建立農(nóng)業(yè)（水利）基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的調(diào)查與思考

陳 煒 袁海江 繆李盛

（1.江陰市月城水利農(nóng)機(jī)管理服務(wù)站，江蘇 無錫 214404；2.無錫市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司江陰分公司，江蘇 無錫 214431）

1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)行管護(hù)現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2000年～2012年，江陰市先后投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)84.3 億元，主要實(shí)施的項(xiàng)目有萬(wàn)頃良田工程，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程，白屈港灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣工程等，累計(jì)完成改造中低產(chǎn)田1.34 萬(wàn)hm2（20.1 萬(wàn)畝），翻（新）建灌排泵站374 座，襯砌防滲渠道564.4 km，鋪設(shè)地下暗涵（管）271.5 km，新建改建機(jī)耕道路257.4 km，改造農(nóng)橋311 座、渠系建筑物1090 座。

1.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀

通過對(duì)82 戶農(nóng)民抽樣調(diào)查顯示：認(rèn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施非常完好的占5.5%，較好的占12.8%，一般的占41.7%，損毀老化嚴(yán)重的占20.7%，非常差的占20.3%。具體來看：

（1）電灌站工程。目前共有電灌站1531 座，其中，現(xiàn)在能正常運(yùn)行的913 座，占59.6%，363 座需修復(fù)，255座需拆除重建。電灌站基本由所屬村委或村民小組管理，委托農(nóng)戶義務(wù)看護(hù)。因其位置偏僻，金屬結(jié)構(gòu)、電氣設(shè)備被盜賣現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（2）渠系及建筑物。目前已建成灌溉渠道6034 條，含土渠、襯砌明渠、混凝土管道、排水溝道，總長(zhǎng)1801.6 km，渠系建筑物19817 座。據(jù)隨機(jī)抽樣調(diào)查，已建渠系完好率只有62%。

（3）田間道路。目前機(jī)耕道設(shè)施較完善，但管護(hù)方式較單一，主要通過在路口設(shè)混凝土墩等措施限制大車通行。田間道路側(cè)排水溝管護(hù)不到位，常因無人清理導(dǎo)致淤堵，部分人行便道雜草叢生、路面受損，影響耕作和出行。

（4）大棚及噴滴灌設(shè)施。近年以大棚為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)展迅猛，截至2012年，大棚設(shè)施已達(dá)5506.67 hm2（8.26 萬(wàn)畝），噴滴灌等高效節(jié)水灌溉面積3186.67 hm2（4.78萬(wàn)畝），部分設(shè)施還配套物理殺蟲燈等防病蟲害裝置。這些設(shè)施多為業(yè)主所用所管，95%管理到位，能正常發(fā)揮效益，但多數(shù)環(huán)境控制能力和運(yùn)行管理水平低，少部分能進(jìn)行綜合調(diào)控。

（5）土地改良設(shè)施。近年來江陰市投入資金對(duì)低產(chǎn)低效田土進(jìn)行增設(shè)埂坎設(shè)施、修筑溝地凼路、平整改良、保水保土，共完成土地改良1 萬(wàn)hm2（15 萬(wàn)畝）。其設(shè)施屬土地承包權(quán)人所有，但因其給土地使用人帶來的經(jīng)濟(jì)效益不直接、不明顯，故建設(shè)期涉及地界打破實(shí)施阻力較大，運(yùn)行期基本處于不管不問狀態(tài)。

2 原因剖析

調(diào)查顯示，隨著農(nóng)業(yè)投入不斷加大，建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目量多面廣，但管護(hù)情況總體較差，已成為制約農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要因素。雖然各地也一直在積極探索項(xiàng)目建成后的有效管護(hù)方式，但因種種原因效果不佳，管護(hù)問題仍然突出。

2.1 先天不足

20 世紀(jì)50～80年代掀起“農(nóng)業(yè)大躍進(jìn)、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)，興建了大量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的生產(chǎn)基礎(chǔ)。但受當(dāng)時(shí)條件、技術(shù)的限制，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套不完善，先天不足，以至于使用至今“小馬拉大車”的現(xiàn)象凸顯。

2.2 供給與需求脫軌

近年來，大量修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施采取的是“自上而下”的供給方式，與農(nóng)民真實(shí)需求不盡一致?？傮w來看，當(dāng)前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求層次還相對(duì)較低，主要是防范風(fēng)險(xiǎn)和保障產(chǎn)量，尚未達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的層次。因此，農(nóng)民往往對(duì)這些強(qiáng)制性供給設(shè)施缺乏投勞投資的主動(dòng)性和自覺性，管護(hù)熱情和參與度也不高。

2.3 內(nèi)生動(dòng)力不足

根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)28 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）3400 個(gè)種糧戶的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重在不斷降低，農(nóng)民因農(nóng)業(yè)收入效益太低而缺乏積極性。在江陰亦是如此，雖然規(guī)?；r(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)帶來不錯(cuò)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，但仍不足以激發(fā)農(nóng)民投入大量資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的內(nèi)在需求動(dòng)力。

2.4 認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一

當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)、作用和職責(zé)還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，特別是沒有充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、生產(chǎn)水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)耐以發(fā)展的“先行資本”，沒有明確的目標(biāo)要求、職責(zé)劃分、考評(píng)機(jī)制和措施保障，重建輕管、管護(hù)不到位的現(xiàn)象普遍存在。

2.5 產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)主體不明，責(zé)權(quán)利不明確

近年來，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本采取國(guó)家補(bǔ)助、地方配套、農(nóng)民投工投勞的多方投資形式，所有權(quán)屬于國(guó)家，使用權(quán)屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織或受益農(nóng)民。這種兩權(quán)分離的現(xiàn)象導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰，管護(hù)主體不明，最后各方面對(duì)后期管護(hù)工作都不夠重視，出現(xiàn)“國(guó)家管不了、集體管不到、農(nóng)民管不好”的現(xiàn)象。即使承包經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也常因簽訂協(xié)議時(shí)未明確管護(hù)義務(wù)和責(zé)任，造成后期管護(hù)不力，設(shè)施易老化和被人為破壞、壽命周期縮短等，陷入“建設(shè)—失管—損壞—建設(shè)”的怪圈。

2.6 管護(hù)資金投入不足

隨著大量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建成，管護(hù)問題日趨暴露，管護(hù)資金投入嚴(yán)重不足。中央財(cái)政按照分級(jí)管理財(cái)政體制，對(duì)小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)基本沒有投入，且因農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比相對(duì)較低，又難以成為地方政府財(cái)政、社會(huì)資金的投入重點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民的觀念也在變化，不愿在回報(bào)率不高的農(nóng)業(yè)上投入過大。此外，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因缺乏資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致供給越多，管護(hù)資金需求缺口越大。

3 建立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的建議

3.1 提高認(rèn)識(shí)、更新觀念

江陰市農(nóng)業(yè)僅占GDP 的1.8%，已經(jīng)是“小比例”產(chǎn)業(yè)，但事關(guān)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，政府必須從戰(zhàn)略角度把它當(dāng)成“大課題”來研究。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、使用期長(zhǎng)、受益范圍廣，屬典型的公共產(chǎn)品，雖然直接受益的是農(nóng)民，但就此認(rèn)為應(yīng)該由農(nóng)民或是建設(shè)單位進(jìn)行管護(hù)是不可取的，政府亦不能缺位?？梢酝ㄟ^購(gòu)買農(nóng)民勞動(dòng)的方式，喚起農(nóng)民管護(hù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主人翁意識(shí)。

3.2 建立政府財(cái)政購(gòu)買管護(hù)勞動(dòng)機(jī)制

（1）建立財(cái)政投入考核機(jī)制。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與實(shí)施“兩個(gè)反哺”的原則要求，各級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，出臺(tái)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)財(cái)政資金投入相關(guān)政策。從土地出讓收益金中安排一定比例資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，確保財(cái)政投入總量遞增，并納入各級(jí)政府每年農(nóng)業(yè)工作考核。

（2）制定農(nóng)民管護(hù)勞動(dòng)購(gòu)買制度?！叭纸?，七分管”，不僅要讓農(nóng)民在建設(shè)后因農(nóng)業(yè)增收而收益，更要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)過程中直接收益。要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、農(nóng)村發(fā)展水平，制定相應(yīng)勞動(dòng)報(bào)酬制度，合理確定購(gòu)買管護(hù)勞動(dòng)力的公共產(chǎn)品范圍、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和購(gòu)買規(guī)則。

（3）探索有償使用制度。長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)用水、土地價(jià)值等投入都不計(jì)入農(nóng)產(chǎn)品成本，客觀上存在不合理性。因此，可以嘗試按受益面積收取農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有償使用費(fèi)。一方面，可以強(qiáng)化受益農(nóng)民的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)意識(shí)，杜絕以往“只用不管”和“隨意破壞”的現(xiàn)象；另一方面，倒逼其主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，用管護(hù)報(bào)酬來抵消使用支出。

（4）調(diào)整決策方向，實(shí)現(xiàn)建設(shè)與管護(hù)并軌。在項(xiàng)目規(guī)劃決策前應(yīng)充分征求農(nóng)民的意見，站在受益農(nóng)民的角度，科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)建設(shè)，變決策自上而下為自下而上，變被動(dòng)接受建設(shè)為農(nóng)民自主建設(shè)，防止形象工程、政績(jī)工程，讓建設(shè)與管護(hù)有機(jī)結(jié)合，為后期管護(hù)打下基礎(chǔ)。

（5）明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目竣工后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分級(jí)界定、登記移交，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)同使用權(quán)、管理權(quán)分離。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)管護(hù)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定管護(hù)責(zé)任與主體。流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)單獨(dú)享受的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如水池、節(jié)水灌溉設(shè)施設(shè)備等，由承包經(jīng)營(yíng)戶作為管護(hù)主體自行負(fù)責(zé)管護(hù)；多戶共同受益的山坪塘、提灌站等，由受益戶依托農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織組建管護(hù)協(xié)會(huì)作為管護(hù)主體，并指定專人管護(hù)；關(guān)系全局的灌溉用水涉及多個(gè)鎮(zhèn)街骨干渠道，政府應(yīng)組建專門工程管理站作為管護(hù)主體。

（6）健全管護(hù)制度，規(guī)范管護(hù)運(yùn)作。在政府職能部門管護(hù)制度框架下，各管護(hù)主體應(yīng)建立健全組織管理、崗位職責(zé)、人員財(cái)務(wù)、公示監(jiān)督、考核評(píng)比、養(yǎng)護(hù)資質(zhì)準(zhǔn)入等各項(xiàng)制度。同時(shí)要建立完善各級(jí)政府及其職能部門在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理中的技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)、經(jīng)費(fèi)籌集、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)等制度。

（7）創(chuàng)新工程運(yùn)行管護(hù)新模式。隨著政府加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、科技化農(nóng)業(yè)正在蓬勃發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作組織、種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)方式不斷涌現(xiàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在需求將逐步增加。因此，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程管護(hù)不能還盯著“老兩口”、“小地塊”，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和分工細(xì)化的新變化。政府應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)管護(hù)主體探索創(chuàng)新承包、租賃、專人管理、委托管理和市場(chǎng)化管理等新模式。

（8）建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，拓展維修經(jīng)費(fèi)籌集渠道。在小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)基本格局沒有發(fā)生大的改變之前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如塘堰興建維修、耕地修復(fù)等，還應(yīng)由政府主導(dǎo)、財(cái)政投入，但也不宜平均使力“吃大鍋飯”，要建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，按照多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)、管好多補(bǔ)原則，實(shí)行維修經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、維修項(xiàng)目立項(xiàng)與管護(hù)考評(píng)結(jié)果掛鉤制度，加大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，引導(dǎo)、激勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)、企業(yè)、大戶和農(nóng)戶個(gè)體參與進(jìn)來，調(diào)動(dòng)政府和受益農(nóng)民雙方的積極性。