論。7月，美國向中國派出了以魏德邁(Albert C. Wedemeyer)將軍為團長的代表團，以進行實地調(diào)查，并待其提交報告后再做結(jié)論。

9月19日，代表團的報告提交到總統(tǒng)手上。魏德邁在報告中建議，滿洲應(yīng)置于聯(lián)合國安理會五個常任理事國的保護之下，或者根據(jù)聯(lián)合國憲章實行托管；同時還主張對國民政府實行軍事和經(jīng)濟援助。*魏德邁報告關(guān)于中國的部分收于China White Paper, pp.764-814。關(guān)于魏德邁代表團請參閱William Stueck, The Wedemeyer Mission: American Politics and Foreign Policy during the Cold War (Athens, GA: University of Georgia Press, 1984)。對此，國務(wù)院以不可能實現(xiàn)為理由駁回魏德邁有關(guān)滿洲的建議，但在援助問題上卻再次面臨艱難選擇。魏德邁提出對為期五年的經(jīng)濟援助計劃及軍需品予以放行，具體實施時由美國提出建議并進行監(jiān)督等意見。對于有可能導致美國被迫為大規(guī)模援助和中國形勢的發(fā)展承擔責任，國務(wù)院曾予以拒絕。但在魏德邁已提交報告極力主張援助，以及中國形勢不斷惡化的情況下，國務(wù)院對援助本身無法繼續(xù)反對，也不能再拖延表態(tài)。而且，聯(lián)邦會議中要求對華援助的呼聲也越來越高。面對這種局面，馬歇爾最終承認有必要對國民政府提供援助，并決定開始討論制訂具體方案。

歷史學家米斯坎貝爾(Wilson D. Miscamble)曾論述道，對促使馬歇爾最終下決心實施對華援助以及制訂相關(guān)方案發(fā)揮了至關(guān)重要影響的，是凱南在1947年11月3日撰寫的文件。*Wilson D. Miscamble, George F. Kennan and the Making of American Foreign Policy, 1947-1950 (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1992), pp.220-221; “The Situation in China and U.S. Policy,” November 3, 1947, Folder: China 1947-48, Box: 13, Records of the Policy Planning of Staff, State Department, RG59, NA.凱南在該文件中認為，美國試圖幫助國民政府取得決定性勝利是“無益”的，他主張僅提供“能使美國輿論滿意、又能盡量防止中國政府突然而徹底崩潰的最低限度的援助”即可。這種主張的背后，是對國民政府不再相信，同時對中國的戰(zhàn)略價值評價極低。凱南認為，在東亞地區(qū)應(yīng)予重視的是日本而非中國。因為，日本是“遠東地區(qū)唯一有潛力的軍事和工業(yè)大基地”，而中國“即使在遙遠的將來也難以成為強大的工業(yè)國家”，“近期也不可能成為站在亞洲大陸窺視外部世界的軍事大國”。另外，凱南還聽從以遠東問題專家身份參與國務(wù)院政策研究室工作的戴維斯(John P. Davies,Jr)的意見，預(yù)測中國共產(chǎn)黨成功統(tǒng)治全中國的可能性極小，即使成功，也會“采取與莫斯科不同的獨立路線”；*喬治·F.凱南：《凱南回憶錄——對蘇外交(ジョージ·F·ケナン回顧録——対ソ外交に生きて)》上，清水俊雄譯，讀賣新聞社，1973年，第352頁?！癙roblems of U.S. Foreign Policy after Moscow,” presented at the National War College, May 6, 1947, Folder: 31, Box: 16, George F. Kennan Papers, Seeley G. Mudd Manuscript Library, Princeton University.因此，“國民政府垮臺的確可嘆，但不會對美國的在華利益造成毀滅性打擊”。*“The Situation in China and U.S. Policy,” NA.盡管如此，凱南撰寫的這份文件還是承認，為防止國民政府突然而徹底崩潰，美國有必要提供有限援助。而該方針被馬歇爾及國務(wù)院廣泛接受，是因為他們也不再看重中國的戰(zhàn)略價值，同時又不希望中國全境被共產(chǎn)主義同化。就這樣，杜魯門政府對華政策的重點，從旨在實現(xiàn)中國的統(tǒng)一與強大，被修正為維持國民政府不至于垮臺。而這樣的政策，在國共和解無望的情況下，只能加劇中國的進一步分裂。

四、中國大國化方針的失敗

凱南在回憶錄中指出，美國人出于“奇妙的幻覺”，過于重視中國的重要性，而忽略了日本的價值。*喬治·F.凱南：《凱南回憶錄》上，第352頁。但是，從1947年后期到1948年初，至少在杜魯門政府內(nèi)部，這種傾向正在發(fā)生改變。該時期，直接負責占領(lǐng)日本的陸軍部正在制訂一項試圖把日本改造成亞洲工廠的援助計劃。而關(guān)于中國，國務(wù)院正在主導制訂另一項援助計劃，而其目標則是消極的，即僅維持國民政府不垮臺。

1947年12月30日，負責經(jīng)濟問題的助理國務(wù)卿伍德(Clinton T. Wood)將詳細的對華援助方案提交給了馬歇爾。該方案建議從1948年1月1日開始，在十八個月內(nèi)向中國提供總額4億8500萬美元的經(jīng)濟援助。其中4億3500萬美元用于食物和燃料等必需品的進口，其余5000萬美元用于恢復交通和出口產(chǎn)業(yè)。在伍德將該方案提交給馬歇爾的當天，國務(wù)院遠東司長巴特沃斯(W. Walton Butterworth)就批評計算援助金額時使用的中國進出口數(shù)據(jù)的估算過于樂觀。因此，該方案后來被修改，為進口必需品的援助金額增加到了5億1000萬美元。*FRUS：1948, Vol.VIII, pp.442-445, 455; From Wood to the Secretary, State Department, Central Files, 893.50 Recovery/12-3047, RG59, NA.

該援華方案并未考慮直接對國民政府提供軍事援助，但國務(wù)院并非沒有考慮中國需要美國的軍事物資。按照國務(wù)院的計算，中國在這十八個月間的國際收支，除去軍購部分，其赤字應(yīng)為4億4500萬美元到5億1000萬美元；如果出口狀況良好，將赤字控制在4億4500萬美元上下，則美國提供的5億1000萬美元可改善其國際收支為盈余。在這種情況下，中國的財政經(jīng)常項目就大為寬裕，從而能夠?qū)⑵溆糜谲娰?。而如果中國的國際收支出現(xiàn)5億1000萬的赤字，美國的援助將全部用于填補虧空；但即便如此，國民政府也就無需為填補赤字而動用其所持有的約2億4000萬美元的黃金以及外匯，而仍有資金用于軍購?？傊?，國務(wù)院的方案是試圖通過改善國民政府的財政狀況，在避免美國直接卷入中國內(nèi)戰(zhàn)的同時，向國民政府間接提供軍事支援。*“Economic Assistance Program for China (Preliminary Statement),” State Department, Central Files, 893.50 Recovery/1-348, RG59, NA; FRUS: 1948, Vol.VIII, p.455.

但是，國務(wù)院也擔心，援華方案避免提供直接軍事援助，會在共和黨占多數(shù)的第八十次國會上遭到抵制。當時，共和黨內(nèi)有幾位堅定支持蔣介石的議員，如眾議院議員佛瑞斯(John M. Vorys,俄亥俄州)、周以德(Walter H. Judd,明尼蘇達州)等。*關(guān)于親蔣派議員，尤其是其中心人物周以德，請參閱拙稿：《美國對華政策與院外挺華集團的誕生——以周以德為中心(アメリカの対中政策とチャイナ·ロビーの誕生——ウォルター·ジャッドを中心に)》，《阪大法學》第53卷第2號，2003年，及第53卷第5號，2004年。第80次議會，共和、民主兩黨在1947年1月的席位數(shù)如下：參議院——共和51，民主45；眾議院——共和244，民主188。Congressional Quarterly Almanac: 1948, Washington, D.C.: Congressional Quarterly News Features, p.14。他們強調(diào)中國的重要性，希望美國的對外政策同等對待中國和歐洲。親蔣派議員在國會僅是少數(shù)，但他們對亞洲具有豐富的知識和經(jīng)驗，對相關(guān)法案審議的影響不容小覷。國務(wù)院最擔心的是，親蔣派議員會把批評的矛頭指向預(yù)定在該次國會上同時審議的歐洲經(jīng)濟復興援助計劃，從而失去他們及其支持者的贊成票。為防止出現(xiàn)這種事態(tài)，國務(wù)院遠東司在反對向中國提供直接軍援的同時，仍再次提出總額為7億美元或是6億5000萬美元的經(jīng)濟援助方案，即遠遠超出5億1000萬美元。但因副國務(wù)卿洛維特(Robert A. Lovett)反對遠東局的該項建議，最終決定的對華援助計劃是，5億1000萬美元用于進口必需品，6000萬美元用于重建。*FRUS：1948, Vol.VIII, p.446, 450, 456, pp.459-460.援助形式則為“贈與或貸款，或兩者兼有”，由總統(tǒng)視中國經(jīng)濟狀況決定。*Ibid., p.484; Senate Foreign Relations Committee, Foreign Relief Assistance Act of 1948, The Legislative Origins of American Foreign Policy, Vol.5,New York: Garland Publishing, Inc., 1979, pp.683-684.2月18日，杜魯門向國會提出了總額為5億7000萬美元的對華經(jīng)濟援助計劃。

雖然對華援助計劃提交給了國會，但政府內(nèi)部有關(guān)對華援助問題的爭論卻并未因此而結(jié)束。軍方依然主張對華直接軍援的重要性。3月26日，負責制訂題為“美國有關(guān)對華提供短期援助的立場”(NSC6)的政策文件的國家安全委員會的工作人員提交了臨時報告，其中提出幾個對華援助政策的選項。第一是，軍事援助和經(jīng)濟援助都不予以提供；第二是，為援助試圖打倒中國共產(chǎn)主義分子的國民政府而進行大規(guī)模的軍事和經(jīng)濟援助；第三是，提供有限的軍事和經(jīng)濟援助；第四是，只提供有限的經(jīng)濟援助。陸?？哲姀摹办柟虈裾陂L城以南的統(tǒng)治”的愿望出發(fā)，看中第三個選項，即進行有限的軍事和經(jīng)濟援助。而國務(wù)院則認為，中國“最多只有次要戰(zhàn)略價值”，反對加強對其軍事干預(yù)，因此主張只提供有限的經(jīng)濟援助。*FRUS：1948, Vol.VIII, pp.44-50.

軍方和國務(wù)院之間的意見對立，增加了制訂NSC6的困難。不過，值得注意的是，連軍方也已對國民政府獲得最終勝利而統(tǒng)一中國不再抱有希望，因而只主張對其提供有限援助。軍方和國務(wù)院都反對大規(guī)模軍事和經(jīng)濟援助的原因是，美國將為此承受巨大成本，同時也擔心招致蘇聯(lián)大規(guī)模援助中共。*Ibid., p.47.圍繞制訂NSC6的爭論暴露了軍方與國務(wù)院的意見分歧，也揭示了杜魯門政府內(nèi)部已達成廣泛共識，即阻止共產(chǎn)主義統(tǒng)治全中國，遠比中國統(tǒng)一更重要。

在政權(quán)內(nèi)部討論對華軍援問題時，國會正就對華援助法案進行審議。3月11日，眾議院外交委員會在對政府原案做兩處較大修改后，批準了該法案。第一點修改是，將援華計劃與歐洲復興計劃、援助希臘·土耳其計劃合并成一個法案。*3月11日眾議院外交委員會通過的法案收于House Committee on International Relations, Foreign Economic Assistance Program, Part 1: Foreign Assistance Act of 1948 (Marshall Plan and Related Measures), Historical Series, Vol.3，Washington D.C.: Government Printing Office, 1976, pp.143-175。杜魯門政府除歐洲援助法案外，還向第八十次國會提出了援華法案、援助希臘·土耳其法案以及援助占領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟法案等。援助占領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟法案中就包括陸軍部主導制訂的日本經(jīng)濟復興援助計劃，陸軍部計劃為此撥付約1億8000萬美元的預(yù)算。*House Committee on International Relations, United States Policy in the Far East, Part 1, Historical Series, Vol.7，Washington, D.C: Government Printing Office, 1976, p.315.眾議院外交委員會有人堅持，這些援助法案，與其分別審議，不如制訂一個“一攬子”對外援助法案。杜魯門政府希望優(yōu)先審議和處理歐洲援助法案，但卻無法阻止該法案與其他法案一樣成為“一攬子”法案的一部分；不過，為使歐洲援助法案盡快通過國會審議，政府成功地把占領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟援助法案從“一攬子”法案中剝離出來。政府之所以做到這一點，原因應(yīng)在于眾議院外交委員會要求“一攬子”法案的主要理由，是要把援華計劃與歐洲援助計劃、援助希臘·土耳其計劃并為一體；而其背景則是，親蔣派議員主張美國的對外政策應(yīng)當給予中國和歐洲同等地位。*前引拙稿《美國對華政策與院外挺華集團的誕生——以周以德為中心》，第152頁。

第二點較大修改是，規(guī)定按給予希臘和土耳其同樣的條件，向中國提供1億5000萬美元的軍事援助。委員會報告解釋追加軍事援助的理由是，若想美國的經(jīng)濟援助發(fā)揮出效果，需要“加強同共產(chǎn)主義分子作戰(zhàn)的軍隊的軍事力量”，以確?！昂推脚c秩序”。其具體內(nèi)容，除供應(yīng)軍需物資外，還設(shè)想為戰(zhàn)斗和制定戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)給予建議，以及進行訓練等。*House Committee on Foreign Affairs, Foreign Assistance Act of 1948, 80th Cong., 2nd sess., 1948, Rept.1585, pp.55, 58.由于增加了軍事援助，經(jīng)濟援助被削減為4億2000萬美元。

經(jīng)上述兩處修改后在眾議院外交委員會獲得通過的對外援助授權(quán)法案，其第一部分是歐洲援助計劃，第二部分是貧窮兒童福利計劃，第三部分是軍事援助希臘·土耳其·中國計劃，第四部分是中國經(jīng)濟援助計劃。在審議該法案的眾議院正式會議上，主要是民主黨議員對委員會所做的兩處修改提出了許多質(zhì)疑和批評。曼斯菲爾德(Mike Mansfield,蒙大拿州，民主黨)議員和理查德斯(James P. Richards,南卡羅萊納州，民主黨)分別提出了將第三、四部分單列的修正案，但在共和黨占優(yōu)勢的眾議院沒能獲得多數(shù)支持。*山極晃：《美中關(guān)系的歷史發(fā)展 1941年—1979年》，第224—225頁。

在參議院外交委員會，也有議員與國務(wù)院持相同見解，強烈反對向中國提供直接軍事援助。但是，委員會不得不考慮如下因素：為使歐洲援助法案盡快早成立，對眾議院方案讓步是必要的，而且，參議院也有撥款委員會委員長布里奇(Henry S. Bridges,新罕布什爾洲，共和黨)等要求對華軍援的議員。因此，參議院外交委員會想出一個兩全其美的方法，既能滿足親蔣派議員的部分主張，又可回避對中國內(nèi)戰(zhàn)的直接軍事干預(yù)。那就是，在經(jīng)濟援助之外，再以贈與方式給中國1億美元。參議院外交委員會的報告稱，此贈款或“將依據(jù)中國政府自身的選擇與責任”用于采購軍事物資。*Senate Committee on Foreign Relations, Aid to China, 80th Cong., 2nd sess., 1948, Rept.1026, p.9.參議院該方案成功整合了對軍事援助持支持和反對的雙方議員的主張，因而在國會獲得廣泛支持。其后，經(jīng)與眾議院協(xié)商，1億2500萬贈款正式?jīng)Q定下來。

4月2日在參眾兩院通過的對外援助授權(quán)法，次日即經(jīng)總統(tǒng)簽署正式成立。其結(jié)構(gòu)與眾議院方案一樣由四部分構(gòu)成，但因納入?yún)⒆h院方案，第三部分有關(guān)中國的內(nèi)容被刪除，而在第四部分則增加了有關(guān)1億2500萬美元對華贈款的內(nèi)容。對華經(jīng)濟援助，因增加了贈款以及援助期限縮短至十二個月而減至3億3800萬美元，5月份開始的撥款法案在審議中又被進一步削減。6月19日在參眾兩院通過的對外援助撥款法案，對向中國提供贈款1億2500萬美元，并提供經(jīng)濟援助2億7500萬美元予以承認。

對華援助法案的內(nèi)容所反映出，國會多數(shù)派對國務(wù)院的方針大體上持支持態(tài)度。因為，可能導致美國直接干預(yù)中國內(nèi)戰(zhàn)的對希臘和土耳其那樣的軍事援助遭到否決，而僅以美國無需對其用途負任何責任的贈款形式的對華軍援獲得了承認。對華援助法案成立后，杜魯門政府以接受法律規(guī)定的形式終止了NSC6的審議，*Kenneth W. Condit,The History of the Joint Chiefs of Staff: The Joint Chiefs of Staff and National Policy, Vol.II，Wilmington, DE: Michael Glazier, Inc., 1979, p.447.其后，在盡量避免干預(yù)中國內(nèi)戰(zhàn)的前提下，執(zhí)行通過有限援助以維持國民政府的對華政策。

1948年的對外援助法案，除對華政策外，還改變了美國的對日政策。杜魯門政府在將占領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟援助法案從對外援助授權(quán)法案中剝離后，即試圖將其作為獨立法案獲得通過；但當時國會夏季休會在即，時間十分緊迫。于是，杜魯門政府試圖將對外援助撥款法案中的占領(lǐng)地區(qū)救濟資金，即所謂“加里奧”援助(Government and Relief in Occupied Areas，GARIOA)的適用范圍加以擴大，以使支援日本經(jīng)濟復興成為可能。*Howard B. Schonberger, Aftermath of War: Americans and the Remaking of Japan, 1945-1952 ,Kent, OH: Kent State University Press, 1989, p.191.5月19日，總統(tǒng)要求國會在“加里奧”援助規(guī)定中加入以下文字，即該援助款項可用于“日本與朝鮮以及琉球半島的經(jīng)濟復興的目的”，并要求為“加里奧”援助款項追加1億5000萬美元，使其總額達到14億美元。*House Committee on Appropriations, Revision of Appropriation Language for the Civil Functions, Department of the Army, 80th Cong., 2nd sess., 1948, Doc.659, pp.1-3.當時的國會在對日經(jīng)濟援助上并不積極，但考慮到減輕美國占領(lǐng)日本開支的需要，仍有較強聲音希望日本早日復興。早在1947年3月，眾議院撥款委員會的報告在有關(guān)“加里奧”援助的記述中就已提到，有必要使包括日本在內(nèi)的占領(lǐng)地區(qū)的經(jīng)濟實現(xiàn)自立。*House Committee on Appropriations, First Deficiency Appropriation Bill, 1947, 80th Cong., 1st sess., 1947, Rept.200, p.11.為此，陸軍部一直主張必須為此動用美國資金；其結(jié)果，對外援助撥款法案規(guī)定了總額為13億美元的“加里奧”援助，并允許其中一部分可用于日本、朝鮮及琉球群島的經(jīng)濟復興。不過，該法案并未明確規(guī)定可動用多少“加里奧”援助款項以援助日本復興經(jīng)濟，因此，陸軍部考慮削減用于防止病餓蔓延等該援助本來宗旨的資金，以盡量擠出資金援助日本經(jīng)濟復興。*陸軍部曾使日本經(jīng)濟復興援助計劃獲得更多的資金。最終，對日經(jīng)濟復興援助獲得撥款1億800萬美元(”GARIOA and EROA Programs,” Folder: Appropriations - GARIOA & EROA, Box: 1, Joseph M. Dodge Papers, Detroit Public Library)。6月28日，對外援助撥款法案經(jīng)總統(tǒng)簽署正式生效。從此，亞洲出現(xiàn)了以亞洲工廠日本為中心的冷戰(zhàn)體制。

五、結(jié) 語

1948年生效的對外援助法案，標志著美國改變了以中國大國化和削弱日本軍事實力為目標的羅斯福路線，開始實行其全新的東亞政策。基于該法案所規(guī)定的對華援助計劃，美國啟動了以維持國民政府為目的的政策，而不再追求中國的統(tǒng)一和強大；對日本，則根據(jù)對日援助計劃開始實施復興日本經(jīng)濟的政策，而不再謀求削弱其軍事實力。美國之所以希望日本經(jīng)濟復興，是認為亞洲工廠日本的復興可以改善全亞洲的經(jīng)濟狀況，并有助于遏制共產(chǎn)主義乘各國政治、經(jīng)濟混亂進一步擴張其勢力。由于這一系列政策轉(zhuǎn)變，美國把對華干預(yù)限定在一定范圍之內(nèi)，同時開啟了以日本為核心的亞洲冷戰(zhàn)戰(zhàn)略。

歷史學家孔華潤(Warren I. Cohen)曾評論說，美國的對華政策在1950年出現(xiàn)了“巨大偏離”(great aberration)。同年，在朝鮮半島與中國共產(chǎn)黨軍隊交火的美國，開始了其遏制中國發(fā)展的政策?？兹A潤認為，這偏離了美國自19世紀末以來長達半個世紀的以中國的富強與獨立為目標的對華政策。*Cohen, America’s Response to China, p.180.不過，從傳統(tǒng)對華政策的“巨大的偏離”，并非美中在朝鮮半島發(fā)生軍事沖突后忽然出現(xiàn)的，而是在杜魯門政府于1948年放棄中國統(tǒng)一而實行以維持國民政府為目的的政策時就已經(jīng)開始。因為，在國共兩黨和解無望的形勢下實施維持國民政府的政策，只能使業(yè)已分裂為國共不同統(tǒng)治區(qū)域的中國的分裂狀態(tài)持續(xù)下去。

美國不得不采用上述政策，是因為在馬歇爾調(diào)停國共失敗、中國實現(xiàn)統(tǒng)一的可能性越發(fā)渺茫的形勢下，美國既無法從中國徹底退出，也無法大規(guī)模介入中國內(nèi)戰(zhàn)。無法徹底退出中國問題的理由之一是，美國不愿意看到中國被共產(chǎn)主義完全控制。此外，國會也有親蔣派等議員強調(diào)中國的重要性，要求美國政府不要放棄蔣介石政府；而在對歐政策上需要各黨派全面支持的杜魯門政府，自然不能忽視他們的要求。但美國實在無法大規(guī)模介入中國內(nèi)戰(zhàn)。因為，美國會因此背負難以承受之重，還會刺激到蘇聯(lián)。再者，國務(wù)院內(nèi)部認為中國落后、干預(yù)中國形勢沒有意義的主張也很強烈。出于上述種種原因，杜魯門政府既無法停止干預(yù)中國，也難以大規(guī)模介入中國內(nèi)戰(zhàn)，進退兩難之下，不得不采用提供有限援助以維持國民政府的政策。其結(jié)果則是進一步加劇了中國的分裂。

杜魯門政府有限干預(yù)中國局勢，對日本同樣具有重要意義。如果美國通過派遣本國部隊，或提供軍援而大規(guī)模介入中國局勢，那么，本文序言所述福萊斯特所提出問題的答案或許是，強化中國，或既強化中國也強化日本。但是杜魯門政府沒有或曰未能選擇那樣的路線，這使得美國外交中國大國化方針歸于失敗，而以日本為核心的亞洲冷戰(zhàn)戰(zhàn)略就此拉開了序幕。

1948年美國的對外援助法案生效之后，國民政府統(tǒng)治區(qū)域仍在不斷縮小。美國的有限援助，也無法使國民政府扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)局頹勢。然而，對美國具有諷刺意味的是，國民政府的失敗卻使中國大國化成為了可能。隨著國民黨敗走臺灣，中國共產(chǎn)黨基本實現(xiàn)了中國的統(tǒng)一，而中國的統(tǒng)一正是美國外交中國大國化方針的前提條件。

在這種形勢下，杜魯門政府在盡量降低對臺灣干預(yù)的同時，采取了以政治、經(jīng)濟手段利用中蘇間出現(xiàn)的任何裂痕的方針。*FRUS: 1949, Vol.IX, pp.494-495. 關(guān)于離間中蘇的方針，請參閱John L. Gaddis：《持久和平：冷戰(zhàn)史證言“核武·摩擦·和平”(《ロング·ピース―冷戦史の証言“核·緊張·平和”》)》(The Long Peace: Inquiries into the History of the Cold War)，五味俊樹等譯，蘆書房， 2002年，第六章； Chang, Friends and Enemies。在美國國內(nèi)，親蔣派等議員反對離間中蘇，要求對臺灣提供防衛(wèi)、加強與蔣政權(quán)的軍事關(guān)系。但是，杜魯門在1950年1月5日發(fā)表聲明，明確表示美國現(xiàn)階段未考慮在臺灣獲取特殊權(quán)利或軍事基地，而且沒有干涉中國內(nèi)戰(zhàn)的意圖。*Department of State Bulletin, XXII，January 16, 1950, p.79.國務(wù)卿艾奇遜在1月12日就北起阿留申群島、經(jīng)日本和琉球群島、南至菲律賓群島的防衛(wèi)線發(fā)表演說時，也將臺灣排除在該防衛(wèi)線之外。在演說當中，他還強調(diào)中國的民族主義，表露出希望中蘇反目的極大期待。*Dean Acheson, “Relations of the Peoples of the United States and the Peoples of Asia: We can help where we are wanted,” Vital Speeches of the Day, XVI，F(xiàn)ebruary 1, 1950, pp.238-244.杜魯門政府對中國內(nèi)戰(zhàn)保持中立的態(tài)度，在受到朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)的沖擊后也未改變。杜魯門為避免朝鮮半島的戰(zhàn)火蔓延到臺灣海峽，于6月27日命令第七艦隊開進臺灣海峽，但這個措施被解釋為并不僅是為了防止中共收復臺灣，也是為阻止臺灣進攻大陸。*Edward H. Judge and John W. Langdon, comps/ eds., The Cold War: A History through Documents，Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1999, p.70; 前引John L. Gaddis：《持久和平：冷戰(zhàn)史證言“核武·摩擦·和平”》，五味俊樹等譯，第148、292頁。

即使成功地離間了中蘇，也不意味著美國與中共的關(guān)系將得到改善。杜魯門政府對此是有所認識的，但仍期待著脫離了蘇聯(lián)陣營的共產(chǎn)主義中國能夠?qū)γ绹押?，并盡量避免對中共政府采取敵對姿態(tài)，以努力擴大這種關(guān)系改善可能性。然而，1950年底朝鮮戰(zhàn)爭中中美交火，瞬間擊碎了杜魯門政府的希望。美國士兵倒在中共軍隊的槍下，使共產(chǎn)主義中國成為了美國不共戴天的仇敵。

但是，即使局勢沒有如此演變，靠離間中蘇來實現(xiàn)羅斯福所期待的中國大國化，也是不可能的。共產(chǎn)主義中國和美國的社會體制截然不同，而且中共不愿放棄敵視美國的態(tài)度。另有研究表明，中共領(lǐng)導人認為，美國介入朝鮮戰(zhàn)爭、派遣第七艦隊進駐臺灣海峽，顯示美國已開始實施其進攻中國的計劃。*朱建榮：《毛澤東的朝鮮戰(zhàn)爭——中國跨過鴨綠江之前(毛沢東の朝鮮戦爭——中國が鴨緑江を渡るまで)》，東京：巖波書店，1991年，第53頁。美國方面也存在妨礙美中和解的要素。受到中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)的沖擊，以及參議院議員麥卡錫(Joseph R. McCarthy，威斯康辛州，共和黨)活動的影響，美國國內(nèi)反共產(chǎn)主義的輿論極度高漲。鑒于此類輿論壓力，杜魯門政府不可能完全切斷與臺灣國民黨政權(quán)的關(guān)系。

最終，期待中蘇反目而使中國成為“真正的朋友和同盟國”，無非是幻想。1950年的朝鮮戰(zhàn)爭使杜魯門政府痛切地感受到了這一點，從而不得不再次拾回1948年的路線。其結(jié)果，美國加強了對臺灣的防衛(wèi)，并開始正式實施封鎖中共的政策。但形勢已與1948年大不相同，此時的中國共產(chǎn)黨已明顯是美國的敵人，而這個敵人已經(jīng)是幾乎掌握了全中國的巨大勢力。美國對此深感危機，從而更加認識到日本的重要性。