涉法涉訴信訪工作改革的法治化研究*

浙江省人民檢察院課題組

涉法涉訴信訪工作改革是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)期，黨中央根據(jù)我國(guó)全面深化改革新形勢(shì)，為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾突出和糾紛化解問題，于2013年提出的一項(xiàng)重大改革舉措。經(jīng)過近兩年的實(shí)踐，訴訪分離、依法治訪的改革局面正在逐步形成，涉法涉訴信訪初步呈現(xiàn)出“棄訪轉(zhuǎn)法”的良好態(tài)勢(shì)，改革取得了階段性成效。當(dāng)前和今后，涉法涉訴信訪改革工作作為全面深化司法體制改革中先試先行的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在全面推進(jìn)依法治國(guó)的總布局中加以思考和推進(jìn)，更應(yīng)當(dāng)以法治思維和法治方式為統(tǒng)領(lǐng)尋求改革路徑，從而促進(jìn)涉法涉訴信訪問題標(biāo)本兼治、綜合治理，保證涉法涉訴信訪改革工作始終在法治的軌道上運(yùn)行，并為其他領(lǐng)域的司法體制改革積累經(jīng)驗(yàn)、啟發(fā)思路。

一、增強(qiáng)和深化對(duì)涉法涉訴信訪工作改革的法治化認(rèn)識(shí)

美國(guó)著名法學(xué)家博登·海默對(duì)法律有過這樣的表述：“法律是人類最偉大的發(fā)明，其他發(fā)明讓人類學(xué)會(huì)了改造自然，法律讓人類學(xué)會(huì)了改造自己?！比祟惿鐣?huì)發(fā)展的歷程表明，法治是人們至今為止所能認(rèn)識(shí)到的治國(guó)理政的最好方式。法治在當(dāng)代社會(huì)被賦予如此高的地位，源于法治的價(jià)值要義是限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)，講究以正當(dāng)程序處理社會(huì)事務(wù)，而這種正當(dāng)程序是中立的、富有理性的，是公開的、透明的，是眾人所能接受和認(rèn)同的行為模式?！罢?dāng)程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！雹倜绹?guó)大法官威廉姆斯·道格拉斯名言。涉法涉訴信訪問題說到底是法律問題，把利益糾紛轉(zhuǎn)化為在法治規(guī)程上表達(dá)訴求，納入法治的正當(dāng)程序，用法治思維和法治方式來(lái)解決，是法治的應(yīng)有之義，也是世界各國(guó)的一貫做法。要全面深化涉法涉訴信訪工作改革，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在以下幾方面增強(qiáng)和深化依靠法治解決涉法涉訴信訪一切問題的思想自覺和行動(dòng)自覺。

（一）堅(jiān)持憲法的基本定位，筑牢推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革的思想基礎(chǔ)

信訪制度是公民通過來(lái)信來(lái)訪等方式提出自己的意見、建議，參與國(guó)家政治社會(huì)生活、充分表達(dá)訴求的一種民主政治制度。這種使社會(huì)各階層特別是社會(huì)弱勢(shì)群體能夠直接向國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)自身利益訴求的民主政治制度，有著明確的憲法依據(jù)。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！睆膽椃ㄒ?guī)定可以看出，批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)等是我國(guó)憲法規(guī)定的重要的公民權(quán)。以公民的申訴、控告、檢舉為主要形式的涉法涉訴信訪來(lái)源于憲法規(guī)定的公民權(quán)，是一種憲法制度?，F(xiàn)代憲法的精髓就是張揚(yáng)和保障公民的合法權(quán)利，而憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利主要依賴于法律的具體化而得以保障。涉法涉訴信訪工作改革，既是落實(shí)四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》）“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”精神的重要體現(xiàn)，是保障和實(shí)現(xiàn)公民的憲法權(quán)利的具體化的法律制度設(shè)計(jì)；也是貫徹四中全會(huì)《決定》“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”的必由途徑。在全面深化涉法涉訴信訪工作改革過程中，政法機(jī)關(guān)和政法人員要堅(jiān)持憲法定位，按照憲法定位來(lái)把握改革的方向，充分保障涉法涉訴信訪群眾在各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)中合法的申訴、控告、檢舉權(quán)利；有效暢通信訪渠道，依法保護(hù)涉法涉訴群眾所享有的復(fù)議、復(fù)核、復(fù)查、申請(qǐng)?jiān)賹彙⑸暾?qǐng)法律監(jiān)督等權(quán)利，加大對(duì)案件的依法糾錯(cuò)力度，努力化解社會(huì)矛盾，使涉法涉訴信訪群眾冤有處申、理有處訴、問題有人管、矛盾有人解，切實(shí)增強(qiáng)依靠法治解決涉法涉訴信訪一切問題的思想基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持人民的主體地位，夯實(shí)推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革的群眾基礎(chǔ)

我國(guó)是人民當(dāng)家作主、實(shí)行人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民性是我國(guó)社會(huì)主義法治的根本屬性和價(jià)值所系。具有中國(guó)特色的涉法涉訴信訪工作制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)設(shè)的符合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)人民意志的國(guó)家政治制度的組成部分，是國(guó)家治理架構(gòu)中的重要一環(huán)。一個(gè)國(guó)家適用什么樣的治理方式，最終的選擇權(quán)、決定權(quán)在最廣大的人民群眾。涉法涉訴信訪工作改革是我國(guó)信訪制度的自我革新和自我完善，是我國(guó)信訪問題治理方式的法治化選擇。完善有中國(guó)特色涉法涉訴信訪工作制度，保障人民群眾廣泛深入?yún)⑴c涉法涉訴信訪工作改革，是我國(guó)人民當(dāng)家作主社會(huì)主義制度屬性的題中之意，是馬克思主義“人民創(chuàng)造國(guó)家制度”學(xué)說的邏輯結(jié)果?！耙磺幸揽咳罕?、從群眾中來(lái)，到群眾中去，在群眾中集中好的、修正錯(cuò)的”是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命和建設(shè)的偉大實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的生命線和根本工作方法。四中全會(huì)《決定》指出，“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉”；“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”；“必須使人民認(rèn)識(shí)到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用”。涉法涉訴信訪工作改革的目的是為了更好地依法有效保護(hù)和發(fā)展廣大人民群眾的合法正當(dāng)權(quán)益，必須動(dòng)員廣大人民群眾參與和監(jiān)督事關(guān)自身合法正當(dāng)權(quán)益的改革實(shí)踐。政法機(jī)關(guān)雖然是開展涉法涉訴信訪工作改革的組織者、實(shí)施者，但涉法涉訴信訪工作改革的動(dòng)力和目的都來(lái)自人民，政法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持好運(yùn)用好群眾路線這個(gè)生命線和根本工作方法。這些年來(lái)，涉法涉訴信訪案件一直在高位運(yùn)行，說明人民群眾對(duì)社會(huì)不公的意見比較集中，也說明在涉法涉訴信訪工作改革中人民群眾的主人翁作用沒有得到充分發(fā)揮?？梢哉f，沒有人民群眾的廣泛參與和有力監(jiān)督，涉法涉訴信訪工作改革是沒有可持續(xù)的生命力的。增強(qiáng)廣大人民群眾對(duì)涉法涉訴信訪工作改革的感情認(rèn)同，發(fā)揮他們的主體作用，是全面深入推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革的社會(huì)基礎(chǔ)和不竭動(dòng)力。政法機(jī)關(guān)要更加牢固樹立群眾觀點(diǎn)，堅(jiān)持為民執(zhí)法、司法為民的宗旨，堅(jiān)決摒棄視信訪群眾為眼中釘、肉中刺的歧視、對(duì)立的錯(cuò)誤觀念；堅(jiān)決反對(duì)特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng)，對(duì)人民群眾的利益高高掛起、漠不關(guān)心、與己無(wú)關(guān)、生冷橫推；要堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)，創(chuàng)造條件讓廣大人民群眾參與和監(jiān)督涉法涉訴信訪工作改革；要廣泛傾聽社情民意、改進(jìn)工作方式、耐心釋法說理，讓人民群眾主動(dòng)關(guān)心和支持涉法涉訴信訪工作改革。

（三）堅(jiān)持法治的正確導(dǎo)向，凝聚全社會(huì)以法治思維和法治方式推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革的共識(shí)

習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出“法律要發(fā)揮作用，首先要全社會(huì)信仰法律。如果一個(gè)社會(huì)大多數(shù)人對(duì)法律沒有信任感，認(rèn)為靠法律解決不了問題，還是要靠上訪、信訪，要靠找門路、托關(guān)系，甚至要采取聚眾鬧事等極端行為，那就不可能建成法治社會(huì)”。涉法涉訴信訪工作改革是一項(xiàng)涉及面廣、影響群眾利益的社會(huì)基礎(chǔ)工程和民生工程，需要全社會(huì)凝聚法治共識(shí)、形成法治合力。這種對(duì)法治的共識(shí)需要人民群眾發(fā)自內(nèi)心的信仰和擁護(hù)。正如法國(guó)思想家盧梭所稱“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”2盧梭：《社會(huì)契約論（第二卷）》，北京商務(wù)印書館1980年版。。銘刻在公民內(nèi)心里的法律，就是對(duì)法律的信仰。對(duì)法律的信仰不是外力所能給予的，人民群眾發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同才能真正服從法律，才能凝聚共識(shí)推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革在法治化軌道內(nèi)越走越遠(yuǎn)、越走越好。要深刻認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期以來(lái)靠政策思維和行政推動(dòng)化解涉法涉訴信訪案件對(duì)法治權(quán)威和公信力的危害，助長(zhǎng)了一些社會(huì)成員“信訪不信法”、“信上不信下”走信訪惡性循環(huán)的嚴(yán)重后果，從而積極引導(dǎo)社會(huì)成員自覺、理性地走依法維權(quán)的路子。應(yīng)當(dāng)站在黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略上，黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的全局立場(chǎng)上增強(qiáng)對(duì)以法治思維和法治方式推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革的認(rèn)識(shí)，始終不渝地依靠法治全面推進(jìn)和深化涉法涉訴信訪工作改革。各級(jí)黨委要加強(qiáng)以法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)政法機(jī)關(guān)開展涉法涉訴信訪工作的改革，為政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪案件創(chuàng)造條件、優(yōu)化環(huán)境，支持而不替代、不干預(yù)政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪案件；對(duì)法律程序終結(jié)的涉法涉訴信訪案件要按照誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則把矛盾化解、善后處置交給地方相關(guān)黨政部門接手落實(shí)，保證訴訟程序與其他程序的有機(jī)對(duì)接。黨委的政法委員會(huì)要在支持政法各部門依法處理涉法涉訴信訪改革中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促的職能作用，為暢通涉法涉訴信訪案件的入口和出口提供完善的制度保障和營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，排解政法各部門開展涉法涉訴信訪工作改革的矛盾和困難。公安機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴嚴(yán)重違法信訪行為，要依法堅(jiān)決打擊，有效維護(hù)信訪法律秩序，保護(hù)信訪群眾的合法利益。

（四）堅(jiān)持訴訪分離的基本原則，毫不動(dòng)搖地把每一起涉法涉訴信訪案件導(dǎo)入法律軌道內(nèi)處理

四中全會(huì)《決定》指出：“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利?！边@是涉法涉訴信訪工作改革的基本原則、基本要求、基本途徑和基本方向。把涉法涉訴信訪案件納入法律程序處理，是依法治國(guó)的必然要求，是以法治思維和法治方式處理涉法涉訴信訪案件的必要前提。涉法涉訴信訪工作改革是嚴(yán)肅的法律工作，既要保證暢通法律問題通過法律程序解決的途徑，不讓法律訴求在法律大門之外長(zhǎng)期徘徊，引起新的更加復(fù)雜尖銳的矛盾；又要避免不加區(qū)別、不分情況把普通信訪也接納到訴訟程序之中，造成司法權(quán)的濫用和訴訟秩序的無(wú)序。政法各部門都應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定的案件管轄條件和范圍，依法履行好對(duì)涉法涉訴信訪案件的甄別、導(dǎo)入訴訟程序的工作，完善好彼此分工負(fù)責(zé)、各司其職、配合制約的工作機(jī)制，把握好依法處理涉法涉訴信訪案件的入口關(guān)，堅(jiān)決防止相互推諉、扯皮，這對(duì)引導(dǎo)全社會(huì)增強(qiáng)依法解決涉法涉訴問題有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。同時(shí)，要進(jìn)一步暢通涉法涉訴信訪訴求表達(dá)渠道，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息化優(yōu)勢(shì)，整合信、訪、網(wǎng)、電等信訪手段，開通微信、微博、民生熱線、網(wǎng)上接訪、視頻接訪等方式，方便群眾信訪，解決信訪途徑單一、狹窄、被動(dòng)等問題。按照四中全會(huì)《決定》關(guān)于“變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的要求和修改后民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)降低事實(shí)上對(duì)當(dāng)事人訴求立案門檻普遍過高、很多可訴案件大量排斥在訴訟大門外的立案審查條件，減少社會(huì)上對(duì)司法的對(duì)立、不信任情緒和矛盾的積聚、惡化現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)訴訟參與人合法訴訟權(quán)利的保護(hù)，對(duì)當(dāng)事人和其他訴訟參與人反映立案、偵查、逮捕、起訴、審判、執(zhí)行等活動(dòng)合法性提出的申訴和其他屬于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提出的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)受理，通過開展法律監(jiān)督，強(qiáng)化司法的公正性和公信力。各級(jí)黨委、人大和政府信訪部門對(duì)來(lái)信來(lái)訪反映的應(yīng)通過法定途徑解決的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，不再轉(zhuǎn)辦、交辦，而應(yīng)引導(dǎo)信訪人到政法機(jī)關(guān)反映。

二、依法處理涉法涉訴信訪問題的路徑選擇

涉法涉訴信訪工作改革的根本原則就是實(shí)行訴訪分離，將涉及刑事、民商事、行政訴訟程序等“訴”的問題納入法律程序，由司法機(jī)關(guān)依照法律程序解決，這既是涉法涉訴信訪工作改革的出發(fā)點(diǎn)，也是涉法涉訴信訪工作法治化的基本路徑。這就要求對(duì)涉法涉訴信訪問題的處理要以當(dāng)事人訴權(quán)的行使和訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序化為根本和依托。為此，要堅(jiān)持法治導(dǎo)向，不斷增強(qiáng)司法屬性，提高處理涉法涉訴信訪案件工作的能力，既要在治標(biāo)上對(duì)已經(jīng)引起的涉法涉訴信訪案件依法妥善處理，做到定分止?fàn)帯附Y(jié)事了、矛盾得到徹底化解，又要認(rèn)真分析原因、把握規(guī)律，在有效預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件、有效維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定上推進(jìn)治本工作，確保社會(huì)既充滿活力，又秩序井然。

（一）確保司法公正，增強(qiáng)依法預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件產(chǎn)生的治本能力

司法公正在整個(gè)社會(huì)公平正義中、在法治的生命體中處于極端重要的地位。四中全會(huì)《決定》指出：“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命的破壞作用?！绷?xí)近平總書記在《決定》說明中指出：“當(dāng)前，司法領(lǐng)域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高十分突出，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，‘吃了原告吃被告’等等?！睂?shí)踐證明，引起涉法涉訴信訪案件持續(xù)大量發(fā)生，至今仍然高位運(yùn)行，給社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)和壓力的原因是多方面的，其中執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公，執(zhí)法、司法亂作為、不作為是內(nèi)在的重要原因，而執(zhí)法不嚴(yán)與司法不公又相互助長(zhǎng)、惡性循環(huán)。司法不公既不能做到對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)的有效監(jiān)督和糾正，喪失了司法權(quán)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)有的依法監(jiān)督、矯正功能，引起類似執(zhí)法違法、失職行為的再發(fā)生從而引發(fā)新的涉法涉訴信訪；又會(huì)在司法環(huán)節(jié)引起新的更加尖銳的矛盾和糾紛，且這種矛盾和糾紛直接對(duì)抗公權(quán)力，其激烈的方式和不滿情緒會(huì)嚴(yán)重削減司法的公信力和權(quán)威性。司法作為守護(hù)公平正義的最后防線，是社會(huì)公平正義的擎天柱和守護(hù)神，一旦失守，法治公正的大廈就會(huì)被傾覆，社會(huì)就沒有公正可言。多年來(lái)，司法不公和司法腐敗在我國(guó)現(xiàn)實(shí)司法運(yùn)行中的嚴(yán)重“詬病”，成為社會(huì)上一些人懷疑和否定我國(guó)司法制度優(yōu)越性的“把柄”。正是因?yàn)樗痉ü诤芏嗳诵闹惺セ镜男湃?，人們?duì)自己的合法正當(dāng)權(quán)益是否能夠得到司法的公正保護(hù)缺乏應(yīng)有的信心，才會(huì)從反面引導(dǎo)人們“棄法轉(zhuǎn)訪”、“尚權(quán)不尚法”，讓越來(lái)越多的涉法涉訴信訪案件在法律之外無(wú)序存在、泛濫成災(zāi)，問題積重難返。習(xí)近平總書記多次指出要“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。這是對(duì)政法機(jī)關(guān)的殷切期望，也是人民群眾對(duì)司法工作的急切期盼。在全面深化涉法涉訴信訪工作改革的新形勢(shì)下，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把嚴(yán)格、公正司法作為無(wú)法推卸的重大政治責(zé)任和不可轉(zhuǎn)嫁的重大法律責(zé)任，讓公平正義體現(xiàn)在每一個(gè)案件辦理的實(shí)體和程序之中，使公平正義成為人民群眾看得見、摸得著的法律財(cái)富和精神家園。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和重要的司法機(jī)關(guān)，自身要做到嚴(yán)格、公正司法，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)其他執(zhí)法、司法活動(dòng)的法律監(jiān)督。按照四中全會(huì)《決定》的要求，檢察機(jī)關(guān)要積極探索對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督，要加大對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督力度；同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)自身司法活動(dòng)的法律監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生。每一次公正司法的過程和結(jié)果其實(shí)就是依法有效防范涉法涉訴信訪案件風(fēng)險(xiǎn)的有益實(shí)踐，而人民群眾對(duì)每一次公正司法的感受和褒揚(yáng)就是推進(jìn)法治進(jìn)步的正能量，就會(huì)成為他們真正信仰法治、崇尚法治的不竭源泉。有了越來(lái)越多人們對(duì)司法公正、司法權(quán)威的內(nèi)心認(rèn)同和自覺習(xí)慣，涉法涉訴信訪工作改革就能在人民群眾的廣泛參與和監(jiān)督中順利有序推進(jìn)，涉法涉訴信訪案件才能從根本上得到預(yù)防和減少。

（二）圍繞司法屬性，增強(qiáng)依法處理涉法涉訴信訪案件的司法公信力

當(dāng)前，制約涉法涉訴信訪工作改革繼續(xù)深入推進(jìn)的瓶頸之一是司法公信力和權(quán)威性不足，司法裁判的既判力和權(quán)威性不夠，群眾對(duì)司法裁判持懷疑、否定態(tài)度。解決該問題的基本途徑，就是增強(qiáng)執(zhí)法辦案的司法性，體現(xiàn)司法程序的正當(dāng)性。一是要建立、完善以法官、檢察官為主體的辦案組織形式，全面落實(shí)辦案責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任終身追究制。正在啟動(dòng)的新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一就是要保證法官、檢察官在辦案中的主體地位，實(shí)行由審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)的辦案責(zé)任制。四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步指出：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”；“實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查負(fù)責(zé)制”。為有效保證辦案人員的主體地位和責(zé)任制的落實(shí)，四中全會(huì)《決定》從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員兩個(gè)層面，規(guī)定了干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，為以法官、檢察官等為主體的司法人員以及司法組織依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)提供了制度保障。要嚴(yán)格審級(jí)、層級(jí)的司法職能的分工和辦案規(guī)程，減少司法內(nèi)部辦案的行政化色彩。司法實(shí)踐中，司法人員在原案辦理和正在處理的涉法涉訴信訪案件過程中，來(lái)自內(nèi)外部的各種干預(yù)、影響是客觀存在的，更應(yīng)當(dāng)以司法屬性突出辦案人員和辦案組織的依法自主審查、決斷、負(fù)責(zé)的地位。就檢察機(jī)關(guān)而言，長(zhǎng)期的行政化思維和辦案方式嚴(yán)重抑制了檢察權(quán)的司法性，導(dǎo)致辦案公信力不強(qiáng)、公開性不夠、效率不高。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察權(quán)行使的司法屬性，突出以檢察官為主體的合議制、獨(dú)任制辦案組織形式，增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任心和能動(dòng)性，實(shí)行辦案運(yùn)行程序的司法性、抗辯性和接受監(jiān)督性。只有這樣，檢察辦案質(zhì)量才能有保證，辦案效率才能有提高，辦案的公信力和權(quán)威性也才能夠得到有效支撐。二是要堅(jiān)持以公開促公正，把依法處理涉法涉訴案件活動(dòng)納入陽(yáng)光司法的范疇。司法作為實(shí)現(xiàn)法律公正的最后環(huán)節(jié)，必須堅(jiān)持以公開為原則，以不公開為例外。習(xí)近平總書記指出，“陽(yáng)光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行不見陽(yáng)光，或有選擇性地見陽(yáng)光，公信力就無(wú)法樹立。執(zhí)法司法越公開就越有權(quán)威和公信力”。司法實(shí)踐中，不少案件處理結(jié)果雖然是正確的，但是因?yàn)樘幚戆讣囊罁?jù)、程序、流程不公開、不透明，往往引起當(dāng)事人和相關(guān)人員對(duì)案件處理結(jié)果公正性的懷疑甚至否定，從而引發(fā)涉法涉訴信訪。如果說公正是司法的生命，那么，公開是司法應(yīng)有的生態(tài)，它讓人們以看得見的方式實(shí)現(xiàn)公正，使人們對(duì)司法公正結(jié)果有可預(yù)測(cè)性，會(huì)積極引導(dǎo)人們自覺維護(hù)司法的公信力和權(quán)威性。涉法涉訴信訪案件的處理是司法環(huán)節(jié)最后的救濟(jì)途徑，最大程度地確保辦案流程的公開，讓暗想操作沒有空間、讓司法腐敗無(wú)處藏身、讓不信任感無(wú)從產(chǎn)生格外重要。要更多地開辟社會(huì)各方面對(duì)政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪案件的監(jiān)督途徑，接受包括輿論在內(nèi)的來(lái)自各方面的監(jiān)督，特別是要發(fā)揮人民陪審員、人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員等專門人員的監(jiān)督作用；要建立所有終局性涉法涉訴信訪案件的公開聽證制度，讓當(dāng)事人、訴訟﹙申訴﹚代理人充分表達(dá)意見，實(shí)時(shí)接受社會(huì)各界代表特別是專門人士的監(jiān)督。三是完善依法處理涉法涉訴信訪案件的協(xié)同機(jī)制，形成工作合力。依法處理涉法涉訴信訪案件是一個(gè)系統(tǒng)工程，要圍繞司法屬性完善有效的協(xié)同處理機(jī)制。針對(duì)涉法涉訴信訪工作改革的難點(diǎn)，協(xié)同機(jī)制主要有：1.完善與黨委政法委對(duì)終局性涉法涉訴信訪案件的出口銜接機(jī)制。出口不暢是造成涉法涉訴信訪改革難以為繼的現(xiàn)實(shí)原因。在法律程序已經(jīng)徹底終結(jié)的情況下，涉法涉訴信訪案件必須走出訴訟程序由相關(guān)部門接手化解矛盾、處理善后，這是逐步樹立司法裁判的權(quán)威性和終局性的重要制度保障，是涉法涉訴信訪改革取得成功的關(guān)鍵所在。按照中央政法委的要求，在省級(jí)以上司法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪案件作出經(jīng)得起法律、事實(shí)和歷史檢驗(yàn)的終局性結(jié)論后，由司法機(jī)關(guān)將依法終結(jié)的案件移交給當(dāng)?shù)攸h委、政府相關(guān)組織，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織落實(shí)好教育疏導(dǎo)、困難幫扶等工作。當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織應(yīng)將后續(xù)工作任務(wù)具體落實(shí)到責(zé)任部門，確保有人負(fù)責(zé)、工作到位。司法機(jī)關(guān)將案件移交出去后，對(duì)于仍然反復(fù)到司法機(jī)關(guān)纏訪纏訴的信訪人，要耐心細(xì)致地做好釋法說理工作，并及時(shí)與負(fù)責(zé)穩(wěn)控的當(dāng)?shù)攸h委、政府、基層組織取得聯(lián)系。對(duì)于終結(jié)后纏訪鬧訪嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)信訪法律秩序的行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)聯(lián)系公安部門，加大打擊力度，嚴(yán)肅治理非法上訪。同時(shí)，對(duì)因基層黨政組織穩(wěn)控工作不到位、責(zé)任不落實(shí)，造成自殺、自殘等極端信訪或重大群體性信訪、社會(huì)影響惡劣的信訪等，應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。2.完善政法各機(jī)關(guān)之間涉法涉訴信訪工作分工、配合機(jī)制。司法實(shí)踐中確實(shí)存在一些政法機(jī)關(guān)之間對(duì)涉法涉訴信訪案件推諉、扯皮、不作為的問題，這有涉法涉訴信訪案件本身存在多個(gè)政法機(jī)關(guān)交叉管轄的原因，但主要是由一些政法機(jī)關(guān)工作不負(fù)責(zé)、不敢擔(dān)當(dāng)、怕得罪人所引起的。在政法各機(jī)關(guān)誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的辦案責(zé)任制上，要建立政法機(jī)關(guān)之間涉法涉訴信訪信息對(duì)接平臺(tái)、案件移送流程和聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合接訪、集體會(huì)診、定期分析等依法處理涉法涉訴信訪案件協(xié)作機(jī)制，真正形成依法推動(dòng)涉法涉訴信訪工作改革的命運(yùn)共同體。形成在分工基礎(chǔ)上的工作合力，是依法有效處理涉法涉訴信訪案件，避免程序“空轉(zhuǎn)”的重要保證。3.完善政法機(jī)關(guān)自身依法處理涉法涉訴信訪案件的首辦責(zé)任制。政法各機(jī)關(guān)在依法處理涉法涉訴信訪案件中要堅(jiān)持屬地管轄、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，即由哪一個(gè)、哪一級(jí)部門辦理的案件引起的涉法涉訴信訪案件一般應(yīng)當(dāng)由該級(jí)、該部門負(fù)責(zé)辦理。政法機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)涉法涉訴信訪工作的職能部門主要發(fā)揮案件受理、分流、審查、反饋、答復(fù)等工作，對(duì)有關(guān)部門的辦案承擔(dān)督促責(zé)任；按照內(nèi)部監(jiān)督職能和程序，對(duì)一些涉法涉訴信訪案件直接開展復(fù)查、審查工作，如檢察機(jī)關(guān)的控告申訴檢察部門對(duì)刑事申訴案件、申請(qǐng)國(guó)家賠償案件、申請(qǐng)司法救助案件等直接開展審查辦理、答復(fù)工作。通過建立本系統(tǒng)、本機(jī)關(guān)內(nèi)部依法處理涉法涉訴信訪案件的首辦責(zé)任制，形成大信訪工作格局，能夠在保證案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上提高辦案效率，讓本已經(jīng)遲到的正義盡快得到實(shí)現(xiàn)。這是對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé)，也是對(duì)推進(jìn)涉法涉訴信訪改革工作負(fù)責(zé)。

（三）堅(jiān)持多策并舉，增強(qiáng)依法處理涉法涉訴信訪案件的綜合能力

涉法涉訴信訪工作改革的有效推進(jìn)必須以增強(qiáng)依法處理涉法涉訴信訪案件的能力作為基本的保證。立足涉法涉訴信訪問題現(xiàn)實(shí)性、復(fù)雜性、專業(yè)性的特點(diǎn)，要切實(shí)增強(qiáng)依法處理涉法涉訴信訪案件的綜合能力。一是保障人民群眾參與監(jiān)督涉法涉訴信訪案件的辦理，回應(yīng)人民群眾的期待。堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合是我國(guó)訴訟制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，增強(qiáng)人民群眾參與、監(jiān)督涉法涉訴信訪案件的處理，能夠有效傾聽各種訴求和意見，有力約束司法權(quán)的恣意和濫用，是增強(qiáng)依法處理涉法涉訴信訪問題能力的重要保證。四中全會(huì)《決定》指出：“保障人民群眾參與司法。堅(jiān)持人民司法為人民，依靠人民推進(jìn)公正司法，通過公正司法維護(hù)人民權(quán)益”；在“涉法涉訴等司法活動(dòng)中保障人民群眾參與”；并指出要強(qiáng)化訴訟過程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人“申訴權(quán)的制度保障”。涉法涉訴信訪案件大多法律和政策互為交織、新老矛盾相互疊加，依法處理難度大，政法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，要主動(dòng)深入到涉法涉訴案件集中、矛盾突出的地方，采取就地接訪、巡回辦案等形式，會(huì)同相關(guān)部門和社區(qū)、調(diào)解組織直接面對(duì)面地開展矛盾化解工作，盡可能把矛盾化解在當(dāng)?shù)亍⒒庠诿妊繝顟B(tài)。只要政法機(jī)關(guān)依法化解涉法涉訴信訪案件得到人民群眾的廣泛參與和監(jiān)督，涉法涉訴信訪案件的處理就能接地氣、聚人心，集中群眾的智慧，找到更有效化解矛盾的方法和途徑，涉法涉訴信訪工作改革就能得到人民群眾的理解和支持。二是探索涉法涉訴信訪案件實(shí)行律師代理制度。四中全會(huì)《決定》指出：“對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。”這為政法機(jī)關(guān)依法開展涉法涉訴信訪工作改革提供了新的路徑。德國(guó)社會(huì)學(xué)家西美爾指出：“在理智的基礎(chǔ)上，在感情上和在最后的意志里不可調(diào)和、相互排斥的東西，可能共存相處。于是，調(diào)解斡旋者的責(zé)任在于，實(shí)現(xiàn)這種減弱，可以說：建立一個(gè)中央站，不管爭(zhēng)端的材料由一方采取什么形式送進(jìn)來(lái)，中央站都僅以客觀的形式，把它轉(zhuǎn)遞給對(duì)方，而除此之外，把一切一般會(huì)無(wú)益地激化爭(zhēng)端的東西扣留下來(lái)，如果沒有中介調(diào)解，這些東西就會(huì)導(dǎo)致爭(zhēng)端?！雹郏鄣拢萆w奧爾格·西美爾：《社會(huì)學(xué)》，林美遠(yuǎn)譯，華夏出版社2002年版。對(duì)政法機(jī)關(guān)與當(dāng)事人長(zhǎng)期難以達(dá)成共識(shí)、彼此嚴(yán)重對(duì)立的涉法涉訴信訪案件，政法機(jī)關(guān)要善于借助第三方特別是德高望重之人、專家學(xué)者、社會(huì)名流的力量，充分發(fā)揮當(dāng)事人對(duì)第三方信任的有利條件，深度參與矛盾糾紛的調(diào)處和化解，堅(jiān)持法理情理相結(jié)合，開展釋法說理，增強(qiáng)案件終局處理的信服力。由于涉法涉訴信訪人與信訪案件有著直接的利害關(guān)系，他們大多對(duì)法律不熟悉、不了解、不信任，極易產(chǎn)生情緒激動(dòng)、矛盾激化，出現(xiàn)鬧訪、纏訪甚至與政法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期對(duì)抗，從而滋生極少數(shù)信訪違法犯罪行為。這不僅不利于矛盾化解、社會(huì)穩(wěn)定和對(duì)大多數(shù)人合法正當(dāng)信訪權(quán)益的保護(hù)，而且會(huì)嚴(yán)重危害司法的公信力和權(quán)威性。由職業(yè)律師作為申訴代理人，能夠發(fā)揮他們熟悉法律、客觀理性、中立超脫的優(yōu)勢(shì)，在申訴人與政法機(jī)關(guān)之間架起一座橋梁，由律師為主或協(xié)同政法機(jī)關(guān)共同做信訪人的釋法說理和矛盾化解工作容易為信訪人接受，從而真正做到定分止?fàn)帯附Y(jié)事了。三是帶著對(duì)人民群眾的深厚感情，切實(shí)增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)。群眾的利益無(wú)小事，群眾的訴求就是政法人員的工作責(zé)任。牢固樹立群眾利益至上是做好涉法涉訴信訪工作改革的思想基礎(chǔ)。涉法涉訴信訪案件雖然本質(zhì)上是法律問題，以法治思維和法治方式是解決涉法涉訴信訪問題的根本之舉；但是涉法涉訴信訪問題存在很多法律之外的復(fù)雜因素，面對(duì)的信訪案件源頭大多發(fā)生在基層，大多數(shù)信訪人也來(lái)自基層且文化知識(shí)和法律知識(shí)普遍不足，因此，涉法涉訴信訪問題更是社會(huì)問題，處理這類問題僅僅有法律知識(shí)和專業(yè)水平是不夠的，必須堅(jiān)持群眾路線，增強(qiáng)做好群眾工作的本領(lǐng)。在處理涉法涉訴信訪案件中，政法干警應(yīng)當(dāng)深入基層、深入群眾，廣泛傾聽群眾訴求和意見建議，吸收群眾智慧增強(qiáng)做好群眾工作的本領(lǐng)；要加強(qiáng)一線具體處理涉法涉訴信訪案件的鍛煉，從實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)、豐富閱歷，學(xué)會(huì)用人民群眾聽得清、說得明的語(yǔ)言和方法化解矛盾、平息糾紛；要充分利用黨委政法委和政法各部門社會(huì)治理的基層工作平臺(tái)，加強(qiáng)信息互通和經(jīng)驗(yàn)交流，既形成工作合力，又增強(qiáng)政法干警處理涉法涉訴信訪案件的實(shí)戰(zhàn)能力。

三、加快涉法涉訴信訪工作改革的法律完善

自2013年中央決定涉法涉訴信訪工作改革開展試點(diǎn)以來(lái)，中央政法委、中央政法各機(jī)關(guān)及各省級(jí)政法機(jī)關(guān)制定了不少涉法涉訴信訪工作改革的辦法、意見等規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件對(duì)于近兩年來(lái)推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革起著重要的指導(dǎo)作用，涉法涉訴信訪案件有平緩下降的趨勢(shì)，改革取得了初步成效。但是這些規(guī)范性文件主要是對(duì)政法機(jī)關(guān)開展涉法涉訴信訪工作改革進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范，極少全文向社會(huì)發(fā)布，缺少公開性，公眾無(wú)從掌握，政法機(jī)關(guān)在案件處理上也不能將其作為直接引用的依據(jù)。目前，這些規(guī)范性文件仍停留于國(guó)家、地方和部門的政策層面，涉法涉訴信訪工作改革仍然主要處于政策推動(dòng)型階段。應(yīng)當(dāng)看到，靠政策推進(jìn)涉法涉訴信訪工作法治化改革有著很大的局限性，不是根本性的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。四中全會(huì)《決定》指出：重大改革應(yīng)當(dāng)依法有據(jù)?，F(xiàn)有的涉法涉訴信訪法律制度存在不科學(xué)性、不完整性和不對(duì)稱性。從整體上看，國(guó)家沒有一部統(tǒng)一的信訪法律，國(guó)務(wù)院的《信訪工作條例》局限在政府領(lǐng)域，不僅與當(dāng)前行政領(lǐng)域出現(xiàn)的越來(lái)越多的涉法涉訴信訪的新情況、新問題不相適應(yīng)，而且與訴訟程序的銜接不夠明確。同時(shí)，涉法涉訴信訪中經(jīng)常涉及到的行政訴訟案件缺少統(tǒng)一的行政程序法，導(dǎo)致實(shí)踐中大量的可訴行政訴訟案件不被法院受理的渠道不暢問題。從政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪案件的實(shí)際情況看，引用法律依據(jù)主要來(lái)自三大訴訟法的規(guī)定。如果是正常的訴訟程序，引用法律條文是沒有任何問題的，但是，涉法涉訴信訪案件依法處理必然有一個(gè)終局性的復(fù)查、審查程序，對(duì)于這一程序訴訟法上缺乏明確具體的規(guī)定。由于法律規(guī)定上不夠明確具體，特別是對(duì)涉法涉訴信訪案件的終結(jié)程序法律沒有明確規(guī)定，對(duì)終局性涉法涉訴信訪案件認(rèn)定的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、效力等就會(huì)出現(xiàn)隨意性、反復(fù)性從而缺乏權(quán)威性。筆者認(rèn)為，涉法涉訴信訪問題的本質(zhì)就是法律問題，政法機(jī)關(guān)處理涉法涉訴信訪案件更是一個(gè)法律適用和程序運(yùn)用的過程，更必須要有法律上的明確規(guī)定。當(dāng)前，涉法涉訴信訪法律制度上的不足是推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革法治化的現(xiàn)實(shí)立足點(diǎn)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必由之路。為此，從必要和可能出發(fā)，完善涉法涉訴信訪法律制度可以分三步走：1.建議由中央政法委集中統(tǒng)一公布中央政法機(jī)關(guān)關(guān)于涉法涉訴信訪工作改革的規(guī)范性文件。根據(jù)當(dāng)前涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)際，對(duì)中央政法委和“兩高”、公安部關(guān)于涉法涉訴信訪工作改革的主要規(guī)范性文件中一些規(guī)定不明不周的問題作出補(bǔ)充，特別是對(duì)有關(guān)政法機(jī)關(guān)之間規(guī)定不一致、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容進(jìn)行修改，確保各政法機(jī)關(guān)規(guī)范性文件精神的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。由中央政法委將修改完善后的規(guī)范性文件的主要內(nèi)容詳細(xì)向社會(huì)公布，讓社會(huì)大眾知道涉法涉訴信訪工作改革的基本內(nèi)容、基本要求、基本程序和基本途徑，有助于讓這項(xiàng)法治化的司法體制改革得到廣大人民群眾的接受、支持、參與和監(jiān)督。2.將部分涉法涉訴信訪改革規(guī)范性文件上升為司法解釋予以公布。根據(jù)司法最終解決原則，抓緊對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家層面上的涉法涉訴信訪工作改革規(guī)范性文件通過認(rèn)真的調(diào)查研究、嚴(yán)格的公開論證，在廣泛吸收社會(huì)各方面的意見、建議后，將主要部分以“兩高”、公安部聯(lián)合或以“兩高”共同、單獨(dú)的司法解釋形式制定并公開發(fā)布，使涉法涉訴信訪工作改革在法治化方向上邁出扎實(shí)一步。通過司法解釋這一具有法律效力的規(guī)范性文件，明確涉法涉訴信訪工作的法定條件、主體、途徑、形式、期限、效力，并通過相關(guān)的體制機(jī)制保障，保證涉法涉訴信訪工作改革嚴(yán)格以法治思維和法治方式加以有效推進(jìn)。3.在條件成熟時(shí)制定國(guó)家統(tǒng)一的涉法涉訴信訪法律，全面規(guī)范涉法涉訴信訪行為和處理涉法涉訴信訪活動(dòng)。國(guó)務(wù)院制定的《信訪工作條例》應(yīng)當(dāng)上升為全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律。這一國(guó)家的信訪法律既包括政府的信訪工作，也應(yīng)當(dāng)包括涉法涉訴信訪工作，并做到兩者的有機(jī)銜接。如時(shí)機(jī)尚不成熟，則應(yīng)先由全國(guó)人大常委會(huì)專門制定《關(guān)于涉法涉訴信訪案件納入法律程序處理的決定》。全國(guó)人大常委會(huì)的這一《決定》是關(guān)于涉法涉訴信訪工作改革成果的肯定，更是引導(dǎo)政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪案件的直接的法律根據(jù)。《決定》宜粗不宜細(xì)，以概括性宣告的形式規(guī)定任何涉法涉訴信訪案件都要依法走法律程序，但應(yīng)當(dāng)包括涉法涉訴信訪案件法律制度中堅(jiān)持的原則、職能主體、管轄范圍、辦理程序和期限、辦案組織和方式、聽證和監(jiān)督、法律效力和法律責(zé)任、依法終結(jié)后的法律效果等。這樣，涉法涉訴信訪工作改革才能基本完成法治化進(jìn)程。這應(yīng)當(dāng)是涉法涉訴信訪工作改革法治化的終極目標(biāo)。