英格蘭國(guó)家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策評(píng)述 以峰區(qū)國(guó)家公園為例

王應(yīng)臨

英格蘭國(guó)家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策評(píng)述 以峰區(qū)國(guó)家公園為例

王應(yīng)臨

英格蘭國(guó)家公園是以保護(hù)人與自然共同作用形成的“第二自然”為目標(biāo)而設(shè)立的保護(hù)區(qū)。國(guó)家公園內(nèi)有大量居住在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的居民社區(qū)。上述情況與中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)情況相似，對(duì)于中國(guó)在建設(shè)國(guó)家公園體系過程中合理處理居民問題存在積極的借鑒意義。系統(tǒng)介紹了英格蘭國(guó)家公園規(guī)劃體系，以及國(guó)家公園居民社區(qū)與英格蘭歷史遺產(chǎn)保護(hù)體系、景觀特征評(píng)估體系的關(guān)系，均以峰區(qū)國(guó)家公園為例進(jìn)行說(shuō)明。隨后詳細(xì)介紹了峰區(qū)國(guó)家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策。最后針對(duì)當(dāng)前中國(guó)風(fēng)景區(qū)居民社區(qū)現(xiàn)狀，指出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行居民社區(qū)評(píng)價(jià)并有針對(duì)性的制定規(guī)劃政策等建議。

風(fēng)景園林；國(guó)家公園；居民社區(qū)；英格蘭；風(fēng)景名勝區(qū)

修回日期：2015-09-30

作為人類聚居歷史悠久的國(guó)家，英格蘭在保護(hù)鄉(xiāng)村、農(nóng)田、牧場(chǎng)等文化景觀方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家公園（National Park）、杰出美景地（AONBs）等面積較大的保護(hù)區(qū)往往包含大量?jī)?yōu)美的鄉(xiāng)村景觀，以利于景觀保護(hù)和給公眾提供游憩機(jī)會(huì)。自1949年立法設(shè)立國(guó)家公園以來(lái)，英格蘭陸續(xù)設(shè)立了9處國(guó)家公園，也形成了較為實(shí)用的公園管理體系。國(guó)家公園內(nèi)存在大量居民社區(qū)①，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是國(guó)家公園管理的基本目標(biāo)之一［1］。同時(shí)，國(guó)家公園一方面作為英格蘭重要的文化景觀保護(hù)區(qū)，另一方面又分布有大量的歷史遺址和歷史建筑，資源的敏感性不可避免的限制了在居民社區(qū)內(nèi)開展發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目。發(fā)展與保護(hù)的矛盾成為國(guó)家公園內(nèi)居民社區(qū)的首要問題，針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的居民社區(qū)有眾多的規(guī)劃與政策文件，本文將試圖對(duì)這些文件進(jìn)行梳理，嘗試對(duì)其解決策略進(jìn)行總結(jié)。

1 英格蘭空間規(guī)劃體系改革和國(guó)家公園規(guī)劃體系

英格蘭的空間規(guī)劃體系隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的變化而不斷調(diào)整，最近一次大的調(diào)整以2009年以來(lái)陸續(xù)頒布的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF： National Planning Policy ramework）和《地方主義法案》（Localism Act 2011）等重要政策文件為標(biāo)志，以應(yīng)對(duì)英格蘭國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰退的現(xiàn)實(shí)狀況。此次改革對(duì)英格蘭原有法定規(guī)劃體系進(jìn)行了結(jié)構(gòu)調(diào)整，精簡(jiǎn)了自上而下的指導(dǎo)，加強(qiáng)了地方規(guī)劃當(dāng)局的力量。具體表現(xiàn)在由“國(guó)家-區(qū)域-地方”三級(jí)規(guī)劃到“國(guó)家-地方”二級(jí)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，同時(shí)原有的“地方發(fā)展框架（LDF：Local Development Framework）②”被“地方發(fā)展規(guī)劃”LDP：Local Development Plan）和“鄰里規(guī)劃”（Neighborhood Plan）替代，更重視地方自主性。另外，通過精簡(jiǎn)規(guī)劃審批制度，削弱了規(guī)劃對(duì)發(fā)展的控制［2］。在英格蘭，國(guó)家公園管理局屬于地方規(guī)劃當(dāng)局，負(fù)責(zé)組織編制國(guó)家公園范圍內(nèi)的地方發(fā)展規(guī)劃文件并進(jìn)行規(guī)劃審批。此外，國(guó)家公園管理局還需要編制《國(guó)家公園管理規(guī)劃（NPMP）》，為國(guó)家公園的未來(lái)發(fā)展提出愿景，為地方發(fā)展規(guī)劃提出目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，國(guó)家公園的地方發(fā)展規(guī)劃是《國(guó)家公園管理規(guī)劃》在空間上的表達(dá)。

根據(jù)《國(guó)家規(guī)劃政策框架》，在此次規(guī)劃體系改革中，地方規(guī)劃當(dāng)局應(yīng)重新審視過去的規(guī)劃政策，不能僅僅因?yàn)樗麄冊(cè)凇墩呖蚣堋分邦C布就宣布失效，而應(yīng)考慮在滿足《政策框架》要求的前提下進(jìn)行適當(dāng)修改或沿用。因此，盡管地方發(fā)展框架（LDF）的說(shuō)法已經(jīng)被取消，但當(dāng)前英格蘭大部分國(guó)家公園沿用了地方發(fā)展框架中的核心文件即核心戰(zhàn)略（Core Strategy）。以峰區(qū)國(guó)家公園（Peak District NP）為例，目前其地方發(fā)展規(guī)劃由兩大部分組成。一是地方發(fā)展文件（DPDs），包括沿用的核心戰(zhàn)略、陸續(xù)制定的鄰里規(guī)劃（Neighborhood Plan）、還有更早制定但還在沿用的地方規(guī)劃（Local Plan）③。二是補(bǔ)充性規(guī)劃文件（SPDs），包括一些更細(xì)的政策建議或設(shè)計(jì)導(dǎo)則。在未來(lái)隨著原有規(guī)劃文件規(guī)劃期的結(jié)束，會(huì)依據(jù)改革后的空間規(guī)劃體系制定新的規(guī)劃文件。如峰區(qū)國(guó)家公園管理局目前正在計(jì)劃編制新的“發(fā)展管理政策（DEVELOPMENT MANAGEMENT POLICIES）”，預(yù)計(jì)2016年10月啟用，屆時(shí)將完全取代地方規(guī)劃文件［3］。

表1 英格蘭國(guó)家公園相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一覽表

2 英格蘭歷史遺產(chǎn)保護(hù)體系與國(guó)家公園居民社區(qū)

英格蘭的歷史遺產(chǎn)是與以國(guó)家公園、杰出美景地為主的風(fēng)景遺產(chǎn)并列的保護(hù)地管理體系，在法律依據(jù)和國(guó)家管理機(jī)構(gòu)上都相對(duì)獨(dú)立⑨，但在空間分布和規(guī)劃保障方面存在交叉。

在空間分布上，國(guó)家公園內(nèi)存在大量的歷史遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)，如表1所示，國(guó)家公園內(nèi)含有眾多編錄古跡和（歷史建筑）保護(hù)區(qū)。此外還有歷史保護(hù)建筑（Listing Buildings）、注冊(cè)歷史公園和花園（Registered Historic Parks and Gardens）、古戰(zhàn)場(chǎng)等［4］。其中與居民社區(qū)關(guān)系最為密切的是（歷史建筑）保護(hù)區(qū)，其保護(hù)級(jí)別相對(duì)較低，一般由地方政府負(fù)責(zé)劃定和保護(hù)。

在規(guī)劃控制方面，與國(guó)家公園不同，上述幾類歷史遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)都不設(shè)獨(dú)立的地方規(guī)劃當(dāng)局，而直接由轄區(qū)地方政府負(fù)責(zé)。對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的歷史遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園管理局需擔(dān)負(fù)起制定規(guī)劃政策和審批規(guī)劃申請(qǐng)的職責(zé)。因此，公園管理局通過對(duì)歷史遺產(chǎn)進(jìn)行特征評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為政策制定和規(guī)劃審批的依據(jù)，以確保歷史遺產(chǎn)的重要特征不在項(xiàng)目開發(fā)的過程中遺失。下面具體以與國(guó)家居民社區(qū)關(guān)系最密切的（歷史建筑）保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)為例進(jìn)行說(shuō)明。

（歷史建筑）保護(hù)區(qū)是指通常由當(dāng)?shù)卣畡澏ǖ模哂袣v史價(jià)值的特殊建筑或歷史紀(jì)念地，需要保護(hù)或提升其特征或外觀。保護(hù)區(qū)的獨(dú)特性由建筑、材料、空間、樹木、街道平面、歷史和經(jīng)濟(jì)背景等多個(gè)因素決定。劃定保護(hù)區(qū)能避免損壞或不合適的改變上述珍貴的特征（Planning （Listed Buildings and ConservationAreas） Act 1990）。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)定期審查保護(hù)區(qū)狀況，準(zhǔn)備、發(fā)布和批準(zhǔn)（歷史建筑）保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)報(bào)告。

倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院曾經(jīng)做過一項(xiàng)有關(guān)（歷史建筑）保護(hù)區(qū)價(jià)值的研究，人們樂于居住在保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)價(jià)格更高，且有更大的升值潛力，即使在調(diào)整了區(qū)位等影響房?jī)r(jià)的其他因素的前提下⑩。英國(guó)遺產(chǎn)署（English Heritage）發(fā)布的保護(hù)區(qū)指南是評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)?［5］。任何在保護(hù)區(qū)內(nèi)居住或經(jīng)營(yíng)的個(gè)人或集體，當(dāng)進(jìn)行房產(chǎn)變更（如房屋覆蓋、增加窗戶、安裝衛(wèi)星天線和太陽(yáng)能板、鋪設(shè)道路或建設(shè)墻體）、拔除或修建樹木、拆除房屋時(shí)，都需提前向地方政府提交申請(qǐng)，獲批方可執(zhí)行。通過政府財(cái)政撥款來(lái)進(jìn)行相關(guān)的保護(hù)修復(fù)。

英格蘭國(guó)家公園內(nèi)一般有多個(gè)（歷史建筑）保護(hù)區(qū)，如峰區(qū)國(guó)家公園內(nèi)有109處，大部分為傳統(tǒng)建筑，也有歷史公園和花園，如萊姆（Lyme）公園，還有工業(yè)地，如卡萊斯布魯克（Cress brook）磨坊。一般（歷史建筑）保護(hù)區(qū)位于居民社區(qū)范圍內(nèi)，如果某社區(qū)的歷史建筑或街區(qū)較多，則會(huì)將整個(gè)社區(qū)劃定為保護(hù)區(qū)。例如峰區(qū)國(guó)家公園的卡斯?fàn)栴D（Castleton）村就被完整劃定為（歷史建筑）保護(hù)區(qū)。國(guó)家公園內(nèi)的保護(hù)區(qū)往往擁有更優(yōu)越的自然環(huán)境，卡斯?fàn)栴D（Castleton）保護(hù)區(qū)除了擁有重要的歷史遺跡和規(guī)劃構(gòu)造之外，其位置介于峰區(qū)國(guó)家公園北部的黑峰區(qū)（Dark Peak）的砂巖地帶與南部的白峰（White Peak）區(qū)的石灰?guī)r地帶之間，村莊自身位于希望山谷（Hope Valley）的頁(yè)巖帶，三面環(huán)山。在保護(hù)區(qū)的大部分建筑或者建筑之間均能看到周邊的山峰，周邊山岳為保護(hù)區(qū)建筑提供了大的背景，這種映襯凸顯出村莊建筑的小巧尺度關(guān)系（圖1-2）［6］。另外一個(gè)特殊性在于村莊承載了國(guó)家公園游客中心的功能。這些特點(diǎn)在峰區(qū)國(guó)家公園管理局編制的（歷史建筑）保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)中進(jìn)行了描述，并將維護(hù)空間和街道景觀、優(yōu)化現(xiàn)代化發(fā)展作為規(guī)劃建議。

1 卡斯?fàn)栴D鎮(zhèn)周圍山峰背景

3 英格蘭景觀特征評(píng)估與國(guó)家公園居民社區(qū)

英格蘭景觀特征評(píng)估（LCA）是用來(lái)鑒別和描述景觀特征（Landscape Character）的重要工具。景觀特征是持續(xù)發(fā)生在特定類型景觀中、明確的并受到承認(rèn)的要素形式，是使某一個(gè)場(chǎng)地與眾不同，并具有特定場(chǎng)地感受的因素［7］。該工具最初是英國(guó)鄉(xiāng)村事務(wù)局（Countryside Agency）用來(lái)應(yīng)對(duì)不斷變化的鄉(xiāng)村景觀而提出的，根據(jù)地質(zhì)、地形、土壤、植物、土地利用、場(chǎng)地形式以及人類建筑等要素進(jìn)行景觀特征分類，場(chǎng)地尺度通常較大，即使是最小尺度比例尺也在1：10000左右?。目前在英國(guó)境內(nèi)廣泛使用。而國(guó)家公園包含大面積的鄉(xiāng)村景觀，因而均需進(jìn)行景觀特征評(píng)估。

2 卡斯?fàn)栴D鎮(zhèn)內(nèi)的山峰視野

景觀特征評(píng)估對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃體系具有重要意義。以峰區(qū)國(guó)家公園為例，景觀特征評(píng)價(jià)是地方發(fā)展規(guī)劃——核心戰(zhàn)略的重要依據(jù)。景觀特征評(píng)估與上文的（歷史建筑）保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)都用來(lái)指導(dǎo)國(guó)家公園內(nèi)開發(fā)項(xiàng)目的選址。另一方面，景觀特征評(píng)價(jià)報(bào)告以及由此制定的行動(dòng)計(jì)劃（Action Plan）也直接用來(lái)指導(dǎo)規(guī)劃審批。

景觀特征評(píng)估的尺度較大，對(duì)國(guó)家公園的居民社區(qū)來(lái)說(shuō)，主要關(guān)注其與更大范圍景觀區(qū)的關(guān)系，往往不把居民社區(qū)作為特征分區(qū)的依據(jù)。當(dāng)在居民社區(qū)進(jìn)行開發(fā)申請(qǐng)之前，需要查閱文件確定該社區(qū)位于哪個(gè)景觀特征區(qū)域，根據(jù)特征區(qū)的景觀特征、景觀發(fā)展歷程、景觀資源敏感性、景觀戰(zhàn)略等確立該開發(fā)項(xiàng)目能否在居民社區(qū)開展。

英格蘭峰區(qū)國(guó)家公園的LCA在進(jìn)行景觀特征分區(qū)時(shí)并未將聚落差異作為依據(jù)，在更進(jìn)一步的景觀特征分類中則考慮了人類活動(dòng)造成的景觀差異，這部分內(nèi)容較多涉及居民社區(qū)，以及居民生產(chǎn)生活方式帶來(lái)的影響。峰區(qū)國(guó)家公園共分為8個(gè)景觀特征區(qū)，這8個(gè)區(qū)域又進(jìn)一步劃分出20個(gè)景觀特征類型區(qū)域。以白峰景觀特征區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)包括“石灰?guī)r村莊農(nóng)田”、“石灰?guī)r高原牧場(chǎng)”、“石灰?guī)r山地與荒坡”、“石灰?guī)r河谷”4個(gè)景觀特征類型。前2個(gè)類型有較多人類活動(dòng)，而居民社區(qū)全部位于“石灰?guī)r村莊農(nóng)田”區(qū)內(nèi)。該區(qū)是小規(guī)模的農(nóng)業(yè)聚居景觀，主要特征為由石墻分割不斷重復(fù)的窄條帶區(qū)域內(nèi)的石灰?guī)r村莊（圖）。景觀特征評(píng)估首先論述其關(guān)鍵特征：一處緩波狀高原；由石灰?guī)r干石墻圍合的田園牧場(chǎng)；源自中世紀(jì)開放區(qū)域的重復(fù)條帶牧場(chǎng)模式；分散的邊界樹木和圍繞建筑的樹木組團(tuán)；不連續(xù)的石灰?guī)r村莊和石頭住所組群；礦井遺跡及相關(guān)鉛礦業(yè)遺存；局部的人工蓄水池。然后分地質(zhì)與地形、土壤和植被、喬木覆蓋、土地利用、圍墻、聚落與建筑、交通與使用權(quán)等幾個(gè)方面進(jìn)行特征論述。最后，制定針對(duì)該景觀特征區(qū)的“總體戰(zhàn)略”、“變化的問題”和“景觀指導(dǎo)方針”。

總體戰(zhàn)略是保護(hù)與管理特有價(jià)值的歷史聚居和農(nóng)業(yè)景觀特征，尋找機(jī)會(huì)提升偏遠(yuǎn)地區(qū)的荒野特征和生物多樣性。針對(duì)聚居農(nóng)業(yè)景觀提出要有可持續(xù)的土地管理系統(tǒng)，針對(duì)居民社區(qū)提出要有活躍的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)來(lái)維持傳統(tǒng)建筑和聚落。然后針對(duì)4個(gè)景觀特征類型分別提出總體戰(zhàn)略，其中，“石灰?guī)r村莊農(nóng)田區(qū)”要重點(diǎn)保護(hù)歷史的圍墻排布模式、向心式的聚落布局和傳統(tǒng)建筑群體與環(huán)境，并采用可持續(xù)農(nóng)田系統(tǒng)恢復(fù)田園農(nóng)場(chǎng)的生物多樣性。

變化的問題中分別從保護(hù)問題、氣候變化問題、人口、住房與就業(yè)問題、旅游和游憩問題、農(nóng)林業(yè)、煤礦與資源、能源與基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行論述。與居民社區(qū)密切相關(guān)的是：當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)新住房和商業(yè)開發(fā)的需求與當(dāng)前有限的開發(fā)機(jī)遇之間存在矛盾，優(yōu)越的自然環(huán)境導(dǎo)致居民社區(qū)內(nèi)房?jī)r(jià)較高，可支付性房屋短缺。當(dāng)前將現(xiàn)有傳統(tǒng)建筑轉(zhuǎn)化為住房的規(guī)劃申請(qǐng)日益增加，這一趨勢(shì)會(huì)加重停車、燈光等壓力，影響景觀遺產(chǎn)保護(hù)。山地自行車、山地駕駛或使用機(jī)動(dòng)越野車等運(yùn)動(dòng)形式帶來(lái)較大游憩壓力。道路安全問題較大，大量的汽車帶來(lái)道路、墻體和邊緣損壞，引起歷史特征消失，停車壓力增加。

景觀指導(dǎo)原則從保護(hù)、管理和規(guī)劃三個(gè)方面提出一些原則性方針。針對(duì)“石灰?guī)r村莊農(nóng)田區(qū)”還是強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史景觀格局、聚落布局、歷史干石墻和歷史田野谷倉(cāng)進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)要管理低密度的機(jī)動(dòng)車道路網(wǎng)絡(luò)，以維持場(chǎng)地特征和地方可達(dá)性［8］。

總之，景觀特征評(píng)估與（歷史建筑）保護(hù)區(qū)評(píng)價(jià)類似，從價(jià)值角度對(duì)國(guó)家公園居民社區(qū)在更大景觀尺度上需要保護(hù)的要素進(jìn)行了確定。

3 峰區(qū)國(guó)家公園石灰?guī)r村莊農(nóng)田區(qū)典型景觀模式

4 英格蘭峰區(qū)國(guó)家公園居民社區(qū)規(guī)劃政策

基于歷史遺產(chǎn)評(píng)價(jià)和景觀特征評(píng)估兩個(gè)工具，國(guó)家公園價(jià)值的重要要素和格局均得到了明確，從而為在國(guó)家公園中進(jìn)行不可避免的開發(fā)活動(dòng)提供了基準(zhǔn)線。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)有可能影響上述要素或格局的開發(fā)活動(dòng)，編制不同的設(shè)計(jì)指南作為空間規(guī)劃的重要支撐文件，同時(shí)利用規(guī)劃審批保證上述基準(zhǔn)線不被突破。另一方面，為滿足當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)住房、商業(yè)開發(fā)和交通等不斷發(fā)展的需求，制定相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，以緩解國(guó)家公園居民社區(qū)保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。

因此，英格蘭國(guó)家公園居民社區(qū)的規(guī)劃政策是在價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上制定的，是國(guó)家公園規(guī)劃體系的重要組成部分。按照上文介紹的英格蘭峰區(qū)國(guó)家公園規(guī)劃體系，針對(duì)與居民社區(qū)密切相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明，主要包括作為發(fā)展規(guī)劃文件的核心戰(zhàn)略和若干補(bǔ)充性規(guī)劃文件。

4.1 核心戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃文件（DPDs）

峰區(qū)國(guó)家公園的核心戰(zhàn)略于2011年10月開始實(shí)施，是國(guó)家公園管理規(guī)劃在空間上的表達(dá)和落實(shí)?，實(shí)現(xiàn)核心戰(zhàn)略空間目標(biāo)的規(guī)劃期限為2026年。核心戰(zhàn)略包括9個(gè)主要戰(zhàn)略：主要空間政策（GSP）、發(fā)展戰(zhàn)略（DS）、景觀與保護(hù)（L）、游憩與旅游（RT）、氣候變化與可持續(xù)建筑（CC）、住房、商店和社區(qū)設(shè)施（HC）、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展（E）、礦物（M）、可達(dá)性、旅行和交通（T）以及每條戰(zhàn)略之下的分戰(zhàn)略，其中，主要空間政策是核心戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，為其他戰(zhàn)略確立了空間上的框架。下面就與國(guó)家公園居民社區(qū)密切相關(guān)的戰(zhàn)略進(jìn)行論述。

這些戰(zhàn)略的共同目標(biāo)是營(yíng)建具有活力和可持續(xù)性的居民社區(qū)。涉及居民社區(qū)的住房、設(shè)施與服務(wù)、商店和專業(yè)服務(wù)等方面。

住房戰(zhàn)略明確規(guī)定在國(guó)家公園的何種環(huán)境下可以建設(shè)新住房，尤其是可支付性住房。新住房的供給強(qiáng)調(diào)滿足當(dāng)?shù)赜谰镁用窀纳粕钯|(zhì)量的需求，以及重要產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的合理住房需求，不強(qiáng)調(diào)滿足開放市場(chǎng)的需求?。新住房的選址也不會(huì)寫在發(fā)展規(guī)劃里面。新住房首先考慮老建筑的重新利用。

鼓勵(lì)提供能夠改善居民社區(qū)條件的設(shè)施與服務(wù)，鼓勵(lì)改變現(xiàn)有傳統(tǒng)建筑用途來(lái)提供場(chǎng)地，鼓勵(lì)不同服務(wù)和設(shè)施場(chǎng)地的共用與混合使用。

在城鎮(zhèn)和村莊的商店服務(wù)必須位于主要空間政策指定的中心商店區(qū)域，并具有恰當(dāng)規(guī)模以滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)需求。在鄉(xiāng)村區(qū)域可以接受農(nóng)場(chǎng)商店經(jīng)營(yíng)，售賣當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)種植、生產(chǎn)和處理的商品。其他零售業(yè)必須控制在小規(guī)模并盡量利用原有傳統(tǒng)建筑，禁止在鄉(xiāng)村開敞區(qū)域使用孤立的現(xiàn)存或新建建筑進(jìn)行售賣［9］。

由此可見，核心戰(zhàn)略為居民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展活動(dòng)提供了出口與路徑，但總體來(lái)說(shuō)還是采用限制的口吻，將發(fā)展活動(dòng)控制在一定的規(guī)模形式和尺度之內(nèi)。除了核心戰(zhàn)略，未來(lái)會(huì)針對(duì)具體居民社區(qū)編制鄰里規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這些文件將更有針對(duì)性和建設(shè)性的規(guī)定建設(shè)發(fā)展要點(diǎn)，也屬于發(fā)展規(guī)劃文件的范疇。

表2 峰區(qū)國(guó)家公園補(bǔ)充性規(guī)劃文件一覽表

4.2 補(bǔ)充性規(guī)劃文件（SPDs）

戰(zhàn)略規(guī)劃等發(fā)展規(guī)劃文件不能單獨(dú)作為國(guó)家公園規(guī)劃審批的依據(jù)，還需大量補(bǔ)充性規(guī)劃文件支撐，依照規(guī)劃內(nèi)容大致分為設(shè)計(jì)指南和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策兩大類，詳見表2。

設(shè)計(jì)指南類文件以歷史遺產(chǎn)評(píng)價(jià)和景觀特征評(píng)估為基礎(chǔ)，為居民社區(qū)內(nèi)的建設(shè)開發(fā)活動(dòng)提供設(shè)計(jì)指引。以其中較為重要的“峰區(qū)設(shè)計(jì)指南”為例，除了介紹公園區(qū)域的設(shè)計(jì)傳統(tǒng)，需要保護(hù)和限制的設(shè)計(jì)地段之外，最重要的是考慮新設(shè)計(jì)趨勢(shì)如何在峰區(qū)國(guó)家公園中運(yùn)用的問題。討論新舊設(shè)計(jì)如何協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)在細(xì)部形式和材料方面利用新設(shè)計(jì)理念，以滿足當(dāng)前居民日常生活的需求。細(xì)部形式包括門廊、車庫(kù)和溫室設(shè)計(jì)、商店前立面、窗戶、門、建筑顏色和裝飾細(xì)節(jié)的要求等。材料包括墻體材料、屋頂材料、新材料運(yùn)用等［10］。

在峰區(qū)國(guó)家公園居民社區(qū)內(nèi)，一方面保留當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色，另一方面強(qiáng)調(diào)新材料、新工藝、新使用需求和新設(shè)計(jì)理念影響下的合理設(shè)計(jì)演變。這一思路與我國(guó)傳統(tǒng)文物保護(hù)不同，由于社區(qū)是當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ畹膱?chǎng)所，屬于不斷發(fā)展的物質(zhì)空間，因此需要在保護(hù)的同時(shí)兼顧合理的發(fā)展。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的目的是確保社區(qū)內(nèi)居民不因國(guó)家公園的保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)為居民參與公園管理提供平臺(tái)?。峰區(qū)國(guó)家公園比較重視居民住房和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。

上文已經(jīng)提到，住房問題在核心戰(zhàn)略里也被重點(diǎn)討論，主要關(guān)注新住房供給。在支撐性文件里則關(guān)注如何將房屋價(jià)格控制在可負(fù)擔(dān)的價(jià)格范圍內(nèi)。給能夠提供可支付性住房的組織與個(gè)人搭建平臺(tái)，通過與公園管理局簽訂合約，確保房屋價(jià)格或租金穩(wěn)定，同時(shí)公園內(nèi)的景觀特征和價(jià)值不被破壞［11］。住房?jī)r(jià)格上漲在我國(guó)風(fēng)景區(qū)內(nèi)也普遍存在，但解決政策缺失，隨著旅游發(fā)展，風(fēng)景區(qū)內(nèi)的房屋價(jià)格和其他物價(jià)持續(xù)上漲，風(fēng)景區(qū)社區(qū)居民生活壓力不斷提升。

由于國(guó)家公園的總體管理目標(biāo)以保護(hù)為主，公園內(nèi)的農(nóng)戶面臨持續(xù)的生產(chǎn)壓力。面對(duì)當(dāng)前大部分農(nóng)戶的單一農(nóng)業(yè)增收途徑，農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略鼓勵(lì)更廣泛和可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，以平衡環(huán)境與商業(yè)利益。鼓勵(lì)從單一的糧食生產(chǎn)用途向多用途產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。如將傳統(tǒng)石制谷倉(cāng)轉(zhuǎn)化為露營(yíng)倉(cāng)，起到建筑保護(hù)，為徒步者提供住處，為農(nóng)民提供收入，提供就業(yè)機(jī)會(huì)的作用。再如在農(nóng)宅開展農(nóng)業(yè)假期酒店和家庭旅社業(yè)務(wù)；在農(nóng)場(chǎng)內(nèi)設(shè)置自炊村舍、小型露營(yíng)和旅行車停車處；允許印有國(guó)家公園產(chǎn)品標(biāo)簽的當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品售賣；組建手工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)小組；利用閑置建筑設(shè)立辦公室或清潔輕工業(yè)服務(wù)等。

多渠道、廣泛的農(nóng)業(yè)活動(dòng)并不意味著犧牲國(guó)家公園的景觀特征和重要價(jià)值，因此該戰(zhàn)略還對(duì)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)劃許可制度，所有新農(nóng)場(chǎng)建筑均需要提交規(guī)劃申請(qǐng)，其他變動(dòng)則需向公園管理局提交有關(guān)區(qū)位和設(shè)計(jì)依據(jù)的情況報(bào)告書，得到許可才能實(shí)施?。重點(diǎn)考查：有在不足1hm2的單獨(dú)地塊進(jìn)行開發(fā)的情況；建構(gòu)筑物或工程的基地面積超過465m2，或位于過去兩年新建構(gòu)筑物或工程的90m范圍內(nèi)；建構(gòu)筑物或工程高度超過12m，若在機(jī)場(chǎng)3km范圍內(nèi)則超過3m；開發(fā)應(yīng)距離主干道或重要道路25m范圍內(nèi)；開發(fā)涉及的高度、寬度或位置存在變動(dòng)；如果建構(gòu)筑物或挖掘工程位于受保護(hù)建筑的400m范圍內(nèi)，或僅用于家畜住宿、存儲(chǔ)泥漿和污水。在非農(nóng)用地或半自然土地上的建設(shè)變更均要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。此外，農(nóng)業(yè)建設(shè)除了遵守設(shè)計(jì)指南之外，還提出應(yīng)避免出現(xiàn)建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化，需要更高水平的設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)建筑師或風(fēng)景園林師的參與。這在我國(guó)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的社區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中也是需要提倡的［12］。

5 小結(jié)

與我國(guó)風(fēng)景區(qū)類似，英格蘭國(guó)家公園內(nèi)居民社區(qū)的核心問題也是保護(hù)與社區(qū)自身發(fā)展之間的矛盾。在解決策略方面，英格蘭有很多經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

首先英格蘭國(guó)家公園針對(duì)居民社區(qū)進(jìn)行了全面的評(píng)價(jià)工作，從不同角度將多個(gè)尺度的信息加以綜合，明確居民社區(qū)的核心景觀特征和不同景觀特征的重要程度，這為制定相應(yīng)的引導(dǎo)類和控制類規(guī)劃政策提供了依據(jù)，也直接用于指導(dǎo)居民社區(qū)內(nèi)的規(guī)劃審批，從根本上為實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供保證。

我國(guó)風(fēng)景區(qū)缺乏與社區(qū)相關(guān)的評(píng)價(jià)，僅在風(fēng)景資源評(píng)價(jià)中能夠找到具有風(fēng)景資源價(jià)值的那部分社區(qū)及其要素，如古建筑和古村落等。主要為建筑和街區(qū)尺度，采用專家評(píng)價(jià)法，考察社區(qū)作為嚴(yán)格保護(hù)對(duì)象的那部分價(jià)值。與英格蘭相比，在評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)結(jié)論和結(jié)論的使用方面都缺乏廣泛性和層次性，因而需要考慮補(bǔ)充這方面內(nèi)容。

第二，英格蘭國(guó)家公園的社區(qū)規(guī)劃政策并未因保護(hù)而剝奪居民發(fā)展和提升生活水平的權(quán)利，而是制定具有靈活性和針對(duì)性的規(guī)劃政策實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展雙目標(biāo)：在景觀特征和價(jià)值需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域?qū)ι鐓^(qū)發(fā)展進(jìn)行較大的限制，在資源保護(hù)并不敏感的區(qū)域鼓勵(lì)居民合理的生產(chǎn)和生活水平的提升。將社區(qū)居民看作是國(guó)家公園景觀特征和價(jià)值的組成部分，重點(diǎn)解決其在住房、設(shè)施與服務(wù)、就業(yè)方面的問題。具體的工程建設(shè)和開發(fā)項(xiàng)目通過規(guī)劃審批來(lái)控制，針對(duì)不同的項(xiàng)目進(jìn)行具體討論，并鼓勵(lì)建筑師和風(fēng)景園林師的參與，從而避免了規(guī)劃政策“一刀切”的弊端。

我國(guó)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的社區(qū)往往存在兩種極端的情況：處于旅游發(fā)展有利地段的社區(qū)過度重視旅游開發(fā)，導(dǎo)致重要景觀價(jià)值的遺失；而處于旅游發(fā)展不利地位的偏遠(yuǎn)社區(qū)則由于風(fēng)景區(qū)保護(hù)的發(fā)展限制，居民生活水平不但得不到提升，還會(huì)面臨失業(yè)、搬遷的生活打擊，有時(shí)候也導(dǎo)致重要景觀價(jià)值的遺失。這一方面是由于缺乏全面的社區(qū)評(píng)價(jià)工作，對(duì)于社區(qū)的價(jià)值了解不全面；另一方面是由于規(guī)劃政策缺乏針對(duì)性和靈活性。在我國(guó)眾多風(fēng)景區(qū)的居民社會(huì)調(diào)控規(guī)劃中，多將社區(qū)分為搬遷型、縮小型、控制型和聚居型4種［13］，將聚居型社區(qū)作為風(fēng)景區(qū)旅游服務(wù)基地，對(duì)其他社區(qū)制定嚴(yán)格的控制發(fā)展政策。上述“一刀切”的規(guī)劃政策，造成了社區(qū)發(fā)展與風(fēng)景區(qū)保護(hù)的矛盾持續(xù)激化，以及同類社區(qū)發(fā)展同質(zhì)化的問題。對(duì)于社區(qū)的建設(shè)風(fēng)貌，我國(guó)風(fēng)景區(qū)一般制定統(tǒng)一的風(fēng)貌控制政策，缺乏針對(duì)個(gè)體的、細(xì)致的設(shè)計(jì)導(dǎo)則。對(duì)社區(qū)住房、設(shè)施服務(wù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策較為缺乏或不夠深入。綜上，我國(guó)風(fēng)景區(qū)有必要制定更為細(xì)致和有針對(duì)性的風(fēng)景區(qū)社區(qū)規(guī)劃政策，對(duì)社區(qū)發(fā)展的態(tài)度從“全面的限制”向“有條件、分情況的疏導(dǎo)”進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

注釋：

①英國(guó)國(guó)家公園內(nèi)居民人口平均密度為27人/km2，具體公園數(shù)據(jù)詳見表1。

② 地方發(fā)展框架并非法定術(shù)語(yǔ)，而更像一個(gè)包含若干地方發(fā)展文件的文件夾，這些文件構(gòu)成了地方的空間規(guī)劃戰(zhàn)略，詳見參考文獻(xiàn)［3］。

③ 地方規(guī)劃（Local Plan）是英格蘭在2004年規(guī)劃體系改革之前采用的一類規(guī)劃文件，由于部分文件仍然對(duì)國(guó)家公園非常有意義，國(guó)家公園管理局申請(qǐng)了政策沿用。

④ 編錄古跡（Scheduled Ancient Monuments）

⑤（歷史建筑）保護(hù)區(qū)（Conservation Areas）

⑥ 達(dá)特穆爾國(guó)家公園的相關(guān)數(shù)據(jù)采集時(shí)間為2009年，其他國(guó)家公園的相關(guān)數(shù)據(jù)采集時(shí)間為2014年10月。

⑦ 196處編錄古跡中還包括1處世界遺產(chǎn)。

⑧ 1處（歷史建筑）保護(hù)區(qū)之外還包括3處國(guó)家保護(hù)區(qū)（National Conservation Areas）。

⑨ 負(fù)責(zé)歷史遺產(chǎn)保護(hù)的中央政府部門主要為文化傳媒及體育部（DCMS），由英格蘭歷史署（Historic England）負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，而負(fù)責(zé)國(guó)家公園保護(hù)的中央政府部門為環(huán)境（Defra），由英格蘭自然署（Natural England）負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。

⑩ 資料來(lái)源：http：//historicengland.org.uk/listing/what-isesignation/local/conservation-areas/，采集時(shí)間2015年9月30日。

?文件名為“理解場(chǎng)所：（歷史建筑）保護(hù)地的劃定、評(píng)估和管理（Understanding Place： Conservation Area esignation， Appraisal and Management）”，詳見參考文獻(xiàn)［5］。從2015年4月起，原負(fù)責(zé)歷史遺產(chǎn)保護(hù)的機(jī)構(gòu)——英國(guó)遺產(chǎn)署分為兩個(gè)部門，歷史遺產(chǎn)保護(hù)工作由新的機(jī)構(gòu)“歷史英格蘭（Historic England）”負(fù)責(zé)，相應(yīng)的文件署名將會(huì)進(jìn)行修改，但主要內(nèi)容不會(huì)發(fā)生改變。

?有關(guān)英國(guó)景觀特征評(píng)估，國(guó)內(nèi)已有相應(yīng)文章發(fā)表，這里僅針對(duì)其在國(guó)家公園的運(yùn)用進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。

?峰區(qū)國(guó)家公園管理規(guī)劃的規(guī)劃年限為5年，在核心戰(zhàn)略采納期，公園管理規(guī)劃將面臨修改與更新，通過兩個(gè)文件的結(jié)合實(shí)現(xiàn)公園空間愿景和戰(zhàn)略的穩(wěn)定性與時(shí)效性。

?這是鑒于當(dāng)前居民社區(qū)內(nèi)不斷增長(zhǎng)的第二套住房和度假住房需求的狀況，目的是充分保障當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟆?/p>

?該類政策能夠輔助居民提交一份高質(zhì)量的規(guī)劃申請(qǐng)書；為居民與規(guī)劃官員間的討論提供便利；確保居民的規(guī)劃提議能取得滿意效果。

?不要求規(guī)劃申請(qǐng)的開發(fā)項(xiàng)目仍然要將項(xiàng)目的區(qū)位、設(shè)計(jì)和外觀提交公園管理局，確認(rèn)是否需要事先批準(zhǔn)。管理局有28天的時(shí)間進(jìn)行決策，任何建筑工程要在獲得批準(zhǔn)或者28天公示期后才能開始施工。

?圖表資料來(lái)源：表1資料翻譯整理自：http：//www. nationalparks.gov.uk/learningabout/whatisanationalpark/ factsandfigures，資料收集時(shí)間為2015/08/28；表2資料翻譯整理自：PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. LOCAL DEVELOPMENT SCHEME March 2015-March 2018 ［EB/OL］.（2015-10-08）.http：//www.peakdistrict.gov.uk/ planning/how-we-work/policies-and-guides/supportingdocuments.2011：21-22.圖1和圖2資料來(lái)源：PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY. Castleton Conservation Area appraisal ［EB/OL］.（2012-11-08） ［2014-02-23］.www.peakdistrict.gov.uk.2012：1.圖3資料來(lái)源：PEAK DISTRICT NATIONAL PARK AUTHORITY.Peak District National Park Landscape Strategy and Action Plan（2009-2019）［R］. 2009：24.

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［13］GB 50298-1999.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范及條文說(shuō)明［S］.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社.1999.

Review on the Settlements Policies of National Parks in England Take Peak District National Park for Example

WANG Ying-lin

National Parks （NP）in England is built as the protected area for “the Second Nature” which is formed by the interaction between human and nature. There re many local residents from villages or towns living in NPs. That situation is similar with NPs and Natural Reserves in China. Thus the experiences of English National Parks are helpful for us to deal with the local settlements issues towards the NPs， especially when setting up the NPs system in China. The paper introduced he spatial planning system of English NPs， and the relationship between settlements in NP， English Historic Heritage System， and English Landscape Character ssessment， using the Peak District National Park as an example. Then outlined the planning polices about settlements in Peak District National Park. In the end，ccording to the current situation in China， gave some suggestions such as adding the settlement assessments and making up policies specifically.

Landscape Architecture； National Parks； Settlements； England； Landscape Resort

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金：“中國(guó)世界自然遺產(chǎn)地社區(qū)規(guī)劃研究——以九寨溝為例”（BLX2014-51）

TU986

A

1673-1530（2015）11-0101-07

10.14085/j.fjyl.2015.11.0101.07

2015-06-18

王應(yīng)臨/1985年生/女/博士/北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院講師北京 100083）

oundation item： Fundamental Research Funds for the Central Universities： “ Research on the settlements planning in Chinese World Natural Heritage Sites——Cased by Jiuzhai Valley” （BLX2014-51）