對榆林市榆陽區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的調(diào)研

蔣宏

摘 要 為了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，陜西省榆林市榆陽區(qū)積極落實政策，加強政策宣傳，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，培育新型經(jīng)營主體，支持和鼓勵土地流轉(zhuǎn)工作，通過以村組主導(dǎo)、企業(yè)帶動、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、土地入股、大戶承包等具體做法，全區(qū)農(nóng)村土地細(xì)碎化整治和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了顯著的綜合效益。有力帶動了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民增收，提升了土地生產(chǎn)力水平。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；陜西省榆林市榆陽區(qū)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C 文章編號：1673-890X（2015）03--03

陜西省榆林市榆陽區(qū)總面積7 053 km2。全區(qū)轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個街道（鎮(zhèn)）辦事處，488個行政村、45個社區(qū)居委會，戶籍總?cè)丝?4.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口34.9萬人；耕地總面積7.27萬hm2，農(nóng)戶承包耕地5.8萬hm2，占耕地總面積的83%。2014年，全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)40億元，農(nóng)村居民人均純收入12 656元/a。

改革開放以來，榆陽區(qū)經(jīng)濟(jì)顯飛躍發(fā)展，但三農(nóng)問題卻始終是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。為了實現(xiàn)“四化”同步發(fā)展，全面建成小康社會，落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和政策，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)勢在必行[1-2]。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2008年，榆陽區(qū)被確定為陜西省農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔(dān)“農(nóng)村耕地細(xì)碎化整治”試驗項目。2010年，榆陽區(qū)委、區(qū)政府按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，尊重農(nóng)民主體地位，制定出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作實施方案，區(qū)財政每年安排200萬～300萬元用于土地流轉(zhuǎn)工作考核獎勵，有力推動了農(nóng)村耕地細(xì)碎化整治和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。截至2014年12月，全區(qū)累計完成土地流轉(zhuǎn)和細(xì)碎化整合4.83萬hm2，占耕地總面積的68%，涉及21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個鎮(zhèn)辦事處、488個行政村、3.2萬戶農(nóng)民。其中，耕地細(xì)碎化整治面積達(dá)1.87萬hm2，形成集中連片流轉(zhuǎn)13.33 hm2以上樣板田9 333.33 hm2，基本消滅了667 m2以下零星地塊。流轉(zhuǎn)形式主要以互換和轉(zhuǎn)包為主；流轉(zhuǎn)期限以5～10 a中長期流轉(zhuǎn)為主；土地流轉(zhuǎn)后以種植糧食作物為主占50%，林果種植占35%，蔬菜種植占5%，其他占10%。

2 政策落實情況

2.1 加強政策宣傳

大力宣傳《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，每年編制《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作手冊》，將最新的土地流轉(zhuǎn)政策匯編成冊，印發(fā)放各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處和廣大農(nóng)戶，這一舉措備受省市兩級的贊賞并建議全省推廣。

2.2 健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)

按照土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制建設(shè)要求，區(qū)級成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作站，村上成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)分站；同時，為了及時解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾和問題，成立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會。

2.3 積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

積極培育以龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶為主的新型經(jīng)營主體，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。

2.4 支持和鼓勵土地流轉(zhuǎn)

區(qū)政府連續(xù)3 a都出臺了《榆陽區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作考核獎勵辦法》，區(qū)財政每年拿出200萬～300萬元，獎勵流轉(zhuǎn)大戶、合作社、龍頭企業(yè)及先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組。對集中連片流轉(zhuǎn)土地13.33～33.33 hm2以上，流轉(zhuǎn)期限在5 a以上的種糧大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，一次性給予500元獎勵（承包方300元，受讓方200元）。在土地流轉(zhuǎn)面積較集中的村組，采取捆綁各類農(nóng)業(yè)項目資金的辦法，實行重點扶持。

3 主要做法

通過5 a的實踐，探索形成了5大土地流轉(zhuǎn)和細(xì)碎化整合模式。

3.1 村組主導(dǎo)型

村組根據(jù)發(fā)展需要，組織開展土地細(xì)碎化整治。如馬合鎮(zhèn)村組自發(fā)完成土地細(xì)碎化整合1 886.67 hm2、流轉(zhuǎn)675.2 hm2，占全鎮(zhèn)耕地面積的75%。

3.2 企業(yè)帶動型

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，集中流轉(zhuǎn)村民承包地。如陜西大地種業(yè)公司流轉(zhuǎn)小紀(jì)汗鄉(xiāng)大紀(jì)汗村集體土地153.33 hm2，承包期10 a，每年190元/667 m2，建成了全市仍之全省一流的優(yōu)質(zhì)馬鈴薯種植基地。此外，該村每年通過種植基地的勞務(wù)收入達(dá)到60萬元以上。當(dāng)前，全區(qū)共有13家農(nóng)業(yè)企業(yè)累計流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地面積5 733.33 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的12.2%。

3.3 產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組為發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或擴(kuò)大現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模，通過互換、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)土地。如魚河鎮(zhèn)寺伙溝村流轉(zhuǎn)土地26.67 hm2，占全村耕地的57%，集中發(fā)展設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)，建成全國溫室蔬菜“一村一品”示范村。同時，帶動全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)，建成6個設(shè)施果菜基地，總面積達(dá)280 hm2。

3.4 土地入股型

農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股專業(yè)合作社，每年按股比獲得該地塊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)純收益。如劉千河辦事處新寨村、余興莊辦事處趙家峁村組建專業(yè)合作社，在保留農(nóng)民二輪土地承包地權(quán)屬不變的前提下，將可耕地作股收回村上，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，年底按收益分紅。

3.5 大戶承包型

種糧大戶或企業(yè)老板，承包農(nóng)村土地，投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。如民營企業(yè)老板集中流轉(zhuǎn)余興莊辦事處原李官溝村整村土地506.67 hm2，用以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)林和特色種養(yǎng)殖業(yè)。

4 取得成效

近年來，榆陽區(qū)農(nóng)村耕地細(xì)碎化整治和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了顯著的綜合效益。

4.1 有力帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展

形成了魚河峁鎮(zhèn)白家溝村、劉千河鄉(xiāng)新寨村小雜糧示范，魚河鎮(zhèn)寺伙溝村、南沙村設(shè)施果菜，清泉鄉(xiāng)趙家溝村、尹家溝村大蔥和香谷米種植，古塔鎮(zhèn)羅鹼村大扁杏和馬鈴薯種植，芹河鄉(xiāng)酸梨海則村草莓采摘等一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地和“一村一品”示范村。

4.2 有力促進(jìn)農(nóng)民增收

全區(qū)農(nóng)村居民人均年純收入由2008年的4 185元，增長到2014年的12 656元。一些土地流轉(zhuǎn)較好的村組，農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民收入增速較快。其中，大紀(jì)汗村通過向大地種業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地，使人均增收1 500元；新寨村通過專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地，人均增種農(nóng)田1.47 hm2，年增收超過1萬元；魚河鎮(zhèn)設(shè)施蔬菜基地每畝年均純收收達(dá)到3萬～5萬元。

4.3 有力提升土地生產(chǎn)力水平

土地流轉(zhuǎn)后，龍頭企業(yè)和種糧大戶加大投入，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善種植條件，提高土壤肥力，帶動土地等次提升。全區(qū)近一半流轉(zhuǎn)土地配建了噴灌、滴灌、多管井等灌溉設(shè)施，北部草灘區(qū)流轉(zhuǎn)土地土壤改良率達(dá)到90%以上，良種種植率和道路通暢率分別達(dá)到100%，道路硬化率達(dá)到60%，機(jī)械化率達(dá)到80%。

5 存在的主要問題

5.1 農(nóng)民對相關(guān)法律掌握不到位

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作起步晚，群眾對《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)政策掌握不到位，不敢大面積流轉(zhuǎn)。

5.2 流轉(zhuǎn)范圍窄，區(qū)域性差異大

土地流轉(zhuǎn)范圍主要體現(xiàn)為“三多三少”，即親戚、朋友或熟人之間流轉(zhuǎn)多，向企業(yè)、個人老板、種糧大戶流轉(zhuǎn)少；耕地流轉(zhuǎn)面積多，荒地、旱地、漁塘等非耕地流轉(zhuǎn)少；本村本組之間流轉(zhuǎn)多，向外鄉(xiāng)、外村流轉(zhuǎn)少；同時，土地流轉(zhuǎn)區(qū)域性差異較大，北部草灘區(qū)地勢平坦、交通方便、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，且耕地集中，適宜機(jī)械化作業(yè)，土地流轉(zhuǎn)形勢看好；而南部山區(qū)溝壩地少，土地分散，無灌溉條件，即使廉價租金也無人耕種，因此流轉(zhuǎn)難度大。

5.3 成片流轉(zhuǎn)難

土地是農(nóng)民賴以生存最基本的生產(chǎn)資料，是“命根子”，特別是近年來榆陽區(qū)征用土地頻繁，大多農(nóng)民盯牢征地補償款，寧可粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

5.4 農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險大，吸引業(yè)主開發(fā)難

由于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長，成本高，許多企業(yè)、個人老板對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重。2015年受市場經(jīng)濟(jì)運行下行的影響，城市務(wù)工農(nóng)民就業(yè)難，返鄉(xiāng)農(nóng)民多，對土地流轉(zhuǎn)工作造成一定影響。

6 建議

榆陽區(qū)作為榆林乃至陜西農(nóng)業(yè)大縣區(qū)之一，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)優(yōu)勢得天獨厚，前景廣闊，被陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃列為省級產(chǎn)糧大縣區(qū)和羊子、蔬菜生產(chǎn)重點區(qū)域，是建設(shè)“陜北糧倉”的核心板塊。進(jìn)一步抓好土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，充分釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；C(jī)械化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化，已成為榆陽農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。當(dāng)前和今后一段時期，榆陽區(qū)將著力抓好以下幾項工作。

6.1 切實解決好流轉(zhuǎn)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)不配套、經(jīng)營機(jī)制陳舊、生產(chǎn)資料集成低等制約流轉(zhuǎn)效益的突出問題

當(dāng)前，全區(qū)4.83萬hm2流轉(zhuǎn)土地中，13.33 hm2以上成片流轉(zhuǎn)面積僅0.93萬hm2左右；北部草灘區(qū)流轉(zhuǎn)相對順利，南部山區(qū)流轉(zhuǎn)難度較大；流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，手續(xù)不夠完善、檔案不夠健全；鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進(jìn)度不平衡，馬合、岔河則、古塔等鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展較快，成效明顯，城區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)普遍緩慢。為此，2014年區(qū)委、區(qū)政府出臺的《關(guān)于加強“三農(nóng)”工作的實施意見》中明確指出，要加大獎補和扶持力度，每年安排不少于200萬元財政專項資金，重點對集中連片流轉(zhuǎn)土地33.33 hm2以上的出（受）讓方給予獎補，到2020年，使集中連片流轉(zhuǎn)土地33.33 hm2以上樣板田達(dá)到1.33萬hm2，占到全區(qū)農(nóng)戶承包耕地總面積的20%。

6.2 學(xué)懂吃透土地流轉(zhuǎn)政策，最大限度調(diào)動群眾積極性

堅持依法、自愿和有償原則，鼓勵以土地入股、反租倒包、土地銀行等多種形式土地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化，不鼓勵工商企業(yè)大面積、長時間流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，不允許以土地作價入股企業(yè)，不能以土地抵押。2015底，榆陽區(qū)全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，試點開展并逐步推開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資工作。

6.3 堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、整合推進(jìn)、重點扶持

堅持因地制宜、分類推進(jìn)，在北部風(fēng)沙草灘區(qū)進(jìn)一步抓好土地細(xì)碎化整合，推進(jìn)適度規(guī)模的家庭農(nóng)牧場建設(shè)；在南部山區(qū)重點抓好整村、整組、整山流轉(zhuǎn)，推廣典型模式，鼓勵農(nóng)民以土地入股專業(yè)合作社，減少土地撂荒，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，除享受財政獎補外，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)、農(nóng)田水利基建、農(nóng)機(jī)農(nóng)資良種補貼及科技服務(wù)、市場平臺建設(shè)上給予優(yōu)先支持，引導(dǎo)和推動土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，力爭使全區(qū)土地流轉(zhuǎn)率保持在90%以上。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：趙中正）