論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善

梁亞榮

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善

梁亞榮

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

“宅基地退出”不是嚴(yán)格的法律概念，其實(shí)質(zhì)是“宅基地使用權(quán)退出”，屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇。目前對(duì)宅基地使用權(quán)退出的法律規(guī)定基本上還是空白，各地方的實(shí)踐主要以政府推動(dòng)、行政行為為主，農(nóng)村集體和集體成員的主體地位沒有得到體現(xiàn)，土地權(quán)利沒有保障，宅基地使用權(quán)退出的性質(zhì)不清、程序不明確、補(bǔ)償不合理，應(yīng)在明確其民事法律關(guān)系性質(zhì)的基礎(chǔ)上合理確定宅基地使用權(quán)退出的事由與方式，并對(duì)宅基地使用權(quán)退出進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制與扶持。

宅基地使用權(quán)；物權(quán)變動(dòng)；主動(dòng)退出；強(qiáng)制收回

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村宅基地利用普遍存在規(guī)模大、面積超標(biāo)、一戶多宅、閑置低效利用及隨著城市化快速推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)面積不減反增等一系列問題，而宅基地退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致目前宅基地利用存在問題的根本原因，建立合理的宅基地使用權(quán)退出機(jī)制是解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在問題的有效途徑。*參見劉雙良：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制》，載《重慶社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。很多地方政府已經(jīng)開始探索建立宅基地使用權(quán)退出制度，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。理論界也開始關(guān)注宅基地使用權(quán)退出問題。管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究主要集中在實(shí)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的必要性、宅基地退出過程中的影響因素、農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的主要模式、宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償、促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的政策建議等方面。*參見畢影、趙凱：《我國(guó)農(nóng)村宅基地退出研究綜述及其取向》，載《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2014年第3期。法學(xué)界則主要將宅基地使用權(quán)的退出放在集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及宅基地使用權(quán)的變動(dòng)中進(jìn)行附帶探討，*這方面的代表作品主要有，韓松：《論成員集體與集體成員》，載《法學(xué)》2005年第8期； 孟勤國(guó)：《物權(quán)法如何保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)》，載《法學(xué)》2006年第1期； 戴威、陳小君：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)——基于法律的角度》，載《人民論壇》2014年第1期；侯德斌：《農(nóng)民集體成員權(quán)利研究》，吉林大學(xué)博士論文（2011年），第31-43頁(yè)； 朱巖：《“宅基地使用權(quán)”評(píng)釋——評(píng)〈物權(quán)法草案〉第十三章》，載《中外法學(xué)》2006年第1期；耿卓：《論宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)》，載《政治與法律》2012年第5期。對(duì)此進(jìn)行專門研究的甚少。目前學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)退出的性質(zhì)、內(nèi)涵、具體制度安排等方面還沒達(dá)成共識(shí)，還需要進(jìn)行深入的探討。

一、宅基地使用權(quán)退出的涵義與性質(zhì)分析

現(xiàn)有文獻(xiàn)中“宅基地退出”的表述比較常見，但“宅基地退出”是對(duì)生活事實(shí)的描述，并非嚴(yán)格的法律概念。在法律上，對(duì)土地支配、利用主要通過設(shè)定各種土地權(quán)利來實(shí)現(xiàn)，通過土地權(quán)利、義務(wù)來調(diào)節(jié)人與土地、人與人之間的關(guān)系，“宅基地退出”實(shí)質(zhì)上是指宅基地上的各種土地權(quán)利的退出。按《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，退出有兩種涵義，一是離開會(huì)場(chǎng)或其他場(chǎng)所，不再參加；二是指脫離團(tuán)體或組織。*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第六版），商務(wù)印書館2014年版，第1324頁(yè)。具體到宅基地權(quán)利上，應(yīng)該是指土地權(quán)利主體離開集體土地或脫離農(nóng)民集體后帶來的土地權(quán)利的變動(dòng)，包括土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓和消滅。理論上，由于宅基地上的權(quán)利既包括宅基地所有權(quán)，也包括宅基地使用權(quán)等各種用益物權(quán)，“宅基地權(quán)利退出”就包宅基地所有權(quán)退出、宅基地使用權(quán)等類型。但實(shí)踐上，不存在宅基地所有權(quán)退出問題：一方面，由于農(nóng)民集體不可能脫離農(nóng)民集體，因而宅基地所有權(quán)退出只能解釋為因農(nóng)民集體離開集體土地而導(dǎo)致所有權(quán)發(fā)生的變動(dòng)；另一方面，在我國(guó)土地公有制的剛性制約下，集體土地所有權(quán)不準(zhǔn)買賣，只存在因土地征收而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)消滅、轉(zhuǎn)歸國(guó)有的情形，而征收屬于行政行為，與土地資源市場(chǎng)化配置的要求背道而馳，受到公共利益需要、符合法定程序、給予合理補(bǔ)償?shù)葪l件的制約，其行使范圍受到嚴(yán)格限制，并且我國(guó)已經(jīng)有專門的征收制度對(duì)此進(jìn)行規(guī)范，因此沒有將集體土地所有權(quán)放在宅基地退出方面進(jìn)行討論的必要；同時(shí)，目前常見的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地置換、土地整理等*土地整理、置換、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等對(duì)土地權(quán)利影響甚大，應(yīng)嚴(yán)格遵循權(quán)利人自愿的原則，并注重保護(hù)權(quán)利人的利益，但目前的做法已經(jīng)偏離了這一方向。是針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)土地分割問題的過渡措施，與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地平等、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的精神已經(jīng)不相符，因此宅基地退出也不應(yīng)包括這些行政行為而導(dǎo)致的宅基地所有權(quán)消滅的情形。但在宅基地使用權(quán)方面，作為使用人的集體成員離開或脫離農(nóng)民集體的情況則經(jīng)常存在，由此而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓、消滅的情況也很常見。因此，實(shí)踐上只有宅基地使用權(quán)退出才有實(shí)際意義，“宅基地退出”規(guī)范的用語(yǔ)應(yīng)該明確為“宅基地使用權(quán)退出”。

宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，其退出應(yīng)要符合物權(quán)的基本原理。為促進(jìn)土地的有效利用，土地所有權(quán)人通過設(shè)立用益物權(quán)將土地交給他人使用是各國(guó)普遍的做法，由此產(chǎn)生了土地所有權(quán)人與用益權(quán)人圍繞用益物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等的法律關(guān)系，按物權(quán)理論，這屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇。*參見史尚寬：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第18頁(yè)。我國(guó)《物權(quán)法》第6條也規(guī)定，物權(quán)變動(dòng)指物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅。*理論上，物權(quán)的變更有廣義狹義之分，廣義的物權(quán)變更指物權(quán)主體、客體及內(nèi)容的變更，狹義的物權(quán)變更僅指物權(quán)客體與內(nèi)容的變更，與宅基地使用權(quán)退出關(guān)系不大。物權(quán)的消滅分為絕對(duì)消滅和相對(duì)消滅，絕對(duì)消滅是指物權(quán)本身不復(fù)存在的事實(shí)，相對(duì)消滅是指物權(quán)僅僅與原權(quán)利主體分離，物權(quán)本身本沒消滅。嚴(yán)格地說，物權(quán)的相對(duì)消滅只是物權(quán)主體的變更，為了不使物權(quán)的移轉(zhuǎn)、物權(quán)的消滅及物權(quán)的相對(duì)消滅幾個(gè)概念發(fā)生混淆，應(yīng)將物權(quán)變更限定在狹義的變更，僅指物權(quán)客體與內(nèi)容的變更，而將有主體變更叫做物權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)將物權(quán)的消滅，限定于絕對(duì)消滅即物權(quán)本身失去其復(fù)存，我國(guó)物權(quán)法將物權(quán)變動(dòng)分為物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅是合適的。參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說——以中國(guó)物權(quán)法的解釋論為中心》（上冊(cè)），清華大學(xué)出版社2011年版，第71-73頁(yè)。因狹義的變更沒有涉及主體的問題，因而本文對(duì)此不作討論。用益物權(quán)設(shè)立后，成為獨(dú)立的土地權(quán)利，用益物權(quán)人可以行使其權(quán)利，也可以將用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，包括土地所有權(quán)人在內(nèi)的其他主體不得干涉使用。但為了他人以及社會(huì)公共利益，民事權(quán)利的行使、轉(zhuǎn)讓等通常要受到一定限制，甚至因公法或私法的原因而終止或消滅。*參見姚輝：《單雙號(hào)限行中的所有權(quán)限制》，載《法學(xué)家》2008年第5期。用益物權(quán)消滅的原因主要包括存續(xù)期間屆滿、土地所有人之撤銷、權(quán)利人之拋棄、第三人之原始取得、土地滅失、混同、土地征收等。*參見史尚寬：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第55、200頁(yè)。在用益物權(quán)消滅的原因中，除征收、土地滅失、第三人之原始取得等情況下原有的土地所有權(quán)同時(shí)消滅或轉(zhuǎn)移外，在用益物權(quán)消滅后，已分離的土地占有、使用、收益等權(quán)能也只能復(fù)歸土地所有權(quán)人；而土地所有權(quán)人想要收回已設(shè)立的用益物權(quán)，必須以土地使用權(quán)人的用益物權(quán)提前消滅為前提。用益物權(quán)消滅成為用益權(quán)人失去用益物權(quán)、土地所有權(quán)人收回用益物權(quán)的連接點(diǎn)，用益物權(quán)消滅的原因成為衡平雙方利益的關(guān)鍵。*用益物權(quán)一般都允許轉(zhuǎn)讓，但通過受讓取得用益物權(quán)的用益權(quán)人同樣要遵守用益物權(quán)消滅方面的規(guī)定,因此消滅的原因?qū)﹄p方都很關(guān)鍵。

同樣，基于土地所有權(quán)，農(nóng)民集體可以將宅基地使用權(quán)交給集體成員使用，由此產(chǎn)生了農(nóng)民集體與集體成員之間圍繞宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等法律關(guān)系，這同樣屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇。與私有土地有所不同的是，我國(guó)農(nóng)村集體土地是集體財(cái)產(chǎn)的一種，包括集體土地所有權(quán)在內(nèi)的集體財(cái)產(chǎn)都要受到集體所有性質(zhì)的制約。農(nóng)民集體存在的根本目的在于為集體成員提供公共產(chǎn)品，而農(nóng)村集體土地公有制的本質(zhì)在于把集體土地作為集體成員保持其世代生存的基本生產(chǎn)、生活資料，由集體成員平等地不可分割地加以占有，使成員直接占有、使用并受益集體財(cái)產(chǎn)。*參見韓松：《論成員集體與集體成員》，載《法學(xué)》2005年第8期。因此宅基地使用權(quán)等集體土地用益物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅有其特殊性，與集體成員資格緊密相連：一方面，設(shè)立宅基地使用權(quán)是農(nóng)民集體行使其所有權(quán)的方式之一，農(nóng)民集體將宅基地所有權(quán)中的占有、使用等權(quán)能交給集體成員享有從而為集體成員提供居住保障，但保留了處分權(quán)，宅基地所有權(quán)成為對(duì)宅基地使用權(quán)的限制，在宅基地使用權(quán)消滅的原因出現(xiàn)后，農(nóng)民集體可以依法收回其設(shè)立的宅基地使用權(quán)使土地所有權(quán)回復(fù)到圓滿狀態(tài)；另一方面，集體成員基于成員權(quán)可以取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)，農(nóng)民集體不得干涉宅基地使用權(quán)的正當(dāng)行使，但因集體成員長(zhǎng)期離開農(nóng)村而將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體的其他成員或拋棄掉，或者在集體成員因脫離農(nóng)民集體而喪失集體成員資格的情況下往往會(huì)導(dǎo)致已取得的宅基地使用權(quán)的喪失。結(jié)合物權(quán)變動(dòng)的原理，應(yīng)將宅基地使用權(quán)退出的涵義明確為：宅基地使用權(quán)退出是指集體成員居于成員資格取得宅基地使用權(quán)后，由于長(zhǎng)期離開農(nóng)村或脫離農(nóng)民集體而將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、拋棄或者被集體收回的行為。在性質(zhì)上，宅基地使用權(quán)退出是農(nóng)民集體和集體成員之間圍繞宅基地使用權(quán)產(chǎn)生、轉(zhuǎn)讓、消滅的民事法律關(guān)系，屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇，并且受到成員資格的制約。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)退出制度之不足

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代延續(xù)而來。從20世紀(jì)50年代中期開始，我國(guó)推行了以農(nóng)業(yè)集體化為內(nèi)容的農(nóng)地制度改革，通過相繼推行初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社到人民公社，逐步剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)。為了保證將農(nóng)民牢牢束縛在土地上，除了實(shí)行農(nóng)地的集體所有外，國(guó)家對(duì)最重要的生活資料——宅基地也實(shí)行了集體所有。1963年《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，從而確立了農(nóng)村宅基地歸集體所有而由農(nóng)民無償、均分、無期限使用的制度，宅基地使用權(quán)制度正式確立，并且延續(xù)下來。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，并且不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。此后《擔(dān)保法》第37條也明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。此外，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門多次命令禁止宅基地和農(nóng)房向城市居民轉(zhuǎn)讓；相應(yīng)地，農(nóng)村房屋交易也受到嚴(yán)格限制。因此，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)行無償、無期限、無流動(dòng)性的使用方式，農(nóng)村宅基地使用權(quán)帶有強(qiáng)烈的生存保障和福利性質(zhì)，其財(cái)產(chǎn)屬性不明顯，禁止轉(zhuǎn)讓給宅基地使用權(quán)集體成員以外的主體，*從《土地管理法》第62條第3款規(guī)定可以看出農(nóng)村村民可以出售或出租其房屋，但出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。同時(shí)，《土地管理法》禁止城市居民取得農(nóng)村宅基地，并且1999年5月6日的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）、2004年10月28日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）等文件一再規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售、禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，因此農(nóng)村村民只可以向本集體成員出售或出租其房屋和宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)交易的范圍十分狹小，宅基地?zé)o法按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置。

但隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，一方面，我國(guó)建設(shè)用地需求大增，國(guó)有建設(shè)用地難以滿足其需要；另一方面，隨著城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的逐步建立、城鄉(xiāng)融合的加速，我國(guó)農(nóng)村居民因到城鎮(zhèn)就業(yè)、學(xué)習(xí)、定居而長(zhǎng)期離開農(nóng)村或脫離農(nóng)民集體的情況越來越多，由此帶來的農(nóng)村宅基地閑置的情況越來越普遍，如何利用農(nóng)村閑置的宅基地彌補(bǔ)國(guó)有建設(shè)用地的不足、滿足建設(shè)的需求，是亟需解決的難題。由于宅基地使用權(quán)無法自由交易，宅基地?zé)o法按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，只能在宅基地使用權(quán)消滅后才能重新分配宅基地，宅基地使用權(quán)消滅就成為宅基地重新配置的主要途徑。但目前立法上對(duì)宅基地使用權(quán)消滅方面的法律規(guī)定還很簡(jiǎn)陋，只有《土地管理法》第37條第1款、第65條以及《物權(quán)法》第28條、第154條等幾個(gè)條款，宅基地使用權(quán)消滅的原因主要包括征收、閑置土地、因用地單位撤銷、遷移等原因而停止使用土地、因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地和土地滅失等，以行政行為為主，還帶有明顯的權(quán)力本位理念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，用益物權(quán)變動(dòng)理論中常見的土地所有人之撤銷、權(quán)利人之拋棄、雙方合意解除等權(quán)利人自主決定的原因都沒有提及，而通過主動(dòng)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)而退出宅基地的制度基本上還是空白，無法滿足宅基地資源優(yōu)化配置的需要。實(shí)踐上，為節(jié)約農(nóng)村居住用地、利用農(nóng)村富余的建設(shè)用地滿足日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求，我國(guó)很多省市積極開展了建立宅基地使用權(quán)退出機(jī)制、推動(dòng)農(nóng)民集中居住、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的嘗試，總結(jié)出了上海宅基地置換模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、天津“宅基地?fù)Q房”等宅基地使用權(quán)退出模式，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。*參見程春麗：《農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償與利益機(jī)制構(gòu)建探析》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第1期。。但這些模式大都以政府的推動(dòng)為基礎(chǔ)，以宅基地置換、整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤甚至征收等行政行為為主要手段，同樣還是帶有明顯的權(quán)力本位和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、宅基地使用權(quán)主動(dòng)退出方面沒有突破。

總體而言，目前我國(guó)宅基地使用權(quán)退出制度還存在以下不足：一是宅基地使用權(quán)退出的性質(zhì)不明。目前無論是《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律層面的規(guī)定，還是地方的改革實(shí)踐，對(duì)宅基地使用權(quán)的退出都是以行政行為為主，混淆了宅基地使用權(quán)退出的民事權(quán)利本質(zhì)，土地所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人的主體地位被忽視，既造成農(nóng)民集體和集體成員的土地權(quán)利受到行政權(quán)過多的制約、侵蝕、受損嚴(yán)重，也使得通過土地權(quán)利行使來實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化配置的機(jī)制難以建立。二是宅基地使用權(quán)退出制度還不健全，沒有對(duì)宅基使用權(quán)人的主動(dòng)退出和所有人撤銷的強(qiáng)制退出做出區(qū)分，對(duì)不同退出方式的事由、退出程序、退出補(bǔ)償?shù)葐栴}的規(guī)定也不明確，使集體和宅基地使用權(quán)人之間的權(quán)利義務(wù)不明確，難以合理平衡雙方的利益，造成宅基地難以有效利用、優(yōu)化配置。三是宅基地使用權(quán)退出的宏觀制度環(huán)境還有待改善。宅基地資源的市場(chǎng)化配置要有相應(yīng)的宏觀制度環(huán)境支撐，既需要政府放松宅基地使用權(quán)的管制，也需要通過政府加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的投入、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持、特別是需要建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系以剝離集體土地的保障功能使其能按市場(chǎng)需求自由流轉(zhuǎn)，但目前這些相關(guān)制度都還不夠完善。因此，應(yīng)在明確宅基地使用權(quán)退出民事法律關(guān)系性質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度重構(gòu)。

三、宅基地使用權(quán)退出制度完善之對(duì)策

（一）明確宅基地使用權(quán)退出的民事法律關(guān)系性質(zhì)

本質(zhì)上，宅基地使用權(quán)退出屬于物權(quán)變動(dòng)范疇，是農(nóng)民集體和集體成員之間的民事法律關(guān)系，應(yīng)摒棄當(dāng)前宅基地使用權(quán)退出以政府推動(dòng)、以行政手段為主的做法，樹立權(quán)利本位理念，將退出行為回歸到民事法律行為的本質(zhì)。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，我國(guó)集體成員由于就業(yè)等原因長(zhǎng)期離開或甚至脫離農(nóng)民集體的情況越來越多，農(nóng)民集體和集體成員之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題越來越凸顯?？傮w而言，要徹底解決農(nóng)民集體和集體土地問題，首先應(yīng)通過立法明確規(guī)定農(nóng)民集體的民事權(quán)利主體地位，按私法規(guī)則厘清農(nóng)民集體和集體成員、集體成員權(quán)和集體所有權(quán)之間的關(guān)系，劃定農(nóng)民集體成員的資格取得與喪失的機(jī)制，建立保障成員自治的具體制度，在此基礎(chǔ)上以法律的形式明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)、運(yùn)作程序和收益分配等。*參見陳小君等：《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)地權(quán)利體系與運(yùn)行機(jī)理研究論綱》，載《法律科學(xué)》2010年第1期；侯德斌：《農(nóng)民集體成員權(quán)利研究》，吉林大學(xué)博士論文（2011年），第4頁(yè)。在集體土地利用方面，同樣應(yīng)本著權(quán)利本位理念,以土地權(quán)利為中心，彰顯農(nóng)民集體和集體成員的主體地位，通過集體土地用益物權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、變更、消滅的民事規(guī)則體系來規(guī)范農(nóng)民集體和集體成員之間的關(guān)系。具體而言，應(yīng)從民法角度構(gòu)建宅基地使用權(quán)變動(dòng)制度，按照土地所有權(quán)及用益物權(quán)的運(yùn)行邏輯，以權(quán)利義務(wù)為線索，重構(gòu)宅基地使用權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等方面的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，一方面保障宅基地使用權(quán)的有效行使、實(shí)現(xiàn)，另一方面通過構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)的退出制度并使其成為農(nóng)民集體所有權(quán)的支點(diǎn)，最終使農(nóng)民集體土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)在兩者關(guān)系中各自獲得名實(shí)相副的法律地位，以平衡雙方的利益，并通過集體土地權(quán)利的自主行使來促進(jìn)集體土地的市場(chǎng)化配置，從而為集體土地的有效利用提供制度保障。*參見蔡立東：《論承包地收回的權(quán)利構(gòu)造》，載《法商研究》2012年第3期。同時(shí)，針對(duì)目前對(duì)集體土地限制過嚴(yán)、征地權(quán)被濫用、集體土地權(quán)利經(jīng)常受到土地行政管理權(quán)侵蝕的現(xiàn)狀，應(yīng)著力解除對(duì)集體土地權(quán)利的不當(dāng)限制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地的平等，并嚴(yán)格土地征收、土地整理、土地置換等的行使條件、行使范圍，減少行政權(quán)對(duì)集體土地權(quán)利的侵蝕，為土地權(quán)利的自主行使、土地資源的市場(chǎng)化配置創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

（二）合理確定宅基地使用權(quán)退出的事由與方式

宅基地使用權(quán)退出制度的根本目的在于通過確定農(nóng)民集體和集體成員在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅宅基地使用權(quán)的權(quán)利義務(wù)來合理分配農(nóng)民集體和集體成員之間的利益，而通過土地權(quán)利的自由、合理行使為合理配置集體土地資源、從根本上解決農(nóng)村宅基地閑置問題奠定制度基礎(chǔ)。宅基地使用權(quán)退出是宅基地使用權(quán)消滅的原因之一。在用益物權(quán)消滅的原因中，一是征收、土地滅失、第三人之原始取得等情況下集體土地所有權(quán)同時(shí)消滅或轉(zhuǎn)移，已經(jīng)超出了農(nóng)民集體和集體成員之間的關(guān)系，因此宅基地使用權(quán)退出不能解釋為征收、土地滅失或第三人之原始取得；二是由于用益物權(quán)因混同而歸于消滅需要“所有權(quán)人取得其物上的用益物權(quán)”為前提，只有宅基地使用權(quán)退出、農(nóng)民集體收回宅基地使用權(quán)在先，才有宅基地所有權(quán)與使用權(quán)隨后混同的可能，如果先前已經(jīng)因混同而消滅，則再無退出、收回的必要，因此也沒有將宅基地使用權(quán)退出不能解釋為混同的余地；三是由于目前宅基地實(shí)行無償、無期限使用，因此宅基地使用權(quán)退出也不能解釋為存續(xù)期間屆滿。目前我國(guó)《土地管理法》并不禁止集體成員將其宅基地使用權(quán)連同房屋一起轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體或農(nóng)民集體的其他成員，也不禁止集體成員拋棄其宅基地使用權(quán)，同時(shí)農(nóng)民集體在集體成員喪失成員資格、閑置宅基地等情況下也可以撤銷宅基地使用權(quán)、收回宅基地，因此宅基地使用權(quán)退出的事由應(yīng)包括集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)、拋棄其宅基地使用權(quán)以及土地所有人撤銷宅基地使用權(quán)等三大類。

首先，集體成員可以通過轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)而主動(dòng)退出。轉(zhuǎn)讓應(yīng)成為宅基地使用權(quán)退出的主要方式。在集體成員基于成員權(quán)取得宅基地使用權(quán)后，宅基地使用權(quán)就成為集體成員的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只要受讓主體適格，集體成員就有將宅基地使用權(quán)連同住宅一起轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。同時(shí)，對(duì)于因繼承、買賣房屋而存在的一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)或者準(zhǔn)備長(zhǎng)期離開農(nóng)村或脫離農(nóng)民集體的成員而言，為促使其合理退出以避免宅基地閑置，應(yīng)允許其將宅基地使用權(quán)連同住宅一起轉(zhuǎn)讓給集體的其他成員而退出；在沒人購(gòu)買時(shí)，則該成員可以要求農(nóng)民集體按合理價(jià)格回購(gòu)；*參見耿卓：《論宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)》，載《政治與法律》2012年第5期。否則該成員可以繼續(xù)保有宅基地使用權(quán)和住宅，不能因此被認(rèn)定為閑置土地而被收回?；刭?gòu)的價(jià)格是退出的關(guān)鍵，應(yīng)由集體和成員協(xié)商決定；協(xié)商不成的可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中房屋評(píng)估的做法，由中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定，對(duì)評(píng)估價(jià)格有異議的，可以提起復(fù)核、鑒定；對(duì)回購(gòu)有異議的可以依法提起訴訟。

其次，與集體成員的轉(zhuǎn)讓、拋棄的權(quán)利相對(duì)應(yīng)，農(nóng)民集體得單方撤銷宅基地使用權(quán)，收回宅基地，強(qiáng)制其退出。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民居住的基本保障，以成員資格作為前提，其成員資格喪失也會(huì)導(dǎo)致其土地權(quán)利的喪失?！掇r(nóng)村土地承包法》已經(jīng)將承包期內(nèi)承包方全體家庭成員有遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口、遷入其他集體經(jīng)濟(jì)組織、且在該新居住地已取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、家庭成員全部死亡等三種能夠引起作為承包方的農(nóng)戶家庭消亡的情形確定為撤銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、收回承包地的發(fā)生事由，這對(duì)宅基地使用權(quán)應(yīng)同樣適用。但對(duì)于前面兩種情形，在強(qiáng)制收回前，應(yīng)允許集體成員自主轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)或由農(nóng)民集體回購(gòu)；如果集體成員沒有轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)又不接受農(nóng)民集體回購(gòu)的合理報(bào)價(jià)的，兩年后農(nóng)民集體可以以閑置宅基的理由強(qiáng)制收回。此外，即使集體成員沒有離開農(nóng)民集體，但出現(xiàn)閑置宅基地兩年以上或存在根本違反保護(hù)和合理利用土地的義務(wù)等情況的，農(nóng)民集體可以撤銷宅基地使用權(quán)、強(qiáng)制收回宅基地。集體成員對(duì)撤銷宅基地使用權(quán)、強(qiáng)制收回宅基地有異議的可以依法提起訴訟，以保護(hù)自身的合法權(quán)益。

第三，集體成員單方拋棄宅基地使用權(quán)。由于我國(guó)宅基地為無償、無期限使用，集體成員不用支付使用費(fèi)，因此集體成員可以隨時(shí)單方拋棄宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，這種情況不多見。

宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、拋棄與強(qiáng)制收回相輔相成，能有效平衡農(nóng)民集體及其成員之間的利益。而通過宅基地使用權(quán)退出制度可以使集體土地所有權(quán)回復(fù)到圓滿的狀態(tài)，為宅基地重新配置奠定基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)退出的規(guī)制與扶持

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，宅基地使用權(quán)退出只是農(nóng)民集體及其成員之間的關(guān)系，對(duì)于宅基地使用權(quán)退出、農(nóng)民集體收回宅基地的后續(xù)利用，應(yīng)由農(nóng)民集體自主決定、自主開發(fā)，其收益應(yīng)由農(nóng)民集體自主分配，這也符合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神。針對(duì)目前對(duì)集體土地限制過嚴(yán)、干預(yù)過多的情況，對(duì)宅基地使用權(quán)退出的規(guī)制，首先應(yīng)體現(xiàn)在公權(quán)力行使的規(guī)范上，其次才是規(guī)范權(quán)利人的行為以使之符合公共利益。公權(quán)力應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)對(duì)私法規(guī)則落實(shí)的監(jiān)管以及宅基地利用規(guī)劃規(guī)則、用途管制規(guī)則和耕地保護(hù)規(guī)則的完善上，而不應(yīng)干預(yù)、取代土地權(quán)利的行使。*參見王崇敏：《論我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造》，載《法商研究》2014年第2期。要堅(jiān)決杜絕行政主體通過土地整理、集中居住、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等形式進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，保障農(nóng)民集體及其成員能自主行使土地權(quán)利，以真正實(shí)現(xiàn)集體土地的市場(chǎng)化配置。

同時(shí)，由于宅基地使用權(quán)退出有利于集體土地資源的優(yōu)化配置，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其扶持。首先，政府應(yīng)大力盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，特別是建立多元化的農(nóng)村住房保障體系，為宅基地使用權(quán)的順利退出奠定宏觀制度基礎(chǔ)。其次，在遵循自愿原則、保障農(nóng)民集體和集體成員自主決定的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制，為宅基地使用權(quán)退出提供直接的制度支持。*參見歐陽(yáng)安蛟等：《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第10期。第三，通過專項(xiàng)資金資助、為農(nóng)民集體貸款提供利息補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式為農(nóng)民集體收回宅基地、自主開發(fā)集體土地等提供支持，使農(nóng)民集體有能力在符合規(guī)劃等條件下自主開發(fā)集體土地，真正實(shí)現(xiàn)集體土地、國(guó)有土地的平等。第四，培育、規(guī)范集體土地開發(fā)中介服務(wù)組織，使其為集體土地開發(fā)提供規(guī)范、專業(yè)的中介服務(wù)。

宅基地使用權(quán)退出問題涉及面廣，其制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)！

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Study on the Legal Issues of the Withdrawal of the Right to Use Rural Residential Land

Author & unit:LIANG Yarong（Postdoctoral of Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120,China）

The purpose of the paper is to discuss the law connotation and the nature of withdrawal mechanism of rural residential land use right and to propose to improve the existing withdrawal mechanism of rural residential land use right. The methods of writing this paper are literature research method and comprehensive analysis method. The findings of the paper are that the withdrawal of rural residential land is not strictly a legal concept, the essence of which is the withdrawal of the use right of the rural residential land. Currently, the legal regulations of rural residential land use right are still blank. The practice of various places depends mainly on the promotion by the local government and administrative act, and the positions of rural communities and members of rural communities are not reflected. The land rights are not guaranteed. Due to the unclearness of the nature and the process of the withdrawal of the rural residential land use right and the unreasonableness of the compensation, the withdrawal mechanism should be greatly improved. The conclusion of this paper is that the withdrawal of rural residential land use right should be considered as the alternation of real rights. The reasons and methods for the withdrawal of the rural residential land use right should be reasonably determined by the nature of the civil relationships of the withdrawal. Moreover, the withdrawal mechanism of rural residential land use right should be properly regulated and supported.

rural residential land use right;real right alternation;voluntary withdrawal;mandatory recall

2015-09-06

本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的培育與規(guī)制研究》（2012M511896）；國(guó)家社科基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村建設(shè)用地法律制度創(chuàng)新研究》（11BFX062）的部分成果。

梁亞榮（1971-），男，廣東茂名人，西南政法大學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員，海南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、房地產(chǎn)法學(xué)。

D922.32

A

1009-8003（2015）05-0047-06