中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)：一個(gè)總體框架

鄧毅 毛焱 蔣昕 夏寶國(guó)

中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)：一個(gè)總體框架

鄧毅 毛焱 蔣昕 夏寶國(guó)

目前中國(guó)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案缺乏頂層設(shè)計(jì)，作為改革主體的地方政府難以形成一個(gè)穩(wěn)定的制度預(yù)期，加劇了其博弈和策略行為，使國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)施方案偏離了“保護(hù)第一、永續(xù)利用”的原則。為解決這一問(wèn)題，需要分析國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)缺失、地方政府行為動(dòng)機(jī)和行為后果三者之間的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)包括管理單位體制、資源管理體制、資金機(jī)制等在內(nèi)的國(guó)家公園體制的總體框架。

國(guó)家公園； 生態(tài)文明； 自然資源； 國(guó)有資產(chǎn)

修回日期：2015-11-18

按2015年1月國(guó)家十三部委聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》要求，9個(gè)試點(diǎn)省份開始從實(shí)踐層面邁出了構(gòu)建中國(guó)國(guó)家公園體制的有標(biāo)志性意義的一步。從目前的情況看，各地試點(diǎn)實(shí)施方案的形成過(guò)程并不順利，出現(xiàn)了很多意想不到的問(wèn)題。中國(guó)的國(guó)家公園脫胎于現(xiàn)有的各類保護(hù)地體系，改革具有高度的復(fù)雜性，需要在各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系之間尋求平衡，需要在保護(hù)和公益利用之間尋求平衡，注定需要經(jīng)過(guò)浴火的過(guò)程才能獲得重生。

1 中國(guó)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)中的問(wèn)題

從《國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》出臺(tái)的過(guò)程看，體制的頂層設(shè)計(jì)者在什么是國(guó)家公園保護(hù)、建設(shè)、管理的有效模式這一點(diǎn)上并未達(dá)成共識(shí)，因而試點(diǎn)方案僅對(duì)國(guó)家公園改革做了原則上的要求，希望通過(guò)試點(diǎn)提煉成功經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式。這種改革邏輯源于中國(guó)改革開放30多年的成功經(jīng)驗(yàn)，被改革開放的歷史證明是穩(wěn)妥而有效的。特別是中國(guó)的國(guó)家公園體制改革，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、各地情況千差萬(wàn)別，如何謹(jǐn)慎地處理好政府與市場(chǎng)、政府與政府、政府與公民的關(guān)系，從總體上設(shè)計(jì)出一套有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制絕非易事。所以，將“試點(diǎn)——總結(jié)——推廣”這樣的改革邏輯用于中國(guó)的國(guó)家公園改革是無(wú)可厚非的。

但是，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，作為改革主體的地方政府在未來(lái)的國(guó)家公園體制的總體框架上并不能形成一個(gè)穩(wěn)定的制度預(yù)期。地方政府，特別是處在改革漩渦中的國(guó)家公園所在地的市、縣級(jí)地方政府，由于制度預(yù)期不明而患得患失，與中央和省級(jí)政府之間的制度博弈在所難免。地方在方案的設(shè)計(jì)上趨向于穩(wěn)妥和保守，這種穩(wěn)妥和保守并非是基于國(guó)家公園保護(hù)和公益利用的目的，而純粹是以維護(hù)地方既得利益為出發(fā)點(diǎn)而做出的策略選擇，從而使試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)從總體上背離了建立國(guó)家公園體制的目標(biāo)。具體表現(xiàn)為：

（1）在具體試點(diǎn)區(qū)域的選擇上，向地方既得利益傾斜。因國(guó)家公園的公益目標(biāo)與地方政府收入目標(biāo)相悖，試點(diǎn)省份傾向于將一流的景觀和旅游資源雪藏，而選擇并不能代表國(guó)家品質(zhì)的景觀區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)，原有行政區(qū)劃內(nèi)的礦山等自然資源，由于對(duì)地方具有重要財(cái)政意義，在是否應(yīng)當(dāng)納入試點(diǎn)范圍的問(wèn)題上，又傾向于將其從未來(lái)的國(guó)家公園中剝離，從而割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，達(dá)不到保護(hù)的目的。

（2）在管理單位體制設(shè)計(jì)上，頂層設(shè)計(jì)的缺乏導(dǎo)致試點(diǎn)省份機(jī)構(gòu)改革不徹底。13部委試點(diǎn)方案沒有明確中央層面和省級(jí)層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置，部分試點(diǎn)省份又選擇將試點(diǎn)方案編制任務(wù)交由保護(hù)地所在的市（縣）級(jí)人民政府。這也可以理解，因?yàn)?3部委的試點(diǎn)方案從總體上看就是一個(gè)“自下而上”的改革方案。市（縣）人民政府在試點(diǎn)方案編制中，難免會(huì)過(guò)多考慮機(jī)構(gòu)改革是否會(huì)弱化原有地方政府管理職能，是否會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的裁撤和大規(guī)模的人員去留等現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，從而在管理單位體制設(shè)計(jì)中趨向于維護(hù)現(xiàn)有體制，使方案顯得保守有余進(jìn)取不足。毋庸置疑，管理單位體制改革要遵循的唯一的原則是“保護(hù)第一、永續(xù)利用”，以這個(gè)原則而非現(xiàn)實(shí)利益為出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)新的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)并處理好其與地方政府之間的關(guān)系，是國(guó)家公園改革的應(yīng)有之義。以保留現(xiàn)實(shí)利益和既得利益為出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案，將很難對(duì)中央與地方在國(guó)家公園管理中的縱向事權(quán)、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的橫向事權(quán)做出清晰而合理的界定，政府職能和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、職能交叉重疊的問(wèn)題依然得不到解決。

（3）在資源管理體制上，缺乏對(duì)自然資源資產(chǎn)管理體制的明確構(gòu)想和整體設(shè)計(jì)。目前，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間在法律上屬全民所有，其產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式是由人大委托給政府各部門代行所有者權(quán)利。這些部門實(shí)施管理所依據(jù)的法律法規(guī)大多具有明顯的行業(yè)背景，甚至帶有明顯的部門利益傾向，不可避免會(huì)造成自然資源國(guó)有資產(chǎn)的“部門化”，使自然資源的全民所有變成事實(shí)上的“部門所有”，成為部門謀取利益的工具和手段。國(guó)家公園試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)明確提出在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)打破自然資源產(chǎn)權(quán)管理的部門分割傾向、建立統(tǒng)一的自然資源國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)的改革要求。但遺憾的是，13部委的試點(diǎn)方案并沒有明確這一點(diǎn)，地方在試點(diǎn)中也很難突破現(xiàn)有管理體制的藩籬。頂層設(shè)計(jì)不到位，自然生態(tài)空間的確權(quán)登記、用途管制、管理權(quán)責(zé)、多樣化的所有權(quán)體系等改革自然被大大弱化。

（4）在資金機(jī)制上，按“事權(quán)——支出責(zé)任——財(cái)力”相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制要求，國(guó)家公園的資金機(jī)制必須在明確各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上才能科學(xué)設(shè)計(jì)。但13部門的試點(diǎn)方案并沒有對(duì)各級(jí)政府在國(guó)家公園體制中的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確界定，甚至連承擔(dān)各級(jí)事權(quán)的機(jī)構(gòu)都沒有一個(gè)明確構(gòu)想，地方如何能做到科學(xué)設(shè)計(jì)資金機(jī)制？試點(diǎn)區(qū)的現(xiàn)狀是，相當(dāng)一部分財(cái)力來(lái)源于中央和省級(jí)各部門的專項(xiàng)保護(hù)資金，并逐漸形成了對(duì)中央和省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的依賴。地方在設(shè)計(jì)國(guó)家公園的資金機(jī)制時(shí)難免會(huì)有這樣的擔(dān)憂：一旦改革力度過(guò)大，比如說(shuō)將林業(yè)部門的職能整合到新的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)中去，來(lái)自林業(yè)部門的國(guó)家天然林保護(hù)工程及生態(tài)公益林專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是否還能保留？如果13部委的試點(diǎn)方案能明確提出在中央層面成立新的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)主要的事權(quán)和支出責(zé)任，并將原來(lái)各個(gè)渠道的專項(xiàng)資金整合到新成立的機(jī)構(gòu)中去，也就是給試點(diǎn)區(qū)一個(gè)定心丸，保證在新的國(guó)家公園管理體制中有新的“婆婆”，改革后試點(diǎn)區(qū)的專項(xiàng)資金在總量上不低于改革前，那么在這樣一種穩(wěn)定的制度預(yù)期下，試點(diǎn)區(qū)機(jī)構(gòu)改革的力度勢(shì)必更大，更貼近于國(guó)家公園“保護(hù)”和“永續(xù)利用”的目的而非基于現(xiàn)實(shí)財(cái)政利益出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案和資金機(jī)制。

綜上所述，目前中國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)的困境主要緣于頂層設(shè)計(jì)的缺乏，造成地方對(duì)未來(lái)的國(guó)家公園制度沒有一個(gè)穩(wěn)定的制度預(yù)期，從而加劇了其博弈動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致其行為偏離了國(guó)家公園“保護(hù)為主、永續(xù)利用”的目標(biāo)和原則。

2 國(guó)家公園體制的總體框架設(shè)想

如果以上分析結(jié)論能夠成立的話，一個(gè)合理的設(shè)想當(dāng)然是加強(qiáng)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)?？紤]到國(guó)家公園改革在生態(tài)文明建設(shè)中的重大意義以及制度設(shè)計(jì)中巨大的協(xié)調(diào)難度，建議由中央深化社會(huì)體制改革專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)主導(dǎo)完成國(guó)家公園體制的總體框架設(shè)計(jì)，而不是以發(fā)改委牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議制度的方式進(jìn)行。國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（1）將國(guó)家公園納入中國(guó)保護(hù)地管理體系的總體構(gòu)想中進(jìn)行思考，考慮如何設(shè)計(jì)中國(guó)統(tǒng)一的科學(xué)的保護(hù)地管理分類體系。

目前，中國(guó)的保護(hù)地類型種類繁多，國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)往往有國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等各類禁止開發(fā)區(qū)域，并且這些不同類型的保護(hù)地在地域上重疊交叉，管理目標(biāo)不一、職責(zé)不清，給實(shí)際保護(hù)管理工作帶來(lái)很大的困難。

以國(guó)家公園改革為契機(jī)，需要對(duì)中國(guó)所有類型的保護(hù)地按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類和梳理，目標(biāo)是建立中國(guó)統(tǒng)一的科學(xué)的保護(hù)地管理分類體系。國(guó)家公園作為一個(gè)新的保護(hù)地類型，其劃定的標(biāo)準(zhǔn)要與現(xiàn)有的各種保護(hù)地類型相銜接，厘清國(guó)家公園與現(xiàn)有的各種類型保護(hù)地之間的關(guān)系，同時(shí)還要與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。建議借鑒IUCN的保護(hù)地管理分類標(biāo)準(zhǔn)并參考其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情制定一套既與國(guó)際接軌，又符合中國(guó)國(guó)情的可操作的國(guó)家公園和其他類型保護(hù)地的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（2） 將國(guó)家公園納入未來(lái)多級(jí)公園體系的總體構(gòu)想中進(jìn)行思考，考慮如何構(gòu)建中國(guó)多級(jí)公立公園體系。

國(guó)家公園代表國(guó)家形象，能為全體國(guó)民提供最高層次的旅游休閑愉悅感，有較高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和遴選標(biāo)準(zhǔn)。但應(yīng)該注意的是，與居民日常生活聯(lián)系最緊密的還是身邊的公園，能為居民提供短途郊游、休閑等融入自然的機(jī)會(huì)，應(yīng)該成為地方公共物品納入公共提供的范疇。因此，只有建立包括國(guó)家公園、省級(jí)公園、市（縣）級(jí)公園等由財(cái)政支持的多級(jí)公立公園體系，并輔以私人公園體系，才能最大程度地滿足公民的需求。

如果上述設(shè)想成立的話，目前進(jìn)行的國(guó)家公園體制改革就必須考慮在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分上進(jìn)行提前布局。筆者主張按3個(gè)層次來(lái)設(shè)計(jì)中國(guó)的多級(jí)公立公園體系①：中央政府層面設(shè)立國(guó)家公園管理局，承擔(dān)全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家公園的管理事權(quán)。目前9個(gè)試點(diǎn)省份的國(guó)家公園也宜納入中央事權(quán)進(jìn)行管理；省級(jí)政府層面設(shè)立省級(jí)公園管理局，承擔(dān)省級(jí)公園管理事權(quán)；市（縣）級(jí)政府設(shè)立市（縣）公園管理局，承擔(dān)與居民生活最密切的市（縣）級(jí)公園管理事權(quán)。

作為改革的第一步，可以先成立中央層面的國(guó)家公園管理局。省級(jí)和市（縣）級(jí)公園管理局也有大量改革事項(xiàng)，可留待下步改革分步進(jìn)行。

（3）成立兩級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，這是國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)中最關(guān)鍵的內(nèi)容。

雖然13部委的方案明確提出試點(diǎn)省份的國(guó)家公園要“實(shí)現(xiàn)一個(gè)保護(hù)地一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)政府垂直管理”，但考慮到國(guó)家公園的全民公益性質(zhì)，國(guó)家公園的事權(quán)主要是中央事權(quán)，不宜交由省級(jí)政府管理（省級(jí)政府在公園管理方面的事權(quán)主要集中在對(duì)省級(jí)公園的管理）。而且也看不出先由省級(jí)政府垂直管理，后交由中央政府管理這樣的過(guò)渡安排的必要性。所以建議改革一步到位，直接成立兩級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。

中央層面設(shè)立一級(jí)國(guó)家公園管理局，作為國(guó)務(wù)院副部級(jí)直屬機(jī)構(gòu)，主要職能可大致分為兩個(gè)部分：一是負(fù)責(zé)全國(guó)公園體系管理和改革事務(wù)。主要是全國(guó)公園體系相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，并不涉及省級(jí)公園和市（縣）公園的具體管理工作②；二是負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理和改革事務(wù)。這既涉及國(guó)家公園法律法規(guī)和制度建設(shè)，也涉及對(duì)所轄的各二級(jí)國(guó)家公園的自然資源國(guó)有資產(chǎn)、人力資源、預(yù)算資金等進(jìn)行具體的管理。為了解決管理信息問(wèn)題，可借鑒美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）的做法，在一級(jí)國(guó)家公園管理局下面設(shè)5個(gè)左右的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。

兩級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的第二個(gè)層級(jí)，以目前正在進(jìn)行的試點(diǎn)區(qū)域和未來(lái)按標(biāo)準(zhǔn)納入國(guó)家公園體系的保護(hù)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，成立一個(gè)以保護(hù)地名字來(lái)命名的國(guó)家公園管理局，單位性質(zhì)為事業(yè)單位，接受一級(jí)國(guó)家公園管理局的領(lǐng)導(dǎo)。職能可界定為：按“一園一法”制定并執(zhí)行各自的管理制度；制定各自發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃、改革方案；具體執(zhí)行各自管理范圍內(nèi)的資源保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、宣傳教育、游憩管理、社區(qū)發(fā)展等各項(xiàng)職責(zé)；對(duì)各自管轄范圍內(nèi)的自然資源國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理，享有占有權(quán)、使用權(quán)和日常處置權(quán)；編制人事計(jì)劃和單位預(yù)算，并組織執(zhí)行。

（4）將試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各種類型的保護(hù)地管理職能整合到二級(jí)國(guó)家公園管理局，并合理劃分二級(jí)國(guó)家公園管理局和當(dāng)?shù)卣墓芾砺毮芎蜋?quán)責(zé)。

與美國(guó)國(guó)家公園不同，我國(guó)大部分國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)都有數(shù)量龐大的原居民，要求保留地方政府為之提供一般公共服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理。這樣，如何清晰地劃分二級(jí)國(guó)家公園管理局和地方政府的職能就成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。為避免兩者在保護(hù)和管理職能上的交叉重疊，一個(gè)大膽的設(shè)想是，將地方政府與保護(hù)和公益利用有關(guān)的職能全部劃歸二級(jí)國(guó)家公園管理局，視情況可以撤銷旅游局、林業(yè)局、國(guó)土資源局、水利局等政府部門③（其人員可劃至新成立的國(guó)家公園管理局，由行政編制轉(zhuǎn)為事業(yè)編制），僅保留與保護(hù)和公益利用無(wú)關(guān)的教育局、勞動(dòng)與社會(huì)障局、衛(wèi)生計(jì)生委、公安局等提供一般公共服務(wù)的部門。這樣，國(guó)家公園范圍內(nèi)的地方政府將被改組成一個(gè)非典型的政府，以一般公共服務(wù)為主要職能，不再干預(yù)與保護(hù)和公益利用相關(guān)的事務(wù)。

整合后的二級(jí)國(guó)家公園管理局將對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的各類生態(tài)空間實(shí)行統(tǒng)一的保護(hù)和管理，這意味著原有的各類保護(hù)地體系和相關(guān)法律法規(guī)在國(guó)家公園內(nèi)不再適用。國(guó)家公園將按“一園一法”制定唯一的管理保護(hù)制度并在各自的管轄范圍內(nèi)實(shí)施。二級(jí)國(guó)家公園管理局內(nèi)部機(jī)構(gòu)可按事業(yè)部制來(lái)設(shè)置，核心部門可涵蓋國(guó)家公園的主要職能，包括資源保護(hù)事業(yè)部、游憩管理事業(yè)部、社區(qū)發(fā)展事業(yè)部、科研教育事業(yè)部等。

（5）改革自然資源產(chǎn)權(quán)管理體制，建立兩級(jí)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)造所有權(quán)與管理權(quán)分離的管理格局。

與兩級(jí)國(guó)家公園管理體制相適應(yīng)，建立兩級(jí)自然資源資產(chǎn)管理體制，構(gòu)造所有權(quán)與管理權(quán)分離的管理格局。在中央層面，將全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)家公園自然生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)交由一級(jí)國(guó)家公園管理局行使，由其代表國(guó)家行使終極所有權(quán)、終極處置權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣做的好處是打破了自然資源產(chǎn)權(quán)部門分割管理的局面，建立了統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)。一級(jí)國(guó)家公園管理局在自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面的職能應(yīng)當(dāng)定位于：“對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)市場(chǎng)和某些自然資源的交易行為進(jìn)行干預(yù)，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)、資源產(chǎn)品的宏觀供求平衡、環(huán)境污染和破壞問(wèn)題，確保自然資源開發(fā)利用中社會(huì)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！保?］

二級(jí)國(guó)家公園管理局享有各在區(qū)域自然資源國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，在一級(jí)國(guó)家公園管理局的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)自然資源國(guó)有資產(chǎn)日常管理責(zé)任。這是一個(gè)典型的民事法律關(guān)系主體，與其他民事法律主體具有平等的法律地位，圍繞自然資源的資產(chǎn)化運(yùn)作，運(yùn)用價(jià)值規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，行使自然資源占有、使用和日常處分等職能。

在明確國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一的確權(quán)登記，將自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理納入規(guī)范化軌道。

（6）明確國(guó)家公園為中央政府事權(quán)，建立以中央政府投入為主的國(guó)家公園資金機(jī)制。

目前試點(diǎn)區(qū)各類保護(hù)地資金來(lái)源和使用狀況是，保護(hù)地所在省級(jí)和市（縣）政府負(fù)責(zé)安排基本支出，中央和省級(jí)各部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金則用于保護(hù)。改革的基本設(shè)想是：二級(jí)國(guó)家公園管理局成立后，其基本支出和項(xiàng)目支出全部納入中央預(yù)算，由一級(jí)國(guó)家公園管理局從部門預(yù)算中編列。這樣做，是將國(guó)家公園完全視為中央政府的事權(quán)而非共享事權(quán)，這種考慮是否合理呢？

從我國(guó)政府事權(quán)改革方向來(lái)看，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在人民日?qǐng)?bào)的一篇文章提出“我國(guó)是單一制國(guó)家，涉及……維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全等領(lǐng)域的事務(wù)，必須完整集中到中央，減少委托事權(quán)，以加強(qiáng)國(guó)家統(tǒng)一管理，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一 ”［2］。這表明，我國(guó)政府間事權(quán)劃分一方面要適度加強(qiáng)中央事權(quán)④，另一方面要減少中央委托事權(quán)。國(guó)家公園主要功能是維持生態(tài)環(huán)境安全和促進(jìn)旅游等公益性利用，外部性大、信息不對(duì)稱可以得到較好解決⑤，由中央管理可以解決激勵(lì)不相容問(wèn)題，所以將其劃為中央事權(quán)來(lái)是符合事權(quán)改革的大方向的。并且，中央也不宜通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式將各個(gè)國(guó)家公園的支出責(zé)任委托給省級(jí)政府來(lái)執(zhí)行。

在明確國(guó)家公園資金納入中央預(yù)算之后，還需要在財(cái)力分配上處理好需要和可能的矛盾。從資金需要看，一方面要保證各試點(diǎn)區(qū)用于保護(hù)的資金總量不減少。維護(hù)試點(diǎn)區(qū)既得利益，才能使改革得到基層的支持；另一方面國(guó)家公園成立后會(huì)有更加嚴(yán)格的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和公益利用目標(biāo)，這會(huì)產(chǎn)生新的財(cái)力需求，需要進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算。從資金供給看，由于省級(jí)財(cái)政的退出，中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)將會(huì)增加。9個(gè)試點(diǎn)區(qū)一共會(huì)增加多少支出，中央財(cái)政能否負(fù)擔(dān)，這將是中央層面最關(guān)注的問(wèn)題。

目前最重要的工作是，各試點(diǎn)區(qū)應(yīng)按照“保護(hù)水平不降低（或適度提高），人員編制不增加”的要求按“零基法”科學(xué)測(cè)算試點(diǎn)區(qū)資金運(yùn)行成本。中央財(cái)政也應(yīng)對(duì)以往年度分散在各中央部門用于試點(diǎn)區(qū)保護(hù)的專項(xiàng)資金進(jìn)行清理和盤點(diǎn)，將其劃入新設(shè)立的中央國(guó)家公園管理局。按“零基法”測(cè)算得出的全國(guó)各試點(diǎn)區(qū)資金運(yùn)行成本的總和減去中央各部門用于試點(diǎn)區(qū)保護(hù)的專項(xiàng)資金總和即為中央政府因?yàn)閲?guó)家公園改革而新增的支出總量。

3 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)方案中出現(xiàn)的很多問(wèn)題都與頂層設(shè)計(jì)不到位有關(guān)。頂層設(shè)計(jì)的缺位，加強(qiáng)了地方政府的博弈和策略行為，在試點(diǎn)范圍的劃分、管理單位制度的設(shè)計(jì)、自然資源管理體制的設(shè)計(jì)和資金機(jī)制的設(shè)計(jì)上表現(xiàn)得過(guò)于自利、謹(jǐn)慎和保守。下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)放在國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)上，通過(guò)明確制度總體框架給予地方政府以穩(wěn)定的制度預(yù)期，以減少其策略行為，保證國(guó)家公園保護(hù)和永續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①目前大多數(shù)國(guó)家政府管理層級(jí)為三級(jí)。中國(guó)為五級(jí)政府，但省管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政管理改革已經(jīng)邁出了政府層級(jí)改革的第一步。

②省級(jí)公園和市（縣）公園由于情況差異大、信息復(fù)雜、受益范圍以當(dāng)?shù)鼐用駷橹饕约坝傻胤焦茌牽梢宰龅郊?lì)相容等原因，應(yīng)該劃為地方事權(quán)，由地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來(lái)實(shí)施管理。關(guān)于國(guó)家公園的事權(quán)劃分，作者另有文章闡述。

③由于國(guó)家公園改革的高度復(fù)雜性，政府部門的撤并與否不應(yīng)采取一刀切的辦法做統(tǒng)一的要求。在國(guó)家公園范圍與地方政府管理范圍一致或高度重合的情況下，撤并上述機(jī)構(gòu)應(yīng)該是可行的；在國(guó)家公園范圍小于地方政府管理范圍時(shí)，由于地方政府還管理著國(guó)家公園范圍之外的林業(yè)、水利、國(guó)土、旅游等事務(wù)，上述機(jī)構(gòu)就不宜撤銷，但管理范圍應(yīng)限于國(guó)家公園范圍之外的國(guó)土。

④2013年我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的14.6%，如果再加上基金預(yù)算，中央本級(jí)支出占比更低，而英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家平均為46%。從人員占比看，我國(guó)中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。數(shù)據(jù)來(lái)源：樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-12-01（7）.

⑤一級(jí)國(guó)家公園管理局下設(shè)5個(gè)左右的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，即有利于解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。再考慮國(guó)家公園位于公園體系金字塔塔尖，數(shù)量不會(huì)過(guò)多，信息復(fù)雜性也不至于難以應(yīng)付。實(shí)踐中，2014年美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）通過(guò)下設(shè)的7個(gè)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)管理了包括58個(gè)國(guó)家公園（National Park）在內(nèi)的367個(gè)國(guó)家公園單元，良好的管理表明這樣的事權(quán)劃分是能夠解決好信息不對(duì)稱問(wèn)題的。

［1］張璐.論自然資源的國(guó)有資產(chǎn)屬性及立法規(guī)范［J］.南京大學(xué)法學(xué)評(píng)論，2009，（1）：256-267.

［2］樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-12-01（7）.

Experiment of China's National Park System： an Overall Framework

DENG Yi MAO Yan JIANG Xin XIA Bao-guo

Losing the top-lever planning， the experimental schemes of China's National Park System comes across with many problems. As the main unit of the eform， local government thereby would hardly generate a stable system， which lead to more conflicts and cause the reform deviates from their principle of protection nd achieving sustainable utilization. This article examines the connection among the absence of top-lever planning， the motivation of local government and the onsequences concerned with China's National Park experiment. And then bring forward an overall framework thereof， including the systems of unit management，he systems of resources management and the financial mechanism.

National Park； Ecological Civilization； Natural Resource State-owned Assets

湖北省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)思想庫(kù)課題“神農(nóng)架國(guó)家公園體制改革研究”（HBSXK201515）

TU986

A

1673-1530（2015）11-0085-05

10.14085/j.fjyl.2015.11.0085.05

2015-10-30

鄧毅/1969年生/男/湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院教授（湖北 430205）

毛焱/1975年生/女/湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院副教授（湖北 430205）；

蔣昕/1977年生/女/湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院副教授（湖北 430205）

夏寶國(guó)/1977年生/男/湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院講師（湖北 430205）

und Item： Supported by Think Tanks Projects of Hubei Federation of Social Science Associations， Research on the reform of Shennongjia National Park ystems（HBSXK201515）