商品人工林采伐管理制度的對(duì)策分析

柴兵

（遼寧省三北防護(hù)林工作總站，遼寧 沈陽110036）

商品人工林是林業(yè)的集約經(jīng)營（intensive management）與面向市場(chǎng)（Market oriented）相結(jié)合的林業(yè)經(jīng)營方式，能提供工業(yè)用材及相關(guān)工業(yè)（Relatedindustries）林產(chǎn)品需求、緩解森林資源危機(jī)[1]?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路。伴隨生態(tài)需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，林地資源有限和集體林權(quán)制度主體改革結(jié)束，通過改革和完善商品人工林采伐管理制度，改變傳統(tǒng)的森林經(jīng)營、采伐與利用機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)森林資源保護(hù)與利用的良性循環(huán)，緩解國內(nèi)木材供需矛盾，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與林業(yè)的積極性，增加森林資源數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營目標(biāo)[2]。

1 國內(nèi)外商品人工林的采伐管理狀況

自20世紀(jì)40年代，美國開始大力發(fā)展商品人工林南方松。目前栽培面積已達(dá)100多萬hm2，占世界南方松栽培面積的2／3。自20—30年代，新西蘭開始營造輻射松商品人工林30萬hm2，采取高度集約經(jīng)營，用占國土面積5%的林地和退耕地發(fā)展商品人工林，20年后可供應(yīng)木材800萬～1 000萬m3，提供了99%的商品材需求，商品人工林成為新西蘭的支柱產(chǎn)業(yè)。智利的商品人工林提供的工業(yè)原木占本國的80%，巴西占62%，贊比亞占50%[1]。早在20世紀(jì)60年代，中國就開展了人工林建設(shè)；到20世紀(jì)90年代，人工林面積4 135萬hm2。目前人工林面積4 666萬hm2，一直高居世界首位。

但是，我國商品人工林的經(jīng)營指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與世界上許多國家都有明顯差距。世界上許多國家制定和實(shí)行了適合本國的采伐管理制度[3]，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和緩解木材供需矛盾提供了很多成功經(jīng)驗(yàn)。

加拿大對(duì)采伐管理依據(jù)林木生長量、出材率和市場(chǎng)需求等，采伐后確保更新，以保護(hù)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境。森林采伐嚴(yán)格按照年允許采伐量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作。

俄羅斯對(duì)林木采伐程序、形式、年采伐量、森林更新和撫育等，通過采伐許可證、任務(wù)書和森林利用證做出詳盡規(guī)定。采伐采取擇伐和皆伐2種形式，禁止超過設(shè)計(jì)年伐量采伐樹木。許可證注明采伐任務(wù)、時(shí)間和環(huán)保要求。

芬蘭對(duì)國有林采伐采取招投標(biāo)委托專業(yè)公司管理，對(duì)私有林的采伐管理自由度較高，實(shí)行采伐前的申報(bào)備案制度。同時(shí)，芬蘭也對(duì)經(jīng)營和開發(fā)森林資源的行為和資格分別進(jìn)行審批許可；采伐必須符合森林經(jīng)營方案和作業(yè)規(guī)程，并及時(shí)實(shí)現(xiàn)采伐跡地更新造林。

美國采取森林采伐審批制度。國有林采伐權(quán)通過競(jìng)標(biāo)方式獲得。私有林采取激勵(lì)式審批和法制化管理，采伐后須再造林或保留比例母樹的自然更新，國家獎(jiǎng)勵(lì)和資助私有林更新。對(duì)采伐項(xiàng)目采取驗(yàn)收和制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定皆伐的最大面積等。

巴西采取采伐許可證制度，由巴西環(huán)境和再生自然資源局管理采伐申報(bào)手續(xù)和審批程序。新西蘭實(shí)行森林可持續(xù)經(jīng)營計(jì)劃許可證和年采伐計(jì)劃審批制度，采伐獲得為其10a的許可證，每年采伐前需提交年度采伐計(jì)劃申請(qǐng)，詳細(xì)注明采伐的方式、面積和位置等情況。

1998年《森林法（修正案）》，規(guī)定用材林所有權(quán)的依法流轉(zhuǎn)的背景下，促進(jìn)現(xiàn)行林木采伐管理制度的完善。2003年12月30日《國家林業(yè)局關(guān)于完善人工商品林采伐管理的意見》，對(duì)人工商品林的采伐管理制度進(jìn)行了必要的補(bǔ)充與完善。

2 我國商品人工林采伐管理存在的問題

2.1 當(dāng)前的林木采伐管理制度，限制了商品人工林經(jīng)營權(quán)和采伐處置權(quán)。我國《森林法》中森林經(jīng)營方案、采伐許可證制度、采伐審批制度、運(yùn)輸許可證制度、法律責(zé)任等的規(guī)定在保護(hù)森林資源方面發(fā)揮了巨大作用。當(dāng)前，我國采伐管理制度采取行政手段來控制，人為將經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)分割。而且，實(shí)行采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃，一般禁止年度限額的調(diào)劑，不能依據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行自主采伐，也影響到經(jīng)營方案的科學(xué)制定與實(shí)施，導(dǎo)致商品人工林經(jīng)營缺乏科學(xué)合理性。

2.2 林木采伐管理制度，制約了我國林業(yè)行業(yè)的跨越式發(fā)展。由于林地資源的有限性，要實(shí)現(xiàn)2050年森林覆蓋率達(dá)到26%的目標(biāo)，需凈增森林面積9億hm2，加上彌補(bǔ)消耗，只靠國家投入是不夠的，必須廣泛吸納各種社會(huì)力量投資林業(yè)。采伐管理制度以行政審批為主，采伐許可證辦理困難。集體林權(quán)主體改革結(jié)束后，商品人工林經(jīng)營規(guī)模小且分散，不利于財(cái)富分配的公平原則；不利于吸引更多資金和非林業(yè)用土地資源來經(jīng)營商品人工林，成為制約其發(fā)展的“瓶頸”問題。

2.3 采伐限額制定隨意性大、行政權(quán)缺乏必要監(jiān)督、執(zhí)行缺乏必要監(jiān)管和超采現(xiàn)象普遍。國外商品人工林發(fā)達(dá)的國家在制定采伐限額的同時(shí)，也規(guī)范了其經(jīng)營和更新的可行性方案，資助和獎(jiǎng)勵(lì)制度（我國可以理解為補(bǔ)償制度），采伐項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)社會(huì)服務(wù)部門和制度也相對(duì)建立和健全。在商品人工林經(jīng)營、采伐、流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償、更新及監(jiān)督處罰等方面都有明確的規(guī)定和相關(guān)部門監(jiān)管，有力地保證了商品人工林的可持續(xù)經(jīng)營。

2.4 當(dāng)前采伐管理制度維護(hù)了森林生態(tài)需求的公共性，屬于公權(quán)力；商品人工林也有準(zhǔn)公益性特點(diǎn)，但采伐管理制度制約了其私權(quán)利，得不到合理的經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，損害了經(jīng)營者的投資回報(bào)利益。隨著集體林權(quán)主體改革的結(jié)束，商品人工林經(jīng)營存在自身規(guī)模小、經(jīng)營技術(shù)水平低、經(jīng)營成本高、準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)、采伐限額制度、林業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和林業(yè)病蟲害防治等問題，制約商品人工林的經(jīng)營。僅僅完善采伐管理制度，不能促進(jìn)商品人工林經(jīng)營數(shù)量和質(zhì)量的進(jìn)一步提高。政府應(yīng)通過稅收等手段從財(cái)政支出中為當(dāng)前商品人工林經(jīng)營提供科學(xué)規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)和資金扶持與補(bǔ)償，不斷完善社會(huì)服務(wù)體系。

3 完善中國商品人工林采伐管理制度的分析

3.1 借鑒國際商品人工林采伐管理的成功經(jīng)驗(yàn)，完善商品人工林的采伐管理制度

德國采取10a的森林采伐總限額管理制度。制定10a和分年度采伐計(jì)劃，可結(jié)合市場(chǎng)需求做出調(diào)整，進(jìn)行總量控制。國有林制定計(jì)劃合理采伐，社團(tuán)林在批準(zhǔn)后進(jìn)行采伐，私有林采伐前征求私有林協(xié)會(huì)或林業(yè)主管部門意見，不需審批。瑞典對(duì)商品人工林，國家管理部門只制定年采伐量占年生長量的75%～80%；林場(chǎng)主依據(jù)市場(chǎng)供求自主調(diào)整，但須提前6周向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門申請(qǐng)。采伐前需提供詳細(xì)的采伐規(guī)劃圖和更新計(jì)劃，林業(yè)部門進(jìn)行核查后頒發(fā)采伐許可證。采伐后采取監(jiān)督更新機(jī)制，5a內(nèi)沒有造林的給予警告；10a內(nèi)沒有造林的，處以高額罰款；故意不造林的，追究刑事責(zé)任[3]。

我國應(yīng)根據(jù)區(qū)域的不同制定不同的采伐管理制度，如東北山區(qū)針葉樹生產(chǎn)周期長，制定10年采伐總限額管理制度；東北平原楊樹速生豐產(chǎn)林和南方的速生豐產(chǎn)林生產(chǎn)周期相對(duì)較短，制定5～10年采伐總限額管理制度。編制采伐總限額和分年度采伐計(jì)劃，可結(jié)合市場(chǎng)需求做出調(diào)整，進(jìn)行總量控制。采取申報(bào)制，采伐前向林業(yè)管理部門申請(qǐng)，并提供詳細(xì)的采伐規(guī)劃圖和更新計(jì)劃，林業(yè)部門進(jìn)行核查后頒發(fā)采伐許可證。采伐后采取監(jiān)督更新機(jī)制，制定法規(guī)獎(jiǎng)懲條例。

3.2 商品人工林逐步取消限額采伐制度，由經(jīng)營者根據(jù)市場(chǎng)需求和森林自身生長狀況對(duì)森林進(jìn)行培育和采伐，給經(jīng)營者更多自主權(quán)

現(xiàn)行采伐管理制度在采伐量、采伐方式和采伐時(shí)間上受到政府的管制與約束，不能根據(jù)商品人工林的生產(chǎn)經(jīng)營周期、需求和價(jià)格狀況自主決定采伐數(shù)量和采伐時(shí)間，必然加大培育和管護(hù)成本。而且，現(xiàn)行采伐限額管理制度下，獲取采伐指標(biāo)是享有采伐權(quán)的唯一合法途徑。集體林權(quán)改革在采伐管理制度方面由縣級(jí)林業(yè)主管部門確定采伐指標(biāo)分配方案，并在村級(jí)層面予以實(shí)施，越向農(nóng)戶層面分配，采伐權(quán)受限越小。采伐指標(biāo)的分配方式可以衡量采伐權(quán)大小[4]。現(xiàn)行的采伐管理制度，制約了商品人工林投資回收，增加了其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，不利于吸引社會(huì)資金和土地發(fā)展商品人工林經(jīng)營，應(yīng)建立適合市場(chǎng)需求和林木自身生長特點(diǎn)的采伐管理制度。

3.3 完善采伐管理制度，建立商品人工林補(bǔ)貼制度，建立激勵(lì)機(jī)制，穩(wěn)定長期經(jīng)營環(huán)境

商品人工林補(bǔ)貼制度是世界各國降低商品人工林的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)營水平、增加收益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。商品人工林補(bǔ)貼制度有利于保證其生產(chǎn)過程中的生態(tài)收益，降低生產(chǎn)周期長帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)商品人工林經(jīng)營者負(fù)擔(dān)不起的大型林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，降低商品人工林經(jīng)營者的經(jīng)營成本。

適當(dāng)放寬貸款發(fā)放的擔(dān)保和抵押條件，允許以林地使用權(quán)或活立木資產(chǎn)做貸款抵押，適當(dāng)延長還貸年限。對(duì)森林、林木和林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出售、抵押、出租、合資等行為做出明確規(guī)定，以規(guī)范流轉(zhuǎn)。調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方面參與林業(yè)建設(shè)的積極性，為私有林業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境條件，才能吸引大量的社會(huì)閑散資金。林業(yè)職能部門在資金、物資、技術(shù)、執(zhí)法、土地管理、林道修建、稅收等方面為商品人工林經(jīng)營者提供必要的扶持和服務(wù)，加強(qiáng)瞭望塔，火災(zāi)觀測(cè)點(diǎn)，防火道和撲火隊(duì)伍建設(shè)；做好森林病蟲害的預(yù)防、檢疫和生物化學(xué)病蟲害防治。

3.4 補(bǔ)償商品人工林的準(zhǔn)公益性特點(diǎn)，政府部門不斷完善商品人工林社會(huì)服務(wù)體系

采伐管理制度限制了商品人工林的發(fā)展。在不斷探索和完善我國商品人工林采伐管理制度和各種規(guī)章制度的前提下，政府部門也應(yīng)投入人力、物力和財(cái)力不斷完善商品人工林的社會(huì)服務(wù)體系，為其發(fā)展提供科學(xué)寬松的內(nèi)部和外部環(huán)境。建立森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)，推動(dòng)投資轉(zhuǎn)讓、抵押貸款和變現(xiàn)等。建立森林保險(xiǎn)市場(chǎng)，抵御火災(zāi)、病蟲害、風(fēng)災(zāi)、雪凍、洪水等影響。建立科技服務(wù)體系，通過辦技術(shù)培訓(xùn)班、發(fā)放科技資料、科技講座、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等形式，指導(dǎo)私有林經(jīng)營者搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)、整地造林、樹種搭配和多種經(jīng)營等工作。建立信息服務(wù)平臺(tái)，提供優(yōu)質(zhì)苗木、農(nóng)藥、化肥和產(chǎn)銷信息，發(fā)布實(shí)用技術(shù)、信息咨詢等服務(wù)。

[1]韓友志.商品人工林對(duì)解決木材供需矛盾及發(fā)展趨勢(shì)分析[J].遼寧林業(yè)科技，2003（1）：34－36，45

[2]李留春.云南省集體人工商品林采伐管理改革思考[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2013（1）：102－105

[3]蔣桂娟，鄭小賢，楊翠，等.國外公益林和商品林采伐管理制度分析與建議[J].林業(yè)資源管理，2010（3）：120－123

[4]何文劍，張紅霄，楊萍.我國林改后農(nóng)戶商品林采伐權(quán)配置方式影響因素的案例研究[J].世界林業(yè)研究，2014（3）：56－61