關(guān)于《人民警察法》中確立比例原則的思考

湖北警官學(xué)院法律系主任 張建良教授；湖北警官學(xué)院法律系 袁周斌副教授

《人民警察法》的基本原則凝聚了其最為重要的精神和內(nèi)容，體現(xiàn)著其所追求的根本價值。如何完善基本原則是修改現(xiàn)行《人民警察法》需關(guān)注的重要問題之一。本文擬從完善《人民警察法》基本原則的角度，對比例原則在《人民警察法》中確立的必要性和具體設(shè)計等問題進行初步探討。

一、警察法語境下比例原則內(nèi)涵的界定

被譽為西方國家公法領(lǐng)域中“帝王條款”的比例原則，濫觴于19世紀德國的“警察國家”觀念和與之相應(yīng)的警察法學(xué)。比例原則在德國法中的確立，始于1794年《普魯士一般邦法》第17條的規(guī)定：“警察機關(guān)為了維護公共安寧、安全與秩序，必須為必要之處置?！睋?jù)此，警察權(quán)即使基于公共利益來干預(yù)人民的權(quán)利也不得超出“必要”的程度。19世紀末，德國行政法學(xué)鼻祖邁耶在其著作《德國行政法》中對比例原則作出了基本表述：“行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”。20世紀以來，比例原則發(fā)展成為大陸法系國家和地區(qū)行政法的基本原則之一。然而，比例原則并未停留在行政法基本原則的層面，20世紀50年代之后，德國聯(lián)邦憲法法院在進行違憲審查時大量援用比例原則，從而使比例原則在德國成為一項憲法基本原則，并進而向整個公法領(lǐng)域擴張，如今其已成為大陸法系國家規(guī)制公權(quán)力運作的最重要原則之一。

考察比例原則產(chǎn)生和發(fā)展的歷程，可見其適用領(lǐng)域由最初的警察法領(lǐng)域逐步拓寬到行政法領(lǐng)域乃至于整個公法領(lǐng)域。需要指出的是，比例原則適用領(lǐng)域的拓寬并不意味著其在警察法中地位的消減，也不意味著其對警察權(quán)規(guī)制功能的削弱；相反，比例原則在公法領(lǐng)域的重要性更說明了其在警察法中的基本原則地位地毋庸置疑、不容動搖。在實現(xiàn)警察權(quán)和公民權(quán)利之間理性平衡的過程中，比例原則對于有效規(guī)制警察權(quán)和確保警察權(quán)合法合理行使，具有其他原則所不可替代的重要作用。

根據(jù)比例原則“三階理論”的通說，其包含適當性原則、必要性原則、均衡性原則等三個相互聯(lián)系、不可或缺的子原則。在警察法的語境下，警察權(quán)行使的比例原則之內(nèi)涵包括如下三個方面：

第一，警察權(quán)行使的適當性原則，要求行使警察權(quán)所采取的適當手段必須能夠?qū)崿F(xiàn)或有助于實現(xiàn)維護公共安全或公共利益的法律目的。首先，行使警察權(quán)所采取的手段必須以實現(xiàn)法律目的為目標。例如，公安機關(guān)對違反《治安管理處罰法》的行政相對人實施罰款處罰，必須是為了制裁違法和防范再違法行為的發(fā)生，而不能是為了公安機關(guān)創(chuàng)收或打擊報復(fù)行政相對人。其次，行使警察權(quán)所采取的手段必須足以實現(xiàn)法律目的，否則也不符合該原則的要求。例如，面對實施兇殺、劫持人質(zhì)等暴力行為，危及公民生命安全的情形，執(zhí)法警察如果僅僅使用木棍而不是武器，則不足以實現(xiàn)制止犯罪行為的目的，亦即違反了適當性原則。

第二，警察權(quán)行使的必要性原則，又稱為最小侵害原則，是指行使警察權(quán)以實現(xiàn)法律目的時，如果會對相對人權(quán)益造成不利影響，則應(yīng)將此不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)。易言之，行使警察權(quán)的后果可能對相對人權(quán)益造成不利影響時，如果存在多種可以選擇的手段，則應(yīng)選擇對相對人權(quán)益不會造成損害或侵害最小的手段。例如，在偵查取證過程中，采取強制采樣、郵件檢查、監(jiān)聽、監(jiān)視等強制性偵查措施會損害相對人的隱私權(quán)，故其應(yīng)是不得已而為之的；亦即采用非強制性偵查措施不能達到偵查目的或者會導(dǎo)致偵查人員有重大損失的，才有“必要”采取強制性偵查措施。

第三，警察權(quán)行使的均衡性原則，也稱為比例性原則，是指行使警察權(quán)對相對人權(quán)益造成的損害與所追求的法律目的之間應(yīng)保持適當?shù)谋壤?（均衡），亦即行使警察權(quán)不得采取超出實現(xiàn)立法目的所需要的過度的手段，并應(yīng)盡可能使相對人的損失減小到最低限度。例如我國 《人民警察使用警械和武器條例》第11條的規(guī)定就體現(xiàn)了均衡性原則：當犯罪分子停止實施犯罪，服從人民警察命令，或者犯罪分子失去繼續(xù)實施犯罪能力時，制止犯罪行為的目的已然實現(xiàn)，人民警察應(yīng)當立即停止使用武器。

二、《人民警察法》中確立比例原則的必要性

我國現(xiàn)行《人民警察法》無論是在“總則”還是其他“章”之中都難覓比例原則的蹤影，這一立法缺陷使得比例原則無法真正成為警察權(quán)運作的重要法律依據(jù)，因此亟須在修改《人民警察法》時予以彌補。

（一）它是當前全面建設(shè)法治公安的需要

國家安危，公安系于一半；公安法治建設(shè)的成敗，直接關(guān)系到依法治國的成敗。2015年3月，公安部印發(fā) 《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，就全面建設(shè)法治公安作出部署。而比例原則的精神內(nèi)涵就在于通過對公權(quán)力行使的規(guī)制，規(guī)范公權(quán)力的具體運作過程，從而保障公民的合法權(quán)益，彰顯法治的價值追求。因此，在《人民警察法》中確立比例原則，就為公安機關(guān)及其人民警察合法合理行使警察權(quán)，規(guī)范實施警察執(zhí)法裁量行為，在執(zhí)法基本原則層面提供了明確的法律依據(jù)，這無疑有助于進一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和全面建設(shè)法治公安。

（二）它是《人民警察法》自身完善的需要

全面建設(shè)法治公安的一個重要方面就是加強公安立法工作，建立健全科學(xué)完備的執(zhí)法制度體系?！度嗣窬旆ā纷鳛橐?guī)范人民警察制度的基本法律，在公安執(zhí)法制度體系中居于龍頭地位，其自身是否能夠與時俱進地不斷健全完善，對于能否成功構(gòu)建科學(xué)完備的警察執(zhí)法制度體系具有至關(guān)重要的影響?，F(xiàn)行《人民警察法》已經(jīng)顯見諸多滯后及不足之處，其中一個立法缺陷就是基本原則條文的缺乏。任何一部法律都必須有一些具有普遍指導(dǎo)意義的基本原則，它們構(gòu)成了一部法律的精神和靈魂，并統(tǒng)攝著整部法律的條文，《人民警察法》亦概莫能外。現(xiàn)行《人民警察法》在“總則”的5個條文中只有后3個條文權(quán)且可看作是有關(guān)基本原則的表述，《人民警察法》的基本原則體系尚未形成，還明顯缺乏與警察權(quán)運行密切相關(guān)且應(yīng)貫穿運行全過程的一些基本原則，諸如比例原則、職權(quán)法定原則、公開公正公平原則、程序正當原則、尊重和保障人權(quán)原則、便民高效原則等。由此，在《人民警察法》中確立比例原則，既可促使該法的基本原則體系更加科學(xué)和完善，同時也是《人民警察法》自身在立法內(nèi)容方面不斷健全和發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（三）它是彌補合理性原則適用缺陷的需要

根據(jù)我國行政法學(xué)界的通說，行政法的基本原則主要包括合法性原則和合理性原則，其中合理性原則來源于英美法系，其針對的是行政裁量權(quán)的擴大和濫用，強調(diào)行使行政裁量權(quán)不僅要合法，而且要客觀、適度，符合公平、正義等法律理性。合理性的標準通常包括符合立法目的，考慮相關(guān)因素、排除不相關(guān)的因素，平等對待、不偏私，符合社會道德等?？梢姾侠硇栽瓌t在一定意義上屬于一種“定性”的原則，對于究竟是否合理，無論是在執(zhí)法實踐中，還是在在行政復(fù)議和行政訴訟的審查過程中，都缺乏具體化、可操作性強的判斷標準。因此，作為行政法基本原則之一的合理性原則在實踐中的適用效果并不理想。反觀起源于大陸法系的比例原則，其與合理性原則一樣是在合法的前提下發(fā)揮著規(guī)制行政裁量權(quán)的功效；但二者的差異是顯而易見的，主要表現(xiàn)為比例原則是從目的取向、法律后果、價值取向三個角度來對行政裁量權(quán)的行使作出綜合判斷，故在實踐適用方面更客觀、更具有可操作性。因此，為了有效彌補合理性原則之上述缺陷，應(yīng)當在《人民警察法》中確立比例原則，促使執(zhí)法民警在行使警察裁量權(quán)過程中作出更為科學(xué)、合理的權(quán)衡和決定。

三、《人民警察法》中確立比例原則的具體設(shè)想

（一）應(yīng)在《人民警察法》“總則”中明確規(guī)定比例原則的基本要求

從域外立法實踐來看，許多國家和地區(qū)的警察法，諸如日本《警察職務(wù)執(zhí)行法》（第1條）、德國《聯(lián)邦及各邦統(tǒng)一警察法模范草案》（第2條）、臺灣地區(qū)《警察職權(quán)行使法》（第3條）中都直接規(guī)定了比例原則的基本要求。我國現(xiàn)行《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《行政強制法》、《人民警察使用警械和武器條例》等法律、法規(guī)中已有一些包含比例原則內(nèi)涵要素的條文。那么，在《人民警察法》“總則”中明確規(guī)定比例原則時，借鑒域外的和我國已有的立法經(jīng)驗，并結(jié)合警察法語境下比例原則的內(nèi)涵，可對該原則的基本要求作如下表述：“人民警察行使職權(quán)采取的措施，應(yīng)當與違法犯罪行為或者緊急情形的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。人民警察行使職權(quán)應(yīng)當以盡可能避免或者減輕對公民、法人和其他組織權(quán)益的損害為原則；人民警察行使職權(quán)不得不損害公民、法人和其他組織權(quán)益的，當有多種措施可供選擇時，應(yīng)當選擇對公民、法人和其他組織權(quán)益造成最小損害的措施。人民警察行使職權(quán)已達成其目的，或依當時情形認為目的無法達成時，應(yīng)當依職權(quán)或依當事人、利害關(guān)系人的申請，及時終止已采取的措施?！?/p>

（二）應(yīng)在《人民警察法》第二章關(guān)于警察職權(quán)的條文之中就行使警察權(quán)的某些特殊領(lǐng)域規(guī)定比例原則的具體適用規(guī)。

例如，關(guān)于人民警察使用警械和武器的職權(quán)，有必要將《人民警察使用警械和武器條例》中包含有比例原則內(nèi)涵要素的條文（即該條例的第4條，也稱為最小動用武力原則）吸收到《人民警察法》中來，以強調(diào)在可能嚴重損害公民權(quán)益的領(lǐng)域適用比例原則的重要性。