遼西北地區(qū)提高“新農(nóng)?！贝鏊铰窂竭x擇

黃軼雯

文章通過對(duì)遼寧省彰武縣400戶農(nóng)戶新農(nóng)保調(diào)查的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，揭示出遼西北地區(qū)新農(nóng)保待遇水平低下的問題，新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率低，不能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老開支。從新農(nóng)保養(yǎng)老金構(gòu)成來看，提高遼西北地區(qū)新農(nóng)保待遇水平有五條途徑：一是提高農(nóng)民繳費(fèi)水平；二是提高個(gè)人賬戶基金收益率；三是增加集體補(bǔ)助水平；四是提高地方財(cái)政補(bǔ)貼；五是增加中央財(cái)政補(bǔ)貼。通過分析和比較，提出中央財(cái)政補(bǔ)貼這一路徑的可行性，進(jìn)而文章對(duì)如何完善中央財(cái)政投入機(jī)制進(jìn)行了探討。

社會(huì)保障/新農(nóng)保/政府補(bǔ)貼

一、前言

2009年9月1日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定從2009年12月1日開始，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)（各地選10%的縣市），2012年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。新農(nóng)保是我國(guó)繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后中央的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策，對(duì)確保農(nóng)村居民基本生活，推動(dòng)農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定意義重大。

遼西北是遼寧西北部地區(qū)，包括阜新市、鐵嶺市以及朝陽(yáng)市三個(gè)市，由于自然、區(qū)位等條件限制，多年來三市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與其它地區(qū)比較相對(duì)滯后。2009年，鐵嶺市的西豐縣，阜新市的彰武縣以及朝陽(yáng)市的建平縣被列為遼寧省第一批新農(nóng)保試點(diǎn)縣，至今新農(nóng)保在這三個(gè)地區(qū)已運(yùn)行五年多，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也出現(xiàn)了很多問題。

二、彰武縣“新農(nóng)保”待遇水平低下

（一）遼寧省阜新市彰武縣“新農(nóng)?！闭{(diào)查

阜新市彰武縣，地處遼西北地區(qū)，屬于遼寧省貧困縣，在遼西北地區(qū)中具有代表性。2009年末，彰武縣被確定為遼寧省首批新農(nóng)保試點(diǎn)縣之一，開始進(jìn)行新農(nóng)保的試點(diǎn)工作。截至2011年5月，彰武縣新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到14.6 萬人，占總?cè)丝诘?7.4%，收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)1233萬元，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇45520人。

2010年7月19日—7月26日，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公法學(xué)院開展大學(xué)生志愿服務(wù)新農(nóng)?；顒?dòng)，并同時(shí)組織了遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查活動(dòng)，問卷的填答采取自填（集中填答）與結(jié)構(gòu)式訪問（當(dāng)面訪問）相結(jié)合，共在彰武縣抽取四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即豐田鄉(xiāng)、哈爾套鎮(zhèn)、滿堂紅鄉(xiāng)以及雙廟鄉(xiāng)為樣本，發(fā)放問卷400份，收回有效問卷392份，問卷的有效率為98%。

（二）彰武縣“新農(nóng)保”養(yǎng)老金替代率低

彰武縣新農(nóng)保參保范圍為年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民。有100元/年至500元/年五個(gè)繳費(fèi)檔次，農(nóng)戶可自由選擇檔次繳費(fèi)，地方財(cái)政每人每年補(bǔ)貼30元，年滿60周歲、繳費(fèi)年滿15年的參保人可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。由于村集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，彰武縣無法給新農(nóng)保提供集體補(bǔ)助。假如通貨膨脹率等于人民幣一年期存款利率，那么，繳費(fèi)15年后，按照最高檔500元/年繳費(fèi)，60周歲后月領(lǐng)取額為112元，按照最低檔100元/年繳費(fèi)，月領(lǐng)取額為69元/年（如表1-1所示）。不考慮農(nóng)民收入增長(zhǎng)的情況下，按照2010年農(nóng)民人均純收入6907.93元計(jì)算，繳費(fèi)15年，最低檔的新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率為12.0%，最高檔的新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率為19.5%，相比于我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的60%左右的替代率，新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率非常之低。

（三）彰武縣“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金不能滿足養(yǎng)老開支

由于新農(nóng)保的替代率只有12%-19.5%，根本無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老需求。遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查顯示（見表1-2），80.7%的農(nóng)戶認(rèn)為根本不夠用或不太夠用，13.0%的農(nóng)戶覺得勉強(qiáng)夠用，只有6.3%的人認(rèn)為足夠或基本夠用。這說明新農(nóng)保的養(yǎng)老金給付待遇水平滿足不了大多數(shù)參保對(duì)象的養(yǎng)老開支，無法起到保障農(nóng)民基本生活的作用。

三、提高遼西北地區(qū)“新農(nóng)?！贝鏊降穆窂竭x擇

（一）提高“新農(nóng)保”待遇水平的五條路徑

從新農(nóng)保養(yǎng)老金構(gòu)成來看，包括個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139，這部分由參保人每年繳費(fèi)再加上地方政府補(bǔ)貼30元/年以及基金利息、集體補(bǔ)助等組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為55元，這部分中西部地區(qū)由中央政府全部承擔(dān)，東部地區(qū)中央政府承擔(dān)50%。從新農(nóng)保養(yǎng)老金構(gòu)成及來源可以看出，提高新農(nóng)保待遇水平主要有以下五條路徑：一是提高個(gè)人繳費(fèi)水平；二是提高個(gè)人賬戶資金收益率；三是增加集體補(bǔ)助；四是提高地方財(cái)政補(bǔ)助；五是增加中央財(cái)政補(bǔ)貼。

（二）提高個(gè)人繳費(fèi)水平農(nóng)民難以承受

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金主要由農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，但是鑒于遼西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，提高新農(nóng)保繳費(fèi)水平農(nóng)民難以承受。

調(diào)查對(duì)象中，76.3%屬于純務(wù)農(nóng)農(nóng)民，這類家庭經(jīng)濟(jì)來源單一，收入低下。由表1-3顯示，12.4%的農(nóng)戶年家庭收入小于5000元，1659元/年的繳費(fèi)額占這類家庭年收入的33.2%以上。26.6%的農(nóng)戶年家庭收入在5001-10000元之間，1659元/年的繳費(fèi)額占這類家庭年收入的33.2%—16.6%。39%的農(nóng)戶年家庭收入在10001-20000元之間，1659元/年的繳費(fèi)額占這類家庭年收入的16.6%-8.3%。綜合來看，以年家庭收入的8%為限，78%的家庭繳費(fèi)1659元/年超過年家庭收入的8%，而且農(nóng)村家庭的恩格爾系數(shù)高，日常支出比重大，剩余收入很少，難以同時(shí)負(fù)擔(dān)幾個(gè)人這樣的繳費(fèi)水平。

（三）提高個(gè)人賬戶資金收益率成本和風(fēng)險(xiǎn)過大

對(duì)于數(shù)量龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，許多學(xué)者建議將新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金引入市場(chǎng)，參與風(fēng)險(xiǎn)投資，以提高個(gè)人賬戶資金收益率，更好的實(shí)現(xiàn)保值增值。由于銀行利率低，提高個(gè)人賬戶資金收益率需開辟其他投資渠道，參與市場(chǎng)。但是，從遼西北地區(qū)來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，投資渠道有限，金融證券市場(chǎng)不健全，股票市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)太大。新農(nóng)保基金是農(nóng)民未來的“養(yǎng)命錢”，資金的安全性是首要考慮的問題。在制度、法律、組織結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)條件、專業(yè)隊(duì)伍都不完善的遼西北地區(qū)，提高新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金成本和風(fēng)險(xiǎn)太大，政府應(yīng)抱著謹(jǐn)慎的態(tài)度保證新農(nóng)?；鸬陌踩?。

（四）增加集體補(bǔ)助水平是無源之水

彰武縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)97.7%的參保農(nóng)戶沒有村集體和社區(qū)補(bǔ)貼，在遼西北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，自從打破了人民公社體制實(shí)行土地承包到戶后，農(nóng)村集體組織及其經(jīng)濟(jì)逐漸被弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少，土地經(jīng)營(yíng)收入缺乏。相對(duì)來說，阜新市集體企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、效益差，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基本上不可能拿出補(bǔ)助。所以，試圖通過增加集體補(bǔ)助來提高新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇水平這一路徑也是不可行的。

（五）提高地方財(cái)政補(bǔ)貼壓力大

從阜新市財(cái)政情況來看，阜新市地處遼西北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人均財(cái)政收入1654.8元（見表1-5），不到全省平均水平的一半，新農(nóng)保人均地方財(cái)政補(bǔ)貼占人均地方財(cái)政收入的21.8%，再加上2010年新農(nóng)合每年人均補(bǔ)貼120元，共480元，共占市級(jí)地方財(cái)政收入的29.0%，負(fù)擔(dān)沉重。企圖依靠提高市級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼，以提高新農(nóng)保待遇水平同樣不具有可行性。

再?gòu)倪|寧省財(cái)政情況來看，表1-4顯示，2010年遼寧省人均地方財(cái)政收入4582.5元，屬于全國(guó)中上等水平，2010年遼寧省地方財(cái)政收入2004.84億元，而地方財(cái)政支出為3195.82億元，財(cái)政赤字，其中，社會(huì)保障與就業(yè)項(xiàng)目支出最多，為579.84億元，占遼寧省地方財(cái)政支出的18%。遼寧省地方財(cái)政赤字，入不敷出。同時(shí)對(duì)社會(huì)保障與就業(yè)的財(cái)政支出已將近總支出的五分之一，再提高遼寧省對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼水平必會(huì)壓縮對(duì)其他項(xiàng)目的支出，并且提高空間有限，難以承擔(dān)提高遼西北地區(qū)新農(nóng)保待遇水平的重任。

（六）增加中央財(cái)政補(bǔ)貼是唯一選擇

既然提高農(nóng)民繳費(fèi)水平等四條路徑都行不通，那么只有提高中央財(cái)政補(bǔ)貼這一條路徑了。假設(shè)中央財(cái)政在“入口”和“出口”方面對(duì)遼西北地區(qū)實(shí)行全額補(bǔ)貼，新農(nóng)保制度在遼西北地區(qū)“實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋”的情況下，這里將測(cè)算一下，中央財(cái)政三個(gè)市實(shí)行全額補(bǔ)貼的金額。

中央財(cái)政對(duì)遼西北地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年補(bǔ)貼數(shù)額=遼西北地區(qū)60周歲以上農(nóng)村人口數(shù)×55×12，通過計(jì)算得出4.13億元。中央財(cái)政對(duì)遼西北地區(qū)個(gè)人賬戶的年補(bǔ)貼數(shù)額=遼西北地區(qū)16-59周歲的農(nóng)村人口數(shù)×30，通過計(jì)算得出0.87億元（見表1-6）。中央財(cái)政對(duì)遼西北地區(qū)新農(nóng)保全補(bǔ)的金額僅為5億元，占2010年中央財(cái)政收入42488.47億元的0.01%，占2010年中央財(cái)政新增收入6572.76億元的0.08%，比重非常小，中央財(cái)政完全有能力增加對(duì)遼西北地區(qū)新農(nóng)保的補(bǔ)助。

四、中央財(cái)政對(duì)遼西北地區(qū)新農(nóng)保增加補(bǔ)貼的機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）增加“入口”補(bǔ)貼

中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼可以通過補(bǔ)“入口”實(shí)現(xiàn)。即定額遞增補(bǔ)貼。按繳費(fèi)額的一定比例補(bǔ)貼，會(huì)擔(dān)心出現(xiàn)馬太效應(yīng)，影響分配的公平性，過于拉大參保農(nóng)戶之間的差距，因此，在設(shè)計(jì)繳費(fèi)期補(bǔ)貼，建議對(duì)最低繳費(fèi)檔次給予國(guó)家規(guī)定的最低補(bǔ)貼額，繳費(fèi)每超過一個(gè)檔次，按一定比例適當(dāng)提高補(bǔ)貼額。補(bǔ)貼金額由中央和地方共同分擔(dān)，如：年繳費(fèi)100元，補(bǔ)貼30元，年繳費(fèi)200元，補(bǔ)貼40元，依次類推，年繳費(fèi)500元補(bǔ)貼70元，對(duì)于遼西北地區(qū)，中央財(cái)政應(yīng)給于適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，可分擔(dān)地方財(cái)政補(bǔ)貼的三分之一。按定額遞增式補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是多繳多得，對(duì)于選擇較高檔次的農(nóng)民適度增加補(bǔ)貼，各個(gè)檔次之間補(bǔ)貼（30元/年-70元/年）相對(duì)于按比例補(bǔ)貼方式（30元/年-114.8元/年）差距較小，更加符合政策目標(biāo)，既堅(jiān)持公平又兼顧效率。

（二）增加“出口”補(bǔ)貼

為提高遼西北地區(qū)“新農(nóng)?！钡拇鏊剑醒胴?cái)政可分別對(duì)符合領(lǐng)取條件的農(nóng)民給予兩方面的補(bǔ)貼。

均一化出口補(bǔ)貼。這是對(duì)所有符合領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民給予的補(bǔ)貼，目的是保障農(nóng)民的基本生活水平。文件規(guī)定中央財(cái)政對(duì)中西部全額補(bǔ)助55元/年，對(duì)東部給予50%的補(bǔ)助，但是，遼西北地區(qū)雖屬東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)卻不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政壓力大。因此，國(guó)家應(yīng)該使用更多量化的指標(biāo)來衡量發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且精確到縣級(jí)，以縣為單位進(jìn)行補(bǔ)貼，能更好的實(shí)現(xiàn)政策公平，保證遼西北地區(qū)的“新農(nóng)?！贝鏊?。具體來說，政府可以以人均財(cái)政收入、農(nóng)民純收入以及人均生產(chǎn)總值三項(xiàng)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，兩項(xiàng)指標(biāo)以上低于西部地區(qū)平均水平的，中央財(cái)政100%支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

繳費(fèi)掛鉤出口補(bǔ)貼。為鼓勵(lì)青年農(nóng)民參加新農(nóng)保，中央財(cái)政可以對(duì)繳費(fèi)期限較長(zhǎng)的農(nóng)民給予長(zhǎng)期繳費(fèi)的補(bǔ)貼，即長(zhǎng)繳多得的原則。具體可規(guī)定在遼西北地區(qū)，農(nóng)戶繳費(fèi)每超過最短繳費(fèi)期（15年）一年，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金98.65元的基礎(chǔ)上，每月增加1%的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)參保人早繳費(fèi)、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限。長(zhǎng)繳多得既具有效率又保證了公平。

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