他山之石 可以攻玉——國外世界級大都市疏解人口成功嘗試

魏 慶

（中國電建集團，北京 100044）

0 引言

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是有序疏解非首都功能的關鍵舉措。如何有序疏解非首都功能，逐步破解人口資源環(huán)境矛盾和“大城市病”瓶頸問題，北京正面臨一場大考，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可遵循。而國外紐約、莫斯科、倫敦、巴黎、東京、首爾等世界級大都市率先在人口疏解方面達到瘦身健體的成功嘗試，或許對北京有一定啟發(fā)和可借鑒之處。

1 控與疏結合，立法與規(guī)劃“雙輪驅動”

據(jù)有關資料介紹，國外世界級大都市通常都采取立法控制“增量”、規(guī)劃疏解“存量”的路徑，堅持疏與堵結合，做到控與疏雙輪驅動，確保城市人口總數(shù)不越“紅線”。

立法控制增量。在“控”方面，國外通常都制訂有關建筑、產(chǎn)業(yè)、綠化等發(fā)展立法，嚴禁中心城區(qū)新建各種項目和擴大建設用地、新增產(chǎn)業(yè)和擴建行政辦公、商業(yè)等大型服務設施，以法律的強制力、執(zhí)行力、約束力，堅決守住各類功能，禁止和限制底線，控制人口增量。據(jù)中國日報、半月談雜志報道，韓國首爾1982年頒布《首都圈整備規(guī)劃法》，采取立法控制首爾人口密度：嚴格控制制造業(yè)、大學等新、擴建項目，對首爾市區(qū)的新建企業(yè)則實行高額罰款，并將位于首爾市以東的京畿道地區(qū)作為自然保護帶，對一定規(guī)模以上的大型建筑物征收擁塞費。日本東京1956年制定《首都圈整備法》，明確以東京為中心、半徑100 km以內建設首都圈的地域范圍，并通過1959年《工業(yè)控制法》來嚴格控制首都圈內的部分城市的新增項目，防止攤大餅。英國倫敦1938年頒布《綠帶法》，規(guī)定在倫敦市周圍保留寬13～24 km的綠化帶，在此范圍內禁止新建工廠和住宅。

規(guī)劃疏解存量。世界級大都市疏解人口的實踐經(jīng)驗表明，單靠“堵”和“控”只是一種被動方法，而必須積極主動地“疏”，才能治標又治本。疏解城市人口，首先取決于科學合理的城市規(guī)劃，并以之為據(jù)，指導城市開發(fā)、建設和管理?；诖?，國外大都市都從城市發(fā)展的戰(zhàn)略定位出發(fā)，突出經(jīng)濟結構調整，統(tǒng)籌兼顧局部與全局、近期與遠期的關系，分別制定符合各自實際的短中長期城市規(guī)劃，更好地發(fā)揮對城市建設的調控、引領和約束作用，使疏解工作有序有效運作。據(jù)有關單位業(yè)務考察報告顯示，美國1996年制訂東北部大西洋沿岸城市帶規(guī)劃，明確城市的性質、規(guī)模、發(fā)展方向和發(fā)展格局，確立紐約與新澤西州和康涅狄格州共同繁榮的大都市圈的全新理念。法國制訂“大巴黎計劃”，提出跨行政區(qū)域界限，促進城市與郊區(qū)融合，消除巴黎郊區(qū)閉塞狀況。俄羅斯莫斯科制訂多個城市中心發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)合舊城區(qū)與新城區(qū)的功能，計劃將莫斯科州16萬hm2的土地并入市建設新城區(qū)。英國倫敦20世紀60年代中期編制大倫敦發(fā)展規(guī)劃，設計在半徑約48 km的范圍內，由內向外劃分為內圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。2013年10月，英國政府專門成立城市發(fā)展委員會，制訂發(fā)展路線圖，推動倫敦等大都市與其他城市間的協(xié)調發(fā)展。經(jīng)濟日報駐東京記者表示，日本東京在1958年、1968年、1976年和1986年分別進行了4次綜合交通規(guī)劃，強化大都市周邊城市和衛(wèi)星城市的規(guī)模和職能。目前，日本現(xiàn)已研究出臺4次“首都圈建設規(guī)劃”，通過構建以東京為中心及其周邊的神奈川、千葉、山梨等7個縣的“首都圈”，形成“多核心分散網(wǎng)絡”空間格局。經(jīng)濟日報駐首爾記者表示，韓國政府多次進行綜合規(guī)劃，推動首爾都市圈建設。2005年12月，韓國政府制定第三次首都圈整備規(guī)劃（2006～2020），將首都圈分為成長管理圈、密度限制圈和自然保護圈；劃分10個地區(qū)圈和5個產(chǎn)業(yè)帶；明確韓國首都圈由原來以首爾為中心的“單核結構”空間構造向“多核連接型”空間構造轉化的總體思路。

2 轉與遷并舉，因地制宜建“新都”

專家認為，有序疏解大城市人口，關鍵是轉與遷（產(chǎn)業(yè)轉移與部分企業(yè)、服務業(yè)、行政單位等外遷）并舉，著力解決“搬哪些、往哪搬、如何建”等問題。

政府主導、紅利驅動。疏解人口，產(chǎn)業(yè)轉移是重點。專家教授表示，對于一些高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，以及部分第三產(chǎn)業(yè)，是國內外大都市產(chǎn)業(yè)轉移的重點。政策引導是產(chǎn)業(yè)轉移的前提，利益驅動是搬遷的“妙方”。據(jù)有關資料介紹，東京1959年提出勞動密集型企業(yè)外遷的計劃，制定推動勞動力與制造業(yè)工廠向地方分散和轉移政策，形成特色明顯、優(yōu)勢互補的區(qū)域職能分工體系。1971年，韓國政府責令污染企業(yè)搬出首爾，并對企業(yè)遷入地實行稅收優(yōu)惠政策的同時，加大其基礎設施投資力度。為鼓勵人口遷移，首爾政府主導，采取市區(qū)大學限制招生，并制定《大城市人口分散措施》和相對低廉的房價政策，要求京畿道、明知、漢陽等大學搬遷或到那里設立分校。作為首爾市南北的京畿道地區(qū)和仁川市分為成長管理圈，接受首爾轉移出的人口和部分產(chǎn)業(yè)。法國巴黎馬恩拉瓦萊新城通過積極承接巴黎中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移，大力培育特色產(chǎn)業(yè)，形成以旅游業(yè)、金融業(yè)等為主導的產(chǎn)業(yè)體系，逐步完善基礎設施和公共服務設施，提高人口吸引力和承載力。美國通過在郊區(qū)購房和租房給予更多的優(yōu)惠貸款利率、降低貸款門檻、提供抵押幫助等方式，引導居民在郊區(qū)生活和居住。為鼓勵企業(yè)向郊區(qū)轉移，紐約政府實行差別化的地價與稅價，郊區(qū)地價、稅收低，并且擁有大量廉價勞動力，企業(yè)向郊區(qū)搬遷能夠獲得較大的利益。隨著人口逐步的郊區(qū)化，大型商品零售業(yè)也隨之向郊區(qū)遷移。

近年來，國外政府發(fā)揮引導作用，通過創(chuàng)造條件，推動對不符合城市定位的大公司搬遷。如今，俄羅斯實力雄厚的大公司放棄城中心區(qū)，開始在外圍區(qū)域建設辦公樓和園區(qū)。日本建設位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。這些新都心利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。英國大企業(yè)總部落戶疏解小城鎮(zhèn)也漸成常態(tài)，如泰晤士水公司總部在斯文登小城，勞斯萊斯總部在德比小城。此外，英國對首都遷移出去的大企業(yè)實行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業(yè)布局的調整。

政府帶頭，遷址“新都”（副中心和衛(wèi)星城）?！皬陌屠?、首爾、東京等國際大都市發(fā)展來看，副中心都成為其化解‘大城市病’的良方?！北本┦幸?guī)劃委主任黃艷說。目前，國外大都市都將著力打造世界級新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，采取以點帶面，先有部分行政部門帶頭由中心城向周邊搬遷，以此帶動科研、商務、文化、會展等功能的聚集，教育、醫(yī)療、培訓等其他非首都功能加快向副中心或衛(wèi)星城疏解。據(jù)有關資料介紹，英國倫敦通過構建14個迷你城市經(jīng)濟圈、商業(yè)區(qū)，形成倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，通過政府帶頭牽引其下屬機構向衛(wèi)星城轉移，此舉得到公共事業(yè)單位的一呼百應，高校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位隨后開始大遷徙。韓國政府2004年8月11日確定韓中部地區(qū)的燕歧—公州將成為新的行政首都，即世宗市。自2012年開始韓國總統(tǒng)府及中央行政機關將陸續(xù)搬遷到新址，到2030年世宗市人口控制在50萬。目前，高陽市成為首都圈衛(wèi)星城市中第一個。中國日報、經(jīng)濟日報網(wǎng)報道，日本政府先后3次實施“城市副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，形成東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣“一都三縣”的都市圈。分散首都功能主要是在內部建設“七大副都心”，在外部建設“三大新都心”以及建設新城和筑波科學城等措施來實現(xiàn)的。為了將人口和產(chǎn)業(yè)進一步從東京中心區(qū)域分散到周圍的衛(wèi)星城市，日本還建設了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。經(jīng)過多年規(guī)劃建設，2000年2月，位于東京的辦公機構包括法務省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等開始向這里搬遷。莫斯科市政府計劃將莫斯科大環(huán)內現(xiàn)有的超過1 200萬人口遷移部分至新區(qū)，為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業(yè)技術就業(yè)崗位。1965年，法國巴黎近郊設立9個商貿(mào)、服務、交通副中心，建立5座新城。《經(jīng)濟日報》駐紐約記者表示，美國紐約都市圈是以紐約為核心的全球影響力最大的東北城市群，也被稱為“波士頓—華盛頓走廊”。從美國地圖上看，紐約大都市圈從美國東北部的緬因州，向西南方向延伸至弗吉尼亞州，跨越10個州，包括波士頓、紐約、費城、華盛頓4大城市群。其他3大城市群也各具特色，與紐約在城市功能上相輔相成。

公共資源傾斜，筑牢疏解根基。公共資源分配向疏解地域傾斜，完善配套基礎設施，是民生保障的根本所在。大都市人口過剩，公共資源豐富是主因。人口遷移，優(yōu)質公共資源要如影隨形?？v觀國外大都市，除了拉動區(qū)域就業(yè)以外，無不把副中心（衛(wèi)星城、新城）公共資源分配作為重中之重，包括居住、教育、醫(yī)療、文化、體育在內的配套設施。韓國首爾通過由近及遠、逐步外擴、設施配套等策略的實施，先將人口吸引到距首爾30～40 km的交通要道或地鐵附近，不斷完善和配備學校、醫(yī)院、購物中心等各項生活措施，使衛(wèi)星城的生活環(huán)境與生活質量均不低于首爾市區(qū)，有力促進學校、飯店、購物中心、醫(yī)院等設施在衛(wèi)星城的合理布局。半月談網(wǎng)綜合報道，日本東京每個副都心的辦公、購物、休閑、觀光等功能一應俱全。如東京附近的筑波市建設高科技研發(fā)基地，在葛西地區(qū)發(fā)展娛樂、體育和展覽行業(yè)，以成田機場為中心發(fā)展機場經(jīng)濟圈，等等。這些“副都心”的特點是產(chǎn)業(yè)獨立，交通便利，生活設施齊全，適合宜居和就業(yè)。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設，1991年東京都政府搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集、公共服務到位，備受世界關注。東京還通過教育經(jīng)費投入和教師輪崗制度，促進教育均等化發(fā)展，確保東京都市圈內教育資源相對均衡。美國紐約直接加大對郊區(qū)進行大量基礎設施、公共產(chǎn)品的投資，使郊區(qū)學校資源遠優(yōu)于中心城市，為城市人口向郊區(qū)遷移提供重要保障。以1994年為例，紐約為郊區(qū)每個學生平均每年支出、配備的圖書數(shù)量以及互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率分別為9 688美元、20本、59%，而市區(qū)僅為8 205美元、9.4本、47%。

3 聯(lián)與通一體，構建便捷高效多網(wǎng)交通體系

疏解人口，離不開交通的有力支撐。擁有完善的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)等，就能促進都市群第一時間互通互聯(lián)，加速人才、資源的快速流動。推動中心城市功能向周邊新城（副中心、衛(wèi)星城）疏解的一個重要條件，就是要建立起與中心城市空間結構、功能布局相適應的交通體系。

俗話說，要想富，先修路。四通八達的交通網(wǎng)絡擴大人口分布與職業(yè)通勤范圍，軌道交通拉近中心城區(qū)與衛(wèi)星城、副中心的距離?；诖耍澜绱蠖际卸季o鑼密鼓建設快速交通促進人口轉移。經(jīng)濟日報駐東京記者表示，東京都市圈發(fā)展的可貴之處就是高度重視交通。從1950年東京及其周邊區(qū)域內大規(guī)模建設高速公路、鐵路交通網(wǎng)絡，到東京都市圈由新干線、輕軌和地鐵構成的總長約2 865 km的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡，再到東京環(huán)市中心的輕軌線把都心和7大副都心連接起來，構成以副都心為起點，呈放射狀向近郊和鄰近中小城市延伸的格局，加速了區(qū)域資源要素的合理流動。經(jīng)濟日報駐紐約記者表示，美國東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費城、紐約、巴爾的摩等城市，就是憑借便捷的交通運輸條件形成的，并最終聯(lián)結成完善的交通運輸網(wǎng)絡，逐步形成了“波士頓—華盛頓大都市連綿帶”。紐約1950年以后從城市周邊外環(huán)路和輻射路開始，城市開始沿交通軸線向郊區(qū)擴展，各大城市都市區(qū)空間范圍擴大，橫向蔓延，相互連接，制造業(yè)帶、交通帶、城市帶融為一體，形成了多核心的城市群體系，為人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉移提供了便利條件。據(jù)有關資料介紹，莫斯科市政府將對新區(qū)交通網(wǎng)絡進行整體規(guī)劃，屆時將全面規(guī)劃包括新區(qū)在內的整個市區(qū)的公路、鐵路、地鐵及輕軌建設，新建一條地鐵線路、兩個火車站和幾條輕軌線路。同時，計劃在莫斯科市開辟新的公交車道，使之全長增至220 km，還將新建停車位及交通中轉樞紐。據(jù)報道，韓國首爾及周邊都市圈通過縱橫交錯的地鐵網(wǎng)絡將整個首都圈連接起來，有一半以上地區(qū)被覆蓋入地鐵車站1 km以內的范圍，促進了人口轉移。為方便居民出行乘坐地鐵，還開通了居民區(qū)與地鐵、輕軌車站間的巴士專線。德國城市交通與城際交通和跨區(qū)遠程交通高度融合。城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士等，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區(qū)鐵路和市郊鐵路等多種運輸方式。加拿大東部兩省的“哈利法克斯·蒙克頓成長走廊”，是20個跨省工業(yè)和商業(yè)園區(qū)棲息地?；ヂ?lián)互通的交通體系，成為這一走廊上的各個城市之間經(jīng)濟快速成長的先決條件。