我國公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構(gòu)建

張 鋒

（山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014）

我國公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構(gòu)建

張 鋒

（山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014）

作為環(huán)境公共利益損害的直接感受者，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益應(yīng)是其參與環(huán)境保護(hù)的重要途徑和應(yīng)有之義。公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟既有理論支撐，也有國內(nèi)外司法實(shí)踐探路。另外，賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟起訴資格也具有完善公眾參與制度和信息公開制度等現(xiàn)實(shí)意義。然而，公民承擔(dān)環(huán)境公益訴訟起訴主體角色面臨較多內(nèi)外部困境，因此，要充分發(fā)揮公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟起訴資格的作用，就要遵循實(shí)體立法與程序設(shè)計(jì)雙管齊下的制度構(gòu)建途徑，構(gòu)建公眾環(huán)境參與制度的環(huán)境權(quán)基礎(chǔ)，完善訴訟激勵(lì)機(jī)制和濫訴防治機(jī)制并合理運(yùn)用舉證責(zé)任倒置規(guī)則。

環(huán)境公益訴訟；起訴資格；制度構(gòu)建

2014年新《環(huán)境保護(hù)法》以及最高人民法院發(fā)布的《審理環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》先后明確了環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的起訴資格。作為私權(quán)利救濟(jì)主體，環(huán)保社會(huì)組織一直被視為公民個(gè)人環(huán)境維權(quán)的強(qiáng)有力支持者。在環(huán)境污染與破壞問題日益頻發(fā)和嚴(yán)峻的形勢下，賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟起訴資格能夠緩解環(huán)保社會(huì)組織訴訟壓力，并能更有效地推動(dòng)我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

一、公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

針對(duì)當(dāng)前環(huán)境問題的嚴(yán)重性與解決其的現(xiàn)實(shí)緊迫性，社會(huì)各界期盼公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟制度盡快建立并付諸實(shí)踐。環(huán)境權(quán)、訴權(quán)擴(kuò)張等理論的進(jìn)一步發(fā)展為我國公益訴訟主體研究提供了理論依據(jù)，公民作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體也就具備了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和可行性。

（一）環(huán)境權(quán)理論

從20世紀(jì)60年代起，隨著環(huán)境問題和資源危機(jī)的不斷加重以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)的不斷興起，人類的生命健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展開始受到嚴(yán)重威脅，人們開始審視舊的權(quán)利觀并謀求新的權(quán)利主張，環(huán)境權(quán)作為一種為適應(yīng)協(xié)調(diào)人類環(huán)境利益和人權(quán)發(fā)展需要的新型權(quán)利應(yīng)運(yùn)而生。目前，國際社會(huì)上已經(jīng)有許多國家將環(huán)境權(quán)以憲法或環(huán)境保護(hù)基本法的形式將其作為一項(xiàng)基本人權(quán)加以規(guī)定，我國也有許多學(xué)者積極主張環(huán)境權(quán)入憲。

綜合分析環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生及發(fā)展歷程，環(huán)境權(quán)兼有公權(quán)與私權(quán)之屬性。在公權(quán)角度上，環(huán)境權(quán)首先強(qiáng)調(diào)其以公眾的參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等程序性權(quán)利為基礎(chǔ)，也即要求社會(huì)公眾積極參與到環(huán)境基本法律和政策的制定過程中，當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為侵害了環(huán)境法律基本原則或社會(huì)公共環(huán)境利益時(shí)，公眾即有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)為或不為該項(xiàng)行為，但是，只強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)的公權(quán)性質(zhì)，尚不足以達(dá)到保護(hù)環(huán)境之目的。在私權(quán)角度上，環(huán)境權(quán)作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)體性權(quán)利，在環(huán)境立法、司法及執(zhí)法角度已經(jīng)被國際社會(huì)廣泛探索和嘗試，多個(gè)國家已經(jīng)逐步構(gòu)建起吸收社會(huì)公眾作為環(huán)境權(quán)主體的法律制度。呂忠梅教授認(rèn)為，基于私權(quán)意義上的環(huán)境權(quán)，一旦存在污染環(huán)境的行為，任何人皆可自行提起環(huán)境訴訟，畢竟，程序性的環(huán)境訴權(quán)是實(shí)體性環(huán)境權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的最完善的制度保障。*參見鄭莉：《環(huán)境公益訴訟社會(huì)公眾參與合理性探析》，載《理論與改革》2012年第5期。相對(duì)應(yīng)而言，環(huán)境權(quán)的主張和保護(hù)在傳統(tǒng)的法律制度中很難找到可靠依據(jù)，而環(huán)境公益訴訟制度的建立和健全則為其提供了一種司法救濟(jì)途徑。蔡守秋教授認(rèn)為，基于環(huán)境權(quán)的概念，與環(huán)境污染和生態(tài)破壞有關(guān)的一切單位和個(gè)人（或一切自然人、法人和組織）都可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，都可以提起環(huán)境公益訴訟。*蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)利到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期。

（二）訴權(quán)擴(kuò)張理論

訴權(quán)是司法審判得以啟動(dòng)的重要前提，如果公益訴權(quán)缺失，公民就喪失了為保護(hù)環(huán)境公共利益而尋求司法救濟(jì)的途徑和手段。*參見顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第86頁。傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)理論認(rèn)為訴權(quán)是實(shí)體權(quán)利人所享有的權(quán)利，如果起訴主體對(duì)該權(quán)益并不存在直接利害關(guān)系，那么對(duì)該權(quán)益的保護(hù)也就缺乏可訴性。環(huán)境污染事件通常情況下表面上看并非直接損害公民個(gè)人身體健康和財(cái)產(chǎn)性利益，而是環(huán)境公共利益，但是基于環(huán)境污染的廣泛性、長期性和潛伏性特點(diǎn)，在此環(huán)境中的公民也終將成為環(huán)境污染事件的最終受害者。如若一味強(qiáng)調(diào)因其不具備直接利害關(guān)系這一原告資格障礙，環(huán)境公共利益保護(hù)將淪為一紙空談。

隨著環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、環(huán)境公共利益頻頻遭到損害，傳統(tǒng)的訴權(quán)理論的局限性愈發(fā)顯現(xiàn)。而新的訴權(quán)理論則是對(duì)傳統(tǒng)訴權(quán)理論的進(jìn)一步擴(kuò)張，它強(qiáng)調(diào)訴權(quán)是作為以程序法為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的獨(dú)立的訴訟權(quán)利，只要起訴人所提起的訴能夠支撐其所主張之利益，訴權(quán)便實(shí)際存在，這也就突破了“以實(shí)體權(quán)利享有為基礎(chǔ)”的傳統(tǒng)訴權(quán)理論，適當(dāng)擴(kuò)大了原告資格范圍，為基于環(huán)境公共利益而提起的公益訴訟成為可能。此外，基于天賦人權(quán)這一基礎(chǔ)理論，公民的權(quán)利與生俱來，國家的公權(quán)力的產(chǎn)生是公民權(quán)利的集體讓渡的結(jié)果，當(dāng)環(huán)境公益遭到損害進(jìn)而存在損害公民個(gè)人合法權(quán)益之虞，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)則須賦予公民以公益訴權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

（三）程序當(dāng)事人理論

在傳統(tǒng)當(dāng)事人理論中，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)是確定該當(dāng)事人適格與否的主流觀點(diǎn)，但是，隨著現(xiàn)代法學(xué)發(fā)展進(jìn)程中實(shí)體法與程序法的進(jìn)一步分離，這一實(shí)體法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于判斷程序法上當(dāng)事人是否適格已不宜適用。在實(shí)體法與程序法并重的發(fā)展趨勢下，只要起訴主體以自己的名義起訴并且應(yīng)訴，無論其主張保護(hù)的利益是否與其有直接利害關(guān)系、該利益能否得到法律的承認(rèn)皆在所不問。*參見肖建華：《尋求獨(dú)立的訴訟主體地位——當(dāng)事人概念的再認(rèn)識(shí)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第2期。程序當(dāng)事人理論適時(shí)產(chǎn)生，有利于實(shí)體法與程序法之間的有效銜接。筆者認(rèn)為，程序當(dāng)事人理論這一在訴狀中表明起訴主體為當(dāng)事人的權(quán)利，與實(shí)體法基本無關(guān)，應(yīng)界定成為一種獨(dú)立的程序性權(quán)利，用以確保訴訟主體的訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。在具體的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)行法律依據(jù)，法院一般直接適用當(dāng)事人適格標(biāo)準(zhǔn)來審查該案件，導(dǎo)致該案件因原告與之不具有直接利害關(guān)系而不被受理的結(jié)果，這就使得公共利益的保護(hù)陷入尷尬局面。因此，筆者贊同在公益訴訟中適用程序當(dāng)事人理論，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)當(dāng)事人理論的不足。

二、公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的效能分析

公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟是其參與環(huán)境保護(hù)的重要途徑。公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的完善與公眾參與、信息公開制度的健全完善是互相推動(dòng)、補(bǔ)充的，最終能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境公權(quán)力與環(huán)境公權(quán)利的合理配置。

（一）公眾參與與信息公開制度的充分表達(dá)

公民享有環(huán)境公益訴訟起訴資格是由于其作為環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者，為保護(hù)環(huán)境公共利益與公民個(gè)人利益提起訴訟救濟(jì)之應(yīng)有資格。公眾參與是我國環(huán)境法的基本原則之一，而公民提起環(huán)境公益訴訟可以視為公眾參與環(huán)境公益保護(hù)的積極舉措。新《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的重要性?？疾飙h(huán)境公眾參與法律制度，不僅應(yīng)分析其規(guī)則的健全與否，更應(yīng)關(guān)注保障其有效運(yùn)行的法律制度。*參見黃云：《我國環(huán)境領(lǐng)域公眾參與之法律探析》，載《政治與法律》2011年第10期。我國目前關(guān)于公眾參與的立法規(guī)定較為原則化，環(huán)境公眾參與的制度設(shè)計(jì)也基本處于空白狀態(tài)。究其原因主要還是公民參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)淡薄、力量弱小，使得公民環(huán)境參與權(quán)力被漠視。公民提起環(huán)境公益訴訟制度既可以彌補(bǔ)公眾參與制度設(shè)計(jì)上的空白，也可以作為公眾參與權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

公民提起環(huán)境公益訴訟常面臨著由于信息獲取渠道不暢通導(dǎo)致的舉證難等問題。雖然我國環(huán)境污染等侵權(quán)案件適用舉證責(zé)任倒置原則，但原告仍需對(duì)損害事實(shí)與損害結(jié)果之間存在的因果關(guān)系負(fù)有舉證責(zé)任。我國立法對(duì)信息公開制度的規(guī)定較為完善，為公眾參與環(huán)境保護(hù)，提起環(huán)境公益訴訟奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。因此，公眾參與、信息公開制度與公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法確定互為制度支撐和救濟(jì)保障，公民提起環(huán)境公益訴訟是對(duì)二者的充分表達(dá)。

（二）環(huán)境公權(quán)力與環(huán)境公權(quán)利的合理配置

公民提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)初衷是發(fā)揮公民在開發(fā)、利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境與自然資源過程中的積極作用，保護(hù)環(huán)境公共利益。因此，公民享有環(huán)境公益訴訟起訴資格是環(huán)境公權(quán)利的必然要求和救濟(jì)渠道。目前學(xué)界有不少學(xué)者認(rèn)為政府是環(huán)境資源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞等環(huán)境公益損害現(xiàn)象的罪魁禍?zhǔn)?，這種說法未免有失偏頗，卻也無可厚非。因?yàn)榫湍壳拔覈h(huán)境領(lǐng)域的保護(hù)及調(diào)整措施而言，主要依靠現(xiàn)有的環(huán)境資源法律體系的規(guī)制以及政府的政策調(diào)控和推動(dòng)。我國政府職能機(jī)構(gòu)是人民利益的保護(hù)者和人民意志的執(zhí)行者，因此也是保護(hù)公民環(huán)境公共利益的責(zé)任承擔(dān)者。但實(shí)踐中或因其自身的人力物力等客觀因素制約，導(dǎo)致行政資源與司法資源的對(duì)接盲區(qū)越來越大，或因“地方保護(hù)主義”等主觀因素使得政治利益、經(jīng)濟(jì)利益凌駕于環(huán)境公共利益之上，導(dǎo)致政府在環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)中不作為或亂作為，對(duì)于公民提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益是一種被動(dòng)推進(jìn)，而環(huán)境公益訴訟可以最大限度地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量維護(hù)環(huán)境公益和公民權(quán),彌補(bǔ)政府在維護(hù)環(huán)境公益和公民環(huán)境權(quán)方面的不足。*參見王樹義、羅吉：《論我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建——結(jié)合〈環(huán)境保護(hù)法〉修改的思考》，載《清華法治論衡》2012年第2期。

我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域的法律主要是規(guī)范公眾行為的法律，而不是規(guī)范政府行為的法律；主要是政府權(quán)力法，而不是政府責(zé)任法；主要是公眾義務(wù)法，而不是公眾權(quán)利法。*參見蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期。因此，公民享有環(huán)境公益訴訟起訴資格能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境公權(quán)力與環(huán)境公權(quán)利的合理配置。

三、公民提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與障礙

目前，許多國家如美國、加拿大、印度針對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟都進(jìn)行了相關(guān)的立法和司法實(shí)踐，已經(jīng)有相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)可供我國借鑒。而我國公民在提起環(huán)境公益訴訟方面也做了一些有益嘗試。

（一）實(shí)踐先行的公民環(huán)境公益訴訟

在我國的司法實(shí)踐中，公民以個(gè)人名義提起環(huán)境公益訴訟的案件并不少，雖然最終被法院受理的案件屈指可數(shù)，但是在某種程度上推動(dòng)了公民提起環(huán)境公益訴訟的進(jìn)程。在2005年較為轟動(dòng)的松花江污染事件中，以汪勁、賀衛(wèi)方為代表的北京大學(xué)一眾師生向黑龍江省高級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟，要求被告——中國石油天然氣公司吉林分公司賠償100億元人民幣，用于治理被告造成的松花江流域污染。雖然這一案件最終因原告不具有起訴資格、法院不予受理的結(jié)果而告終，但為公民提起環(huán)境公益訴訟提供了有益嘗試。2012年9月，真正意義上成功的公民提起環(huán)境公益訴訟在貴州省清鎮(zhèn)市人民法院的環(huán)保法庭開庭審理。原告蔡長海作為貴陽公眾環(huán)境教育中心的一名普通的環(huán)保志愿者，就貴州省清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠將有毒化工廢棄液傾入污水溝導(dǎo)致兩條當(dāng)?shù)睾恿饕蚧瘜W(xué)物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，以個(gè)人名義將該廠負(fù)責(zé)人龍興光告上法庭。清鎮(zhèn)市人民檢察院也出庭支持起訴，最終該法院環(huán)保法庭以污染環(huán)境罪、非法經(jīng)營罪判處龍興光兩年半有期徒刑，并處罰金10萬元。該案件是我國首例公民作為原告、單純?yōu)榫S護(hù)環(huán)境公共利益而提起的環(huán)境公益訴訟，沖擊了傳統(tǒng)當(dāng)事人理論所要求的“與案件有直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，也突破了最新頒布施行的《民事訴訟法》55條中將公益訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定，在一定程度上也影響各地法院對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格認(rèn)定。

（二）公民提起環(huán)境公益訴訟的具體障礙

1.現(xiàn)行法律規(guī)定的缺失。我國法律對(duì)通過訴訟手段維護(hù)環(huán)境公益利益這種解決方式是相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。從目前法律?guī)定的現(xiàn)狀來看，對(duì)公民個(gè)人作為原告提起環(huán)境公益訴訟是持否定態(tài)度的，現(xiàn)行立法并未賦予公民以原告資格提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)2012年《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，只賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”以提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。*參見孫洪坤、陶伯進(jìn)：《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論〈民事訴訟法〉第55條之完善》，載《東方法學(xué)》2013年第5期。2015年1月1日正式頒布施行的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、損害環(huán)境公共利益的行為，唯賦予社會(huì)組織以環(huán)境公益訴權(quán)，并且進(jìn)行了較為嚴(yán)格的界定：需依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄。以上兩部有關(guān)環(huán)境公益訴訟最重要的法律皆將提起公益訴訟的主體限定為有關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織，這就使得公民提起環(huán)境公益訴訟陷入無法可依的尷尬局面，很大程度上降低甚至是否定了公民在保護(hù)環(huán)境公共利益、提起環(huán)境公益訴訟的可能性。*參見齊樹潔：《我國公益訴訟主體之界定——兼論公益訴訟當(dāng)事人適格之?dāng)U張》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。

2.公民濫訴風(fēng)險(xiǎn)與訴訟費(fèi)用的阻礙。傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論一直被視為防止出現(xiàn)濫訴問題的有效渠道。而賦予公民個(gè)人以環(huán)境公益訴權(quán)就擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的原告資格的范圍，極易導(dǎo)致濫訴問題的出現(xiàn)。畢竟賦予其環(huán)境公益訴訟的原告資格，也就不再要求其與該權(quán)益有直接利害關(guān)系，訴訟門檻和難度也相應(yīng)降低，也就不排除個(gè)別公民在明知他人并無損害環(huán)境公共利益的行為，卻為一己之私，采取訴訟的手段給他人制造麻煩的可能。若因此導(dǎo)致濫訴，就會(huì)產(chǎn)生許多不良后果，比如堆積大量公益訴訟案件加重法院負(fù)擔(dān)，妨礙法院司法功能的正常發(fā)揮，造成司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)等。再者，訴訟成本通常是公民衡量是否選擇通過法律途徑進(jìn)行維權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。我國民事訴訟費(fèi)用采取當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則，通常由原告在案件最初受理時(shí)預(yù)先交納受理費(fèi)，最終根據(jù)法院判決結(jié)果由敗訴方承擔(dān)全部費(fèi)用。對(duì)于案件的勘驗(yàn)、檢查、鑒定、評(píng)估等費(fèi)用通常根據(jù)“誰主張、誰舉證”原則由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。但是，在環(huán)境公益訴訟案件中，訴訟標(biāo)的額通常較為巨大，傳統(tǒng)的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)方式會(huì)導(dǎo)致維權(quán)成本大大增加，進(jìn)而影響公民個(gè)人作為訴訟主體進(jìn)行環(huán)境公益維權(quán)的積極性。

3.專業(yè)水平及技術(shù)的限制。環(huán)境公益訴訟相較于傳統(tǒng)的民事、行政訴訟而言具有更復(fù)雜、更專業(yè)、訴訟時(shí)間更長等特點(diǎn)，對(duì)起訴主體有著較高的專業(yè)技術(shù)水平要求，而普通公民通常不具備這樣的專業(yè)和技術(shù)能力。例如在環(huán)境公益訴訟案件的具體調(diào)查過程中，需要運(yùn)用大量的專業(yè)知識(shí)和技能進(jìn)行現(xiàn)場的勘察、證據(jù)采集、損害事實(shí)的認(rèn)定、損害結(jié)果的鑒定，這通常需要借助專門機(jī)構(gòu)的幫助來完成這些環(huán)節(jié)，并且即便公民可以求助于該類專業(yè)機(jī)構(gòu)，但由于我國此類機(jī)構(gòu)較少，很難滿足多數(shù)環(huán)境公益訴訟的需求。此外，較為復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟通常耗費(fèi)很長時(shí)間，公民個(gè)人在時(shí)間和金錢支付能力上也有限，極易導(dǎo)致該訴訟最終難以為繼，這些都極大削弱了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的可操作性。

4.環(huán)境權(quán)的立法缺失與公民環(huán)境意識(shí)淡薄。環(huán)境權(quán)理論被引入我國后經(jīng)歷了近30年的發(fā)展，已然成為我國環(huán)境法學(xué)界的一項(xiàng)基本理論。蔡守秋教授在《環(huán)境權(quán)初探》一文中明確提出環(huán)境權(quán)包括國家環(huán)境權(quán)、法人環(huán)境權(quán)和公民環(huán)境權(quán)三個(gè)部分，它們相輔相成構(gòu)成了環(huán)境權(quán)的統(tǒng)一整體。*參見蔡守秋：《環(huán)境權(quán)初探》，載《中國社會(huì)科學(xué)》1982年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)既是一種實(shí)體性權(quán)利，也是一項(xiàng)程序性權(quán)利，若想通過環(huán)境公益訴訟主張環(huán)境公共利益的保護(hù)，需承認(rèn)和重視其程序性權(quán)利屬性。但是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)環(huán)境權(quán)的主客體、內(nèi)容、法律屬性等都還沒有進(jìn)行清晰的法律界定，環(huán)境權(quán)納入憲法視野之路也走得步履維艱，因而很難發(fā)揮其作為一項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)行主張和維護(hù)的基本作用。

就目前而言，我國公民的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)還很薄弱，加之中國傳統(tǒng)的厭訴心理根深蒂固，在實(shí)踐中很少有公民會(huì)為了環(huán)境公益而讓自己背負(fù)訴累。此外，環(huán)境公益訴訟中，被告通常為財(cái)力雄厚的企業(yè)甚至是權(quán)力機(jī)關(guān)，公民很難排除種種壓力去行使環(huán)境公益訴權(quán)，從而保護(hù)環(huán)境公共利益。

四、公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的域外考察與分析

從世界范圍來看，各國對(duì)于公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法規(guī)定與司法實(shí)踐都呈現(xiàn)出了擴(kuò)大發(fā)展趨勢。作為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的典型代表，美國和印度在公民提起環(huán)境公益訴訟方面都有著很多的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和可供借鑒之處。

（一）美國環(huán)境公民訴訟立法先行

美國是世界上較早規(guī)定環(huán)境公益訴訟的國家。環(huán)境公益訴訟在美國稱為公民訴訟，早在1970年《清潔空氣法》就賦予公民個(gè)人提起公民訴訟的主體資格。美國公民訴訟以私人檢察總長等理論作為其理論基礎(chǔ)，賦予公民個(gè)人基于維護(hù)環(huán)境公共利益而享有法律授權(quán)的類似于檢察總長享有的起訴資格。

就起訴主體資格限制而言，美國公民訴訟對(duì)起訴主體資格的規(guī)定整體上呈放寬趨勢。但由于時(shí)代背景的不同，以及法官持有不同的司法哲學(xué)，有關(guān)原告資格的判例具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，有時(shí)自相矛盾。*參見吳衛(wèi)星：《環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒——以美國、印度和歐盟為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。作為判例法國家，美國通過立法修改與司法判例不斷放寬限制，從20世紀(jì)70年代的原告須受到“事實(shí)損害”到“其利益被嚴(yán)重影響或嚴(yán)重影響可能性”，當(dāng)然，原告仍需證明損害事實(shí)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，且這種損害具有救濟(jì)可能性。如1973年“美國訴挑戰(zhàn)管制機(jī)構(gòu)程序?qū)W生協(xié)會(huì)案”中，“挑戰(zhàn)管制機(jī)構(gòu)程序?qū)W生協(xié)會(huì)”對(duì)州際商業(yè)委員會(huì)增加鐵路運(yùn)費(fèi)提出起訴，起訴理由為鐵路運(yùn)費(fèi)的增加會(huì)導(dǎo)致資源消耗的速度和總量呈快速增長趨勢，從而產(chǎn)生更多的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，造成包括協(xié)會(huì)成員在內(nèi)的公民經(jīng)濟(jì)上、美感上、休閑上的傷害。最高法院審理認(rèn)為損害事實(shí)與結(jié)果之間因果關(guān)聯(lián)性過于牽強(qiáng)，但認(rèn)定不能拒絕這些事實(shí)上受到傷害的人的起訴資格。在舉證責(zé)任方面適用舉證責(zé)任倒置原則，并設(shè)置60天告知義務(wù)、未窮盡救濟(jì)不予受理等措施優(yōu)化司法資源配置，防止公民濫訴。

（二）印度公民起訴資格的擴(kuò)張發(fā)展

學(xué)界公認(rèn)印度是最早引入環(huán)境公益訴訟并運(yùn)行良好、頗有成效的國家之一。印度的環(huán)境公益訴訟制度始于20世紀(jì)70年代，作為典型的英美法系國家，印度采取當(dāng)事人主義，但在具體的環(huán)境公益訴訟案件審理中又有非常明顯的法官職權(quán)主義傾向。因此，印度環(huán)境公益訴訟以美國公民訴訟為基礎(chǔ)，以保護(hù)弱勢群體，防止環(huán)境破壞為價(jià)值追求，卻又明顯區(qū)別于其相關(guān)的程序設(shè)計(jì)和制度安排。

就起訴主體資格限制而言，印度法律沒有明確規(guī)定，法院在審理時(shí)普遍采用充分利益標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于起訴主體是否符合該標(biāo)準(zhǔn)則由法官商議決定，體現(xiàn)了較強(qiáng)的司法能動(dòng)性傾向。而正是由于對(duì)起訴主體資格規(guī)定的立法缺失與充分利益標(biāo)準(zhǔn)的明確界定，使得印度環(huán)境公益訴訟起訴資格十分的寬松，這也在某種程度上推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。另外，訴訟程序啟動(dòng)方式具有多樣性，既可通過正常程序提出訴訟申請(qǐng)予以啟動(dòng)，也可采取向法院或法官提出書面申請(qǐng)予以啟動(dòng)，即為書信管轄制度。如在1988年恒河污染案中，M.C Mehta向法院提交書面請(qǐng)求，理由為恒河水污染引發(fā)的公眾妨礙侵害沿岸不特定主體的生命及健康。法院并未以其非沿岸居民為由否定其起訴主體資格，并作出支持其訴訟主張的判決，也確定了公民環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格。在舉證責(zé)任方面，印度采取職權(quán)主義模式，在法院無法取得相關(guān)證據(jù)時(shí)啟動(dòng)司法委員會(huì)以及司法認(rèn)知程序。在訴訟前置程序設(shè)計(jì)上，印度采用起訴動(dòng)機(jī)審查制度，即對(duì)起訴主體的動(dòng)機(jī)進(jìn)行考查，如喪失公益性質(zhì)則不予受理。

（三）公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的考察分析

1.環(huán)境公益訴訟起訴資格方面。無論是美國還是印度，對(duì)于環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格規(guī)定均較為寬松，相比于印度的充分利益標(biāo)準(zhǔn)，美國從20世紀(jì)70年代的“事實(shí)損害”到現(xiàn)在的“利益被嚴(yán)重影響或有嚴(yán)重影響可能性”更適合于我國國情需要。我國應(yīng)適當(dāng)放寬原告資格限制，破除當(dāng)事人適格理論的束縛，將利益相關(guān)主體或利害關(guān)系人拓寬為具有事實(shí)上損害的主體，賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴主體資格。

2.濫訴防治機(jī)制方面。美國法律規(guī)定，除毒性污染或緊急事件都應(yīng)該在起訴前提前告知污染者或主管機(jī)關(guān)，經(jīng)過60日告知期限后才可向法院提起訴訟。另外，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)處理過的環(huán)境污染或資源破壞等違法行為法院不再受理。印度也規(guī)定了起訴動(dòng)機(jī)審查制度防止濫訴。我國應(yīng)借鑒兩國的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，遵循“窮盡救濟(jì)”原則，并設(shè)置訴前通知及審查機(jī)制，也可就行政機(jī)關(guān)不作為或違法作為提起行政復(fù)議或訴訟。

3.舉證責(zé)任承擔(dān)方面。印度的職權(quán)主義模式與我國“當(dāng)事人對(duì)抗，法官中立”的訴訟模式不相符，并且司法委員會(huì)以及司法認(rèn)知程序在我國也不具有可行性。因此，仍應(yīng)堅(jiān)持“誰主張，誰舉證”這一基本舉證責(zé)任分配規(guī)則，并按照我國《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于環(huán)境污染等特殊侵權(quán)案件適用舉證責(zé)任倒置原則。

五、我國公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的法律路徑

對(duì)于公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構(gòu)建就要遵循實(shí)體立法與程序設(shè)計(jì)雙管齊下的制度構(gòu)建路徑。通過立法規(guī)定給予救濟(jì)依據(jù)，并對(duì)訴訟程序的啟動(dòng)以及訴訟過程中的舉證責(zé)任等事項(xiàng)予以建立完善。

（一）通過立法確立公民的環(huán)境權(quán)

學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)與公民環(huán)境公益訴訟起訴資格并不具有很強(qiáng)的因果關(guān)聯(lián)性，但環(huán)境權(quán)確為公民環(huán)境參與權(quán)的基礎(chǔ)，作為公民環(huán)境參與的重要制度支撐和救濟(jì)途徑，通過立法確立公民環(huán)境權(quán)是完善公民環(huán)境參與制度，賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的重要基礎(chǔ)。

目前我國憲法、環(huán)境保護(hù)基本法和各單行法律法規(guī)中對(duì)于公民環(huán)境參與權(quán)的規(guī)定都非常概括，不具有任何實(shí)體權(quán)利性質(zhì)。我國《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)信息公開和公眾參與一章，確認(rèn)了公民有權(quán)參與和監(jiān)督環(huán)境管理，舉報(bào)環(huán)境違法行為，但是沒有就具體的參與程序予以明確規(guī)定，當(dāng)公民環(huán)境參與權(quán)受到侵害時(shí)的救濟(jì)途徑和侵權(quán)人的責(zé)任承擔(dān)都沒有做詳細(xì)的說明。規(guī)定了公民的環(huán)境參與權(quán)卻沒有相關(guān)的權(quán)利設(shè)計(jì)也使得該項(xiàng)權(quán)利陷入一個(gè)尷尬的境地。究其主要原因，公眾環(huán)境參與權(quán)利是一項(xiàng)從屬于公民環(huán)境權(quán)的子權(quán)利，而公民環(huán)境權(quán)仍屬應(yīng)然性權(quán)利，但作為子權(quán)利公民環(huán)境參與權(quán)卻已被立法規(guī)定，因此，對(duì)其權(quán)利設(shè)計(jì)必然缺乏法理支撐。

在我國，公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法確定必定是一個(gè)漫長的道路，而公民環(huán)境權(quán)和公民環(huán)境參與權(quán)的立法規(guī)定和完善必然會(huì)加快其起訴資格的確認(rèn)。因此，公民環(huán)境權(quán)與公民環(huán)境公益訴訟起訴資格并不具有直接因果性，但卻具有邏輯關(guān)聯(lián)性。

（二）完善訴訟激勵(lì)機(jī)制

環(huán)境公益訴訟往往就意味著高昂的訴訟成本以及曠日持久的訴訟的開始,普通民眾通常無力負(fù)擔(dān)。*參見陳冬：《公民可否成為我國環(huán)境公益訴訟的原告——兼與美國、我國臺(tái)灣地區(qū)相比較》，載《清華法治論衡》2012年第2期。環(huán)境公益訴訟涉及到的環(huán)境污染和生態(tài)破壞對(duì)公眾環(huán)境利益的侵害非常復(fù)雜，往往需要借助專業(yè)知識(shí)、儀器及手段進(jìn)行測量和鑒定。公民作為被侵害主體，通常不具備相關(guān)的專業(yè)背景，因此，取證舉證都會(huì)非常困難。另外，測量、鑒定等費(fèi)用一般十分高昂，加之環(huán)境公益訴訟往往訴訟時(shí)間較長，且有敗訴風(fēng)險(xiǎn)，因此，要賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格，必須要完善訴訟激勵(lì)機(jī)制。通過對(duì)國外環(huán)境公益訴訟運(yùn)行較為成功的國家進(jìn)行考察，一般采取的訴訟激勵(lì)機(jī)制大概有以下兩種：（1）建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金?；饋碓礊檎?cái)政支付、提取一定比例的污染或破壞主體繳納的賠償金以及社會(huì)捐贈(zèng)等。公民提起環(huán)境公益訴訟時(shí)可先向?qū)ｍ?xiàng)基金申請(qǐng)資金用于相關(guān)訴訟費(fèi)用，若勝訴則由被告方承擔(dān)，若敗訴則由基金承擔(dān)。（2）建立律師費(fèi)轉(zhuǎn)移制度。律師作為影響環(huán)境公益訴訟案件勝敗的關(guān)鍵性因素，尤其在公民專業(yè)水平等客觀制約因素較為明顯時(shí)發(fā)揮著重要作用。環(huán)境公益訴訟雖為公益性質(zhì)，但若要求律師提供法律援助難免會(huì)削弱工作積極性。而且此類案件被告一般皆為實(shí)力較強(qiáng)的大型企業(yè)，賦予原告律師費(fèi)獲賠權(quán)，可向被告方主張賠償律師費(fèi)用，增加原告勝訴可能性。

（三）完善濫訴防治機(jī)制

對(duì)于賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格會(huì)造成濫訴現(xiàn)象，多數(shù)學(xué)者還是持肯定態(tài)度的。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格時(shí)，必須要對(duì)前置程序、訴訟請(qǐng)求事項(xiàng)以及救濟(jì)方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，有效防止濫訴。通過對(duì)美國、印度關(guān)于公民提起環(huán)境公益訴訟的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，兩國均設(shè)置了相關(guān)的訴訟前置程序防治濫訴。

1.前置程序。我國應(yīng)堅(jiān)持“窮盡救濟(jì)”原則，公民在向法院提起環(huán)境公益訴訟之前，必須要窮盡所有救濟(jì)手段，并向法院提供相關(guān)證明材料?？山梃b美國在起訴前提前告知污染者或主管機(jī)關(guān)，經(jīng)過60日告知期限后才可向法院提起訴訟。但考慮到環(huán)境污染或破壞等行為往往具有較為嚴(yán)重且損害一般不可逆轉(zhuǎn)，因此可適當(dāng)縮短告知期限。當(dāng)然，對(duì)于舉報(bào)無門的環(huán)境污染或破壞行為，公民無需經(jīng)過行政機(jī)關(guān)等救濟(jì)程序，可直接向人民法院提起公益訴訟。但此時(shí)，公民要承擔(dān)相應(yīng)的訴訟責(zé)任，保證提交的材料真實(shí)可信。明確這樣的責(zé)任分擔(dān)，既是對(duì)公民起訴資格的限制，也是保證訴訟質(zhì)量，確保被起訴主體（通常為企業(yè)）正常運(yùn)行的必要途徑。

2.救濟(jì)方式。另外，在救濟(jì)途徑方面，雖然各項(xiàng)環(huán)保法律沒有對(duì)公民訴訟的救濟(jì)類型作出詳細(xì)的列舉，但一個(gè)普遍接受的事實(shí)是，公民訴訟的原告無權(quán)請(qǐng)求金錢上的損害賠償。*參見王德新：《環(huán)境公民訴訟的程序規(guī)制》，載《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期?；蛴煞ㄔ侯C發(fā)禁令禁止污染企業(yè)繼續(xù)排污或其他破壞行為，或由行政機(jī)關(guān)或原告申請(qǐng)給予一定金額的民事處罰，雖然民事處罰的形式主要是財(cái)產(chǎn)處罰，法律也賦予公民起訴主體可以主張適當(dāng)?shù)拿袷绿幜P，但美國法院仍不認(rèn)為公民起訴主體可尋求金錢損害賠償。

（四）合理運(yùn)用舉證責(zé)任倒置規(guī)則

證據(jù)是訴訟成敗的關(guān)鍵。環(huán)境公益訴訟案件涉及到的證據(jù)往往掌握在污染企業(yè)或行政機(jī)關(guān)手中，公民獲取這些證據(jù)的途徑有限。另外，涉案證據(jù)往往需要相關(guān)專業(yè)知識(shí)予以分析、歸納，因此，普通公民往往面臨取證難、舉證難的困境。我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，對(duì)高度危險(xiǎn)作業(yè)以及環(huán)境污染致人損害等損害侵權(quán)賠償訴訟中適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，即由侵權(quán)主體就損害行為與因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。鑒于環(huán)境公益訴訟案件的復(fù)雜性以及公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格的局限性，可將舉證責(zé)任倒置規(guī)則直接引入環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建中。

當(dāng)然，即便是舉證責(zé)任倒置，公民主體仍應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，這也是對(duì)公民濫訴防治機(jī)制的補(bǔ)充和完善。美國立法規(guī)定原告仍需證明損害事實(shí)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，且這種損害具有救濟(jì)可能性。因此，我國公民在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，需要向法院提交損害事實(shí)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系的證明材料，由法院對(duì)其起訴事由進(jìn)行審查。另外，公民提起環(huán)境公益訴訟必須窮盡救濟(jì)手段，這也是公民濫訴防治機(jī)制的程序性規(guī)定。因此，公民還需就已向相關(guān)行政主體主張救濟(jì)等事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任，行政主體未履行法定職責(zé)或予以處理后仍不改善的可直接向人民法院起訴。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Legal System Construction of Citizen’s Environmental Public Litigation Qualification

Author & unit:ZHANG Feng（School of Law, Shandong Normal University, Jinan 250014, China）

As people who are directly exposed to the damage consequence of environment public interests,it’s citizen’s deserved duties to bring the environmental public litigation to protect environment public interests. There are theoretical supports and the relevant judicial practices paving the way for citizen’s being the plaintiff in environmental public litigation.It also has many big significances,like perfecting the development of public participation system and information publicity system,and so on.However,the citizen itself meets many troubles from inside and outside.Therefore, we must establish entity legislation and program design at the same time, for instance, to construct the environment right foundation of public participation system,improve mechanisms of litigation incentives and abuse prevention, and also rational use of rules of inversion of burden of proof in order to play a full role of the litigation qualification of the citizen.

citizen;environmental public litigation; litigation qualification;legal system construction

2015-09-02

本文系2014年度國家社科基金項(xiàng)目《我國環(huán)境公益訴訟起訴資格法律制度研究》（14BFX112）的階段性成果。

張鋒（1969-），女，山東萊西人，法學(xué)博士，山東師范大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、訴訟法學(xué)。

D912.6

A

1009-8003（2015）06-0071-07