PPP模式下財政承受能力研究——基于英國的實證分析

黃徐會

(暨南大學(xué)，廣州 510520)

一、引言

PPP(Public Private Partnership)，此前被譯為“公私合作模式”，官方確定為“政府和社會資本合作模式”，指的是通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等模式，形成政府與社會資本相結(jié)合，共享利益、同擔風險的長期合作模式，旨在增強政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的能力，保證公共服務(wù)的質(zhì)量，充分利用民間閑余資本的同時，確保政府債務(wù)規(guī)模的可控性。

在當前我國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢相對疲弱的新常態(tài)下，PPP模式因其能夠緩解地方財政支出壓力，減少債務(wù)規(guī)模而被寄予厚望。我國于2014年由財政部設(shè)立了統(tǒng)籌部門：政府和社會資本合作中心。由于該模式在英國等國已發(fā)展多年且較成熟，當前我國的整體PPP模式框架與操作指南極大程度參考了英國PFI模式。主要區(qū)別在于，英國強調(diào)開展PPP模式的首要考慮原則為物有所值，而我國則在此基礎(chǔ)上，依照國情增加了對財政承受力的考量。原因在于，盡管PPP模式被認為是一條具有效率且極可能解決當前政府債務(wù)擴大與政府支出需求擴大二者矛盾的途徑，但是，由于PPP項目針對的主要是具有非排他、非競爭性的公共物品或服務(wù)，審批通過PPP項目一方面意味著社會資本的引入，另一方面也增加政府的直接財政支出或隱性債務(wù)。故PPP模式只有被限定在一定規(guī)模內(nèi)才能發(fā)揮其作用，我國應(yīng)在開展初期，重視財政承受力的論證，將每年因PPP項目而引起的財政支出從總量上給予限制，防止PPP模式成為地方隱藏債務(wù)的炸彈。

對于財政承受力這一概念，學(xué)術(shù)界并未廣泛研究使用。高建初、馬巾英(1993)指出，所謂財政承受力就是財政對經(jīng)濟和社會發(fā)展所提供的財力負擔。延伸至PPP模式，這一概念是指對于PPP項目，財政支出所需要承擔的多少。梁尚敏(1987)也認為量力而行就是考量財政的承受能力，使之不致突破“防線”，任何財政支出都必須把住財政承受力的計劃和關(guān)口。宗禾(2015)解讀稱，財政承受能力評估是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責任，評估PPP項目實施對當前和今后年度財政支出的影響。楊志勇(2015)更是指出，對財政承受力論證相當于為項目裝上“安全閥”，給民營資本吃了定心丸，又利于規(guī)范PPP項目財政支出管理。綜上所述，政府在安排PPP項目時需要考慮到每個項目將給政府自身帶來的財政支出責任，并按照量入為出的原則，充分考慮政府所能承受的最合理的財政支出責任，為PPP項目設(shè)置“天花板”。財政承受力的研究雖仍處于概念界定理解的階段，但有理由認為，政府所能承受的最合理財政支出責任這個“天花板”即為財政承受力。筆者以此出發(fā)，試圖對我國PPP模式是否有必要通過考量財政承受力來限制整體規(guī)模，又如何確定財政承受力等問題進行研究并做出解釋，為合理開展PPP模式提供思考。

鑒于中國PPP項目才剛起步，項目思路與相關(guān)數(shù)據(jù)并不清晰，無法直接研究我國對財政承受力的考量。而英國作為最早開展PPP模式且具有豐富經(jīng)驗的國家，已設(shè)立了全國PPP項目統(tǒng)籌部門，且擁有健全完善的預(yù)算制度。故英國雖未明確指出對財政承受力的考量，但筆者假設(shè)其預(yù)算制度實質(zhì)上已將財政承受力的考量包含在PPP項目的前期審批中，從而確保了PPP項目的規(guī)模被控制在財政承受力范圍內(nèi)?；谠撝匾僭O(shè)，結(jié)合英國PPP項目數(shù)據(jù)，證明其財政承受力即PPP項目所帶來的財政支出責任確實被限定在一定范圍。

而由于英國采用的是PFI模式，由私人企業(yè)進行設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-維護基礎(chǔ)設(shè)施，期間政府按照合理資本回報率每年給予私人企業(yè)一定數(shù)額補貼，合同到期后，私人企業(yè)無償移交給政府。這意味著由PPP項目帶來的財政支出責任主要為給予私人企業(yè)的補貼，故在前文重要假設(shè)下，筆者將以英國歷年因PPP項目所實際產(chǎn)生的債務(wù)量反映PPP項目財政支出責任大小，延伸至代表PPP項目財政承受力的大小。通過對英國歷年P(guān)PP債務(wù)量變化，與相關(guān)影響要素進行回歸分析，旨在發(fā)現(xiàn)其中存在的線性回歸關(guān)系，確定“英國將考量財政承受力作為審批PPP項目潛在條件”的假設(shè)成立與否，并嘗試估算出適當?shù)呢斦惺芰?，最終為我國PPP項目考量財政承受力，限制規(guī)模舉措提供借鑒經(jīng)驗。

二、英國財政承受力與各項影響要素的回歸關(guān)系

本文論證思路是建立在一個重要假設(shè)上：英國在確定PPP項目時會考量財政承受力的大小，并依此判斷采用PPP模式的項目數(shù)量與總額。該假設(shè)成立時，政府每年在PPP項目的財政承受力將被限定在一定范圍內(nèi)，而其變化與相關(guān)影響要素保持一定線性關(guān)系。全文使用三個模型：(1)根據(jù)英國PPP項目特點，以英國政府每年因PPP項目而承受的債務(wù)總額代表PPP項目財政承受力，通過因子分析法將組成債務(wù)總額的幾個指標整合成若干個因變量；(2)再次采用因子分析法確定財政承受力的影響因素；(3)通過對財政承受能力及影響因素進行回歸確定兩者之間的關(guān)系，進而支持或否定假設(shè)。而具體各項變量的選擇在各個模型內(nèi)將予以說明。

數(shù)據(jù)來源于對英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局(IUK)發(fā)布的全國PPP項目匯總數(shù)據(jù)進行整理而得，因英國PPP項目自1997年始才真正步入正軌，趨于成熟，因此筆者又以1997年到2012年為跨度整理，該跨度內(nèi)各年數(shù)據(jù)完整、連續(xù)，能真實反映該國PPP項目情況。同時，文中若干個與PPP可能相關(guān)的宏觀數(shù)據(jù)指標，均從英國統(tǒng)計局(ONS)網(wǎng)站上獲取，保證了數(shù)據(jù)的客觀準確性。需說明的是，原始數(shù)據(jù)的貨幣單位均為百萬英鎊。

(一)模型一：財政承受能力的確定

如前文所述，筆者用英國政府每年因PPP項目而承受的債務(wù)總額來代表財政承受力的大小。本模型選擇以下3個指標用來全面反映PPP債務(wù)總額以說明英國財政承受力大小，原因在于對財政承受力的評估包含了PPP項目實施對當前和今后年度財政支出的影響的評估，選取指標用以反映PPP債務(wù)總額時，應(yīng)考慮新增項目帶來的債務(wù)、歷史項目遺留的債務(wù)總額；而對于新增項目，又包含為引起當年直接債務(wù)及未來潛在債務(wù)。只有全面考慮方能描繪出因PPP項目而承受的債務(wù)總額。另，對于未來潛在債務(wù)，為使模型不至于太復(fù)雜，本文未考慮現(xiàn)值因素。

三個指標分別為：(1)第i年批準的PPP項目引起的當前及未來債務(wù)總額，包含政府在第i年及隨后年度支付給私人企業(yè)的款項；(2)第i年以前年度所有PPP項目遺留的債務(wù)總額，包括往年簽訂但仍需在未來支付給私人企業(yè)的款項。(3)第i年以前PPP項目帶來的第i年應(yīng)支付給私人企業(yè)的債務(wù)總額。而這三個變量的數(shù)據(jù)均可通過整理英國財政部數(shù)據(jù)得到。通過spss對這三項指標進行因子分析，目的在于發(fā)現(xiàn)這幾個數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系，進而歸類降維，將同一類變量整合成一個因子。

該因子分析中，KMO為0.56，略小于0.6，但Bartlett的球形度檢驗中，顯著性概率sig是0.000，表明該若干變量適合做因子分析。故筆者利用最大方差旋轉(zhuǎn)法進行因子旋轉(zhuǎn)，最終得到1個公共因子及其因子解釋的總方差(表1)。從表1可以看出，方差的累積貢獻率為68.225%，即成分1可解釋這三個變量68.225%的內(nèi)容，因此我們有足夠理由認為這個公共因子能夠基本反映絕大部分信息。由于筆者選取的三個要素均與債務(wù)相關(guān)，代表著每年所面臨的PPP當期及未來債務(wù)大小，我們將這個整合出來的公共因子命名為債務(wù)因子(DEBT)。

表1 解釋的總方差

借助spss軟件，我們還可以得到債務(wù)因子(DEBT)的綜合得分(見圖 1)，可見債務(wù)因子(DEBT)整體呈現(xiàn)上升的趨勢，一方面是由于每年簽訂新的PPP合同直接擴大債務(wù)規(guī)模，另一方面則是之前年度簽訂的PPP協(xié)議遺留的歷史累積債務(wù)。其中2006年綜合得分暴跌，就原始數(shù)據(jù)而言，該年P(guān)PP各項債務(wù)數(shù)值出現(xiàn)了大幅上漲導(dǎo)致得分降低，究其原因，2006年市場良好，利率等貸款條件非常寬松，吸引了大量銀行和資本參與PPP項目。但這一異動年度并不影響實證結(jié)果，故保留該得分。

圖1 模型1公共因子得分

在該因子分析下，筆者達到了預(yù)想目標，將整理的3個英國PPP債務(wù)相關(guān)變量歸類整合成為1個債務(wù)公共因子(DEBT)，該因子涵括了英國每年因PPP項目而引發(fā)的債務(wù)增加及累計額，反映了英國某一年度因PPP項目而承受的債務(wù)情況，數(shù)值不斷增加，可見政府財政承受力并非靜態(tài)固定不變，而是按照一定模式逐年增加。因此在后續(xù)線性分析中，以債務(wù)因子(DEBT)代表財政承受力，作為因變量，分析影響其大小的因素，再有的放矢地提出將債務(wù)規(guī)模控制在政府財政可承受范圍內(nèi)的建議。

(二)模型二：影響因素的確定

由模型一可見政府就PPP項目的財政承受力每年發(fā)生變化，筆者猜想該變化可能受到英國本身經(jīng)濟發(fā)展的影響，也可能受到政府財政收支規(guī)模變化的影響，還可能在全部政府債務(wù)中占據(jù)一定比例，同時與政府PPP項目簽訂的資本額可能存在一定相關(guān)關(guān)系，故綜合考慮后，本模型選取了5個宏觀變量對英國各個年度宏觀背景進行考量，充分考慮政府的財政大環(huán)境。宏觀變量如下：(1)英國當年通過預(yù)算審核的財政總支出；(2)通過預(yù)算審核的財政總收入；(3)政府全年承擔的政府債務(wù)凈值；(4)國內(nèi)生產(chǎn)總值；(5)當年英國政府與私人企業(yè)簽訂的新增PPP項目合同中注明的總資本價值，即全年所有新增PPP項目賬面資本價值量的總額。與之前類似，該部分同樣使用SPSS對這5個數(shù)據(jù)進行因子分析。

該因子分析中，KMO為0.73，大于0.6，而且Bartlett的球形度檢驗中，顯著性概率sig是0.000，表明該模型非常適合做因子分析。筆者依然利用最大方差旋轉(zhuǎn)法進行因子旋轉(zhuǎn)，最終得到2個公共因子及其因子解釋的總方差。從表2可以看出，兩個公共因子方差的累積貢獻率為97.938%，即成分1、2幾乎完全解釋所有因子。而根據(jù)表3的旋轉(zhuǎn)后成分矩陣圖，我們可將前四個宏觀變量歸為第1個公共因子，因其表達的是宏觀經(jīng)濟環(huán)境，故命名為宏觀因子(MACRO)；而最后一個變量歸入到第2個公共因子，命名為PPP資本因子(PPPCAP)。

我們通過軟件得到該部分兩個公共因子的得分曲線圖。由圖2可見，MACRO公共因子趨于穩(wěn)健上升，這得益于全球經(jīng)濟的不斷發(fā)展，英國各項宏觀數(shù)據(jù)指標逐年穩(wěn)健上升。而PPPCAP公共因子整體趨勢上呈現(xiàn)的是先上升，并在2006年達到峰值后，持續(xù)下降。原因主要有兩點：(1)隨著PPP模式在英國不斷發(fā)展，已經(jīng)由熱烈追逐降溫，逐漸形成新常態(tài)，政府無論是對審批程序還是模式本身均趨于理性，而私人企業(yè)也理性對待；(2)如前文所言，2006年后英國國內(nèi)市場下滑，銀行利率下降，貸款條件苛刻等因素打擊了部分私人企業(yè)參與PPP項目熱情，08年經(jīng)濟危機后更是雪上加霜。

表2 解釋的總方差

表3 旋轉(zhuǎn)成份矩陣a

該部分通過因子分析法將筆者選取的5個變量歸為2個公共因子，一個是宏觀因子(MACRO)，代表每年宏觀經(jīng)濟情況，另一個是PPP資本因子(PPPCAP)，代表每年政府與私人企業(yè)簽訂的PPP項目合同標注的資本價值。這二者都是可能影響到英國財政承受力(即PPP項目債務(wù)總額的內(nèi)容)的重要影響要素，因此均可作為自變量，用來分析了解二者分別對政府PPP項目債務(wù)總量造成何等影響，方便建立關(guān)系，為我國提供寶貴經(jīng)驗。

(三)模型三：英國財政承受能力影響因素的回歸分析

假設(shè)英國政府每年因PPP項目而承受的債務(wù)總額與宏觀環(huán)境存在著回歸關(guān)系，即宏觀環(huán)境的好轉(zhuǎn)惡化與PPP項目資本價值量大小二者均對PPP債務(wù)總額有影響，從而建立回歸模型如下：

圖2 模型2公共因子得分

其中，α為自變量PPCAP的系數(shù)，表示PPP資本因子每增加一單位引起的債務(wù)因子變動數(shù)；β為自變量MACRO的系數(shù)，表示宏觀因子每增加一單位引起的債務(wù)因子變動數(shù)；ξ為誤差項

利用eviews6.0做線性回歸得到表4，因此線性回歸方程如下：

其中R2及修正R2分別為0.982和0.981，表明線性方程的擬合優(yōu)度非常高，而且在5%的顯著性水平下，P值也遠小于0.05，說明方程犯錯的概率很低，該線性回歸方程是有效的。D-W檢驗為1.287，位于dU與dL之間，屬于不能確定是否存在自相關(guān)，但進一步進行LM檢驗后，P值非常小，故并不存在自相關(guān)。

表4 財政承受力債務(wù)因子(DEBT)的回歸結(jié)果

據(jù)此可以得到相關(guān)結(jié)論。首先，PPP資本因子對債務(wù)因子的影響僅為0.121，這意味著在PPP模式框架下，政府與私人企業(yè)簽訂PPP項目合同時確定的項目的資本價值，對該PPP項目所帶來的債務(wù)總額的實際影響比較小，這提醒我們，政府在前期審核論證過程中，不能簡單地借助資本價值來判斷政府每年整體承受的債務(wù)，而應(yīng)當以嚴謹科學(xué)的方式預(yù)計債務(wù)規(guī)模，方能掌控PPP模式。

其次，該線性回歸中PPP資本因子與債務(wù)因子呈反向變動，與筆者設(shè)想的不同。反向變動的原因在于，英國每年簽署的PPP項目資本價值總量整體在減少，處于下降趨勢，但PPP債務(wù)總額卻因以前年度PPP項目累計的債務(wù)而不斷攀升。二者呈現(xiàn)一定的反向關(guān)系，但不應(yīng)一概而論，即這種反向變動關(guān)系并不意味著PPP項目資本價值升高時，PPP債務(wù)總額反而會減少。結(jié)合其對PPP債務(wù)總量影響小的結(jié)論，我們可以有所側(cè)重地接受這種反向變動關(guān)系，即認為簽署的PPP項目資本價值總量與債務(wù)總額同步增長，但債務(wù)總額并不會因資本價值總量下降而下降。

再者，回歸方程反映了英國財政支出、GDP等宏觀變量對PPP債務(wù)總額呈同比關(guān)系，且系數(shù)為0.9838，其影響更明顯更強烈，這表明筆者的“英國政府每年因PPP項目而所承受的債務(wù)總額與宏觀環(huán)境存在著回歸關(guān)系”原假設(shè)是可接受的。英國政府每年承受的PPP債務(wù)總額與宏觀指標呈正比，具體而言，財政支出等宏觀經(jīng)濟指標與政府每年P(guān)PP債務(wù)總額呈同方向變動關(guān)系。

這就為我國政府考慮財政承受力的舉措提供了實證基礎(chǔ)。正如一開始筆者的設(shè)想，英國政府雖未提出我國類似的“財政承受力”原則，但實際上每年P(guān)PP項目帶來的總債務(wù)即財政承受力與經(jīng)濟發(fā)展及財政能力同步，項目帶來的總財政支出責任被有意識地控制，表明實質(zhì)上英國依靠本身出色的預(yù)算制度，在統(tǒng)籌安排PPP項目規(guī)模時充分考慮項目所帶來的財政支出責任，并將PPP債務(wù)規(guī)?？刂破湄斦芰λ芙邮艿陌踩秶鷥?nèi)。因此可以得出結(jié)論，以英國實踐為借鑒，我國在確定PPP項目時，一方面，應(yīng)當考慮為PPP項目設(shè)置相應(yīng)財政承受力，將財政支出責任限定在一定范圍；另一方面也應(yīng)當使PPP項目發(fā)展與宏觀經(jīng)濟發(fā)展同步，讓財政承受力的設(shè)定隨經(jīng)濟發(fā)展不斷調(diào)整，從而PPP模式的發(fā)展不至于過快或過慢。

(四)估算英國財政承受力大小

究竟應(yīng)當如何為PPP項目設(shè)定合理的財政承受力，這個問題值得深入研究，但并非本文重心，故筆者試圖仍以英國為經(jīng)驗，粗略估計英國潛在考量的財政承受力大小，并希望借此為我國提供參考。結(jié)合我國財政部文件思路與本文結(jié)論，筆者將財政承受力設(shè)定為PPP帶來的財政支出責任占當年公共支出預(yù)算的比例，并簡單粗略估計英國每年新增PPP項目帶來的債務(wù)，由于屬于粗略估計，主要從預(yù)算角度考慮新增項目對預(yù)算的影響，該數(shù)值僅由兩部分組成，既包含了因往年P(guān)PP項目而引起本年支付的債務(wù)，又包含因本年新增PPP項目而引起的本年及未來的債務(wù)，兩者的和對當年英國財政支出預(yù)算的比例，得圖3?？梢钥吹?，在英國，該占比一般在4%—7%之間，最高不超過10%，且有不斷降低的趨勢。

三、對我國財政承受力考量的啟示

(一)與宏觀指標掛鉤，確?？煽氐膫鶆?wù)總額

為防止PPP項目的實施加劇財政收支不平衡，我國應(yīng)當充分考慮設(shè)置財政承受力，而不管其設(shè)置數(shù)額為多少，均意味著應(yīng)當合理控制PPP項目財政支出責任，即限制每年的PPP債務(wù)規(guī)模。本文以PPP模式最完善的英國為實證，充分表明，財政承受力大小的設(shè)置與財政支出等宏觀指標呈同比變化趨勢。我國可從中借鑒：要達到PPP模式限制與推動發(fā)展并存，二者尋求平衡點的目的，應(yīng)將之與財政支出等指標掛鉤，如將每年政府PPP支出義務(wù)預(yù)算總額與財政支出之間確定比例進行限制，一方面保證每年P(guān)PP項目審批總額自動隨著經(jīng)濟發(fā)展狀況提高或降低，使之與經(jīng)濟本身匹配，達到減輕政府財政支出壓力，緩解債務(wù)危機的目的；另一方面，以硬指標從制度上倒逼地方政府重視PPP項目的前期財政審批論證，迫使地方政府梳理出質(zhì)量高、需求更迫切的公共項目，并避免與市場爭利，真正發(fā)揮PPP模式的作用。

圖3 英國每年P(guān)PP債務(wù)對財政支出占比

(二)合理設(shè)置財政承受力的大小

針對財政承受力的論證，我國財政部當前出臺文件提出：“每一年度全部與PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%”，結(jié)合前文對英國財政承受力的粗略估計，并考慮到英國有較發(fā)達的政府舉債體系，我國將因PPP項目引起公共支出責任占當年公共預(yù)算支出比例適當提高到10%是符合國情，比較合理的。以此為PPP模式發(fā)展的天花板，待PPP模式在我國發(fā)展成熟，配合同步趨于完善的財政預(yù)算體系，在下一階段可考慮重新調(diào)整該比重，并在最后與英國一樣將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N軟限制。

(三)PPP項目納入預(yù)算，落實財政承受力原則考量

英國預(yù)算制度已經(jīng)深入人心，成為了PPP項目考量財政承受力的隱含前提條件。而我國財政預(yù)算制度仍在發(fā)展完善中，在制定PPP項目準則時提出考慮財政承受力，明確將PPP項目納入到公共支出預(yù)算中的舉措非常具有必要。只有將PPP項目納入預(yù)算中，方能確保PPP模式依照財政承受力原則進行的前期論證有效，對財政支出責任進行有效控制。這是PPP項目周期長、見效緩的特性結(jié)合我國當前強調(diào)的中長期預(yù)算制度的結(jié)果，是PPP模式中國化的關(guān)鍵一步。有了英國等第一梯隊國家的成功經(jīng)驗，中國應(yīng)更多的吸取經(jīng)驗的同時，結(jié)合國情謹慎前行，逐步放開。筆者認為，我國初期展開PPP項目仍應(yīng)重視項目的前期考證，以財政承受力為前提，再強調(diào)物有所值，雙管齊下方能達到預(yù)想效果。

(四)各地盡快成立PPP中心

英國本身國土面積小，行政劃分相對簡單，當前僅設(shè)立全國性的IUK負責統(tǒng)籌安排全國PPP項目。但我國地大物博，行政劃分復(fù)雜。除國家財政部設(shè)立了政府和社會資本合作中心外，各地也應(yīng)加快設(shè)立省級、市級政府和社會資本合作中心。一般由各地財政部門牽頭組建中心，參照財政部公布的PPP指南充分學(xué)習領(lǐng)悟PPP精神，統(tǒng)一部署，各地方PPP中心在前期審批論證PPP項目時，應(yīng)按照地方財政收支情況合理論證當?shù)豍PP項目的財政承受力大小，并以此為上限合理安排各地方PPP模式開展規(guī)模，使財政承受力原則得到自上而下的貫徹。這對各地解決當前普遍存在的“推進城鎮(zhèn)化建設(shè)與控制地方債務(wù)規(guī)?！倍呙苤陵P(guān)重要，也更有利于從國家層面上把握規(guī)劃PPP項目。

(五)合理保持PPP模式與其他債務(wù)解決方式的結(jié)構(gòu)

PPP模式確實能在很大程度上解決一部分地方政府債務(wù)問題，但出于可控考慮，PPP總量需要限定在一定可控范圍內(nèi)，因此其發(fā)揮的作用也是有限。再者，PPP模式主要解決的是增量債務(wù)，對于存量債務(wù)作用較小。當前地方政府債務(wù)普遍高企，土地財政已經(jīng)被證明非可持續(xù)的解決財政方法，但地方政府籌措解決政府債務(wù)的合法渠道不多，因此才對PPP模式趨之若鶩，缺考思考理解。筆者認為可逐步推出其他緩解地方債務(wù)問題的舉措，如落實發(fā)展地方債務(wù)置換，理順匹配各級政府財權(quán)事權(quán)等，多方結(jié)合，方能切實解決問題。

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