深化水利改革 加強(qiáng)依法管水全力推進(jìn)河湖和水利工程劃界確權(quán)工作

李亞平

（江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029）

貫徹落實(shí)江蘇省政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》精神，我們要全力推進(jìn)河湖和水利工程劃界確權(quán)工作，確保完成省委省政府部署的改革目標(biāo)任務(wù)。

一、充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的重要意義

河湖是水資源的重要載體，是防洪排澇的天然屏障，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源。水利工程是實(shí)施防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。我省河湖眾多，水網(wǎng)密布，全省有鄉(xiāng)級(jí)以上河道2萬(wàn)多條，列入名錄的湖泊137 個(gè)，在冊(cè)水庫(kù)908 座，大中型閘站工程924 座，河湖水域面積占國(guó)土面積的16.9%。得天獨(dú)厚的江河湖庫(kù)資源和數(shù)量眾多的水利工程，為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要支撐。但長(zhǎng)期以來(lái)河湖和水利工程管理范圍邊界不清、土地權(quán)屬不明的客觀現(xiàn)實(shí)，也導(dǎo)致了侵占河湖水域、破壞水利工程設(shè)施、與水爭(zhēng)地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響水利工程的安全運(yùn)行，造成河湖水域的萎縮和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)退化。依法加強(qiáng)河湖和水利工程管理，加快構(gòu)建“范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)”的河湖和水利工程管理保護(hù)體系顯得尤為重要。

（一）河湖和水利工程管理范圍劃定是全面深化改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，對(duì)水流等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制?！妒∥昧稳珪?huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃》將河湖等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記列入全省重要改革事項(xiàng)，提出2017年完成流域性河道、大中型水庫(kù)、大型閘站管理和保護(hù)范圍劃定、定樁的硬任務(wù)。中央和省委的改革部署，要求我們必須加快落實(shí)河湖和水利工程劃界確權(quán)工作。

（二）河湖和水利工程管理范圍劃定是保障水安全的重要舉措。去年，習(xí)近平總書(shū)記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，是新時(shí)期保障我國(guó)水安全的科學(xué)指南?？倳?shū)記指出，自然界淡水總量是大體穩(wěn)定的，但一個(gè)地區(qū)可用水資源有多少，既取決于降水的多與少，也取決于盛水“盆”的大與小。河湖和水利工程是承載地表水的“盆”，管理好、保護(hù)好盛水的“盆”，建立完善的防洪減災(zāi)體系和供水保障體系，增強(qiáng)河湖水環(huán)境承載能力和水利工程的水資源調(diào)控能力，讓盛水的“盆”始終處于良好狀態(tài)，需要我們持續(xù)加強(qiáng)河湖管控，嚴(yán)格水域岸線用途管制，依法打擊違法侵占河湖、破壞水利工程的行為。如果河湖和水利工程范圍不明確、邊界不清晰，管理區(qū)域無(wú)法得到界定，河湖和水利工程的依法管理和有效保護(hù)將很難實(shí)現(xiàn)。

（三）河湖和水利工程管理范圍劃定是建設(shè)“環(huán)境美”新江蘇的重要體現(xiàn)。去年，習(xí)近平總書(shū)記在視察江蘇時(shí)明確提出建設(shè)新江蘇的目標(biāo)定位，其中重要的一條就是環(huán)境美，要求江蘇“走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子”。最近，國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步明確國(guó)土、水利等相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)生態(tài)空間保護(hù)，要求新建項(xiàng)目一律不得違規(guī)占用水域，土地開(kāi)發(fā)利用應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護(hù)范圍，非法擠占的應(yīng)限期退出。當(dāng)前，我省正處于“邁上新臺(tái)階、建設(shè)新江蘇”的關(guān)鍵階段。面對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，我們必須按照省委省政府的部署要求，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的理念，切實(shí)處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，真正滿足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的期愿。

二、準(zhǔn)確把握河湖和水利工程管理范圍劃定的目標(biāo)要求

省政府辦公廳印發(fā)的《通知》，是貫徹落實(shí)《省委十二屆六次全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃》，加強(qiáng)河湖和水利工程空間管控作出的重要部署，也是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我省河湖和水利工程管理范圍劃定的重要文件。各地各有關(guān)部門(mén)要根據(jù)《通知》明確的總體要求、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施步驟，加快工作推進(jìn)，確保改革任務(wù)圓滿完成。

（一）要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)河湖和水利工程管理范圍劃定的總體要求?！锻ㄖ访鞔_，管理范圍劃定的總體要求是：全面貫徹相關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及工程審批文件，準(zhǔn)確劃定河湖和水利工程管理范圍，明確管理界線，設(shè)立界樁標(biāo)志，辦理土地權(quán)屬登記手續(xù)，建立信息共享系統(tǒng)，健全“范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)”的河湖和水利工程管理保護(hù)體系。各地要準(zhǔn)確把握管理范圍劃定工作的總體要求，推進(jìn)信息化建設(shè)，建立信息共享系統(tǒng)，融合水利、國(guó)土、住建、發(fā)改和環(huán)保等部門(mén)的管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)河湖的空間管控能力，推進(jìn)建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的河湖空間規(guī)劃管理體系。

（二）要切實(shí)遵循河湖和水利工程管理范圍劃定的基本原則。管理范圍劃定工作要遵循先易后難、分級(jí)負(fù)責(zé)、分批推進(jìn)三個(gè)原則。先易后難，就是先劃定管理與保護(hù)范圍，再確定土地權(quán)屬；具備條件的，可同步劃界和確權(quán)，對(duì)管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬有爭(zhēng)議的，可先進(jìn)行劃界，并本著尊重歷史、積極協(xié)商的原則妥善解決確權(quán)問(wèn)題。分級(jí)負(fù)責(zé)，就是地方直接管理的河湖和水利工程，按照屬地管理原則由各地人民政府負(fù)責(zé)具體工作，省各相關(guān)部門(mén)做好服務(wù)指導(dǎo)工作。省直管的水利工程管理范圍劃定工作由省水利廳負(fù)責(zé)，相關(guān)地區(qū)和省有關(guān)部門(mén)積極配合。分批推進(jìn)，就是區(qū)分輕重緩急，以管理任務(wù)重、涉水事務(wù)多、地位和作用較為重要的河湖和水利工程為重點(diǎn)開(kāi)展工作，在此基礎(chǔ)上全面推進(jìn)。這三個(gè)基本原則，是開(kāi)展管理范圍劃定工作的指導(dǎo)方針，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理范圍劃定工作矛盾的前提基礎(chǔ)?，F(xiàn)對(duì)先易后難的原則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)如下：對(duì)于管理范圍已領(lǐng)取土地使用證的河湖和水利工程，要進(jìn)一步核實(shí)確認(rèn)權(quán)屬邊界，做好地籍信息化工作；對(duì)于工程規(guī)劃設(shè)計(jì)施工階段已劃定用地紅線、征用補(bǔ)償、未領(lǐng)取土地使用證的河湖和水利工程管理范圍，各級(jí)水利、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)要通力協(xié)作，盡快完善土地權(quán)屬登記手續(xù)，領(lǐng)取土地使用證，并進(jìn)行地籍信息化；對(duì)于雖未征用，但其占用管理范圍是歷史形成的國(guó)有土地范圍，沒(méi)有行政相對(duì)人領(lǐng)取土地使用證的河湖和水利工程，要按照水利工程用地的土地性質(zhì)積極開(kāi)展土地權(quán)屬登記，重點(diǎn)是水利工程的占?jí)旱亍?/p>

（三）要加快落實(shí)河湖和水利工程管理范圍劃定的目標(biāo)任務(wù)。管理范圍劃定的對(duì)象重點(diǎn)是727條省骨干河道、137 個(gè)列入省保護(hù)名錄的湖泊、國(guó)有水管單位管理的閘站及水庫(kù)。各市縣可結(jié)合本地實(shí)際，增列相關(guān)河湖和水利工程進(jìn)行管理范圍劃定。具體目標(biāo)為，2015年完成管理范圍劃定工作試點(diǎn)任務(wù)，2017年完成流域性河道、大中型水庫(kù)、大型閘站、省管水利工程以及國(guó)家河湖管理體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)市縣的管理范圍劃定任務(wù)，2018年基本完成全省管理范圍劃定任務(wù)，2019年全面完成驗(yàn)收。今后，新建、改建和擴(kuò)建的水利工程，應(yīng)在工程可研報(bào)告和初步設(shè)計(jì)中明確其管理范圍，并在竣工驗(yàn)收前由縣級(jí)以上人民政府劃定，完成征供土地權(quán)屬登記工作。各地要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，確定河湖和水利工程管理范圍劃定對(duì)象，不搞“一刀切”；要按照確定的時(shí)間表、線路圖，緊扣時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保省委省政府既定目標(biāo)任務(wù)的順利完成。

（四）要嚴(yán)格執(zhí)行河湖和水利工程管理范圍劃定的實(shí)施步驟。一要編制實(shí)施方案。要以縣為單位編制實(shí)施方案，明確劃界確權(quán)的范圍、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)總體目標(biāo)、階段任務(wù)和序時(shí)進(jìn)度要求，確定操作程序和責(zé)任分工，核算工作量和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。各設(shè)區(qū)市要加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和督促檢查，按照法律法規(guī)、《通知》規(guī)定和技術(shù)要求，嚴(yán)格進(jìn)行符合性審查，確保實(shí)施方案的編制質(zhì)量和進(jìn)度要求。根據(jù)《通知》要求，各地要在2015年年底之前完成實(shí)施方案編制、市級(jí)水利部門(mén)符合性審查和本級(jí)政府批復(fù)工作。其中，市直管工程的實(shí)施方案由市水利局進(jìn)行符合性審查，省屬工程由省水利廳進(jìn)行審查。目前，13 個(gè)試點(diǎn)單位實(shí)施方案已通過(guò)省水利廳符合性審查。二要周密組織實(shí)施。按照《通知》要求，每年年初省水利廳會(huì)同省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳下達(dá)各地年度工作任務(wù)。各地要按照年度工作任務(wù)，結(jié)合本地實(shí)施方案，做好組織實(shí)施工作。要將年度工作任務(wù)分解到月、落實(shí)到部門(mén)和責(zé)任人，抽調(diào)熟悉政策、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平高的人員組建專(zhuān)門(mén)的工作隊(duì)伍開(kāi)展工作。要對(duì)照管理范圍劃定技術(shù)規(guī)定，把好過(guò)程質(zhì)量控制關(guān)，落實(shí)具體措施，保障年度工作任務(wù)的質(zhì)量和進(jìn)度要求。要按照先試先行的要求，充分發(fā)揮試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)工程的引導(dǎo)示范作用，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層首創(chuàng)的有機(jī)結(jié)合，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制、可示范、可推廣的好經(jīng)驗(yàn)和好做法。三要及時(shí)考核驗(yàn)收。省水利廳正在會(huì)同省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳修改制定管理范圍劃定實(shí)施方案編制大綱、抽檢實(shí)施細(xì)則、驗(yàn)收管理辦法和社會(huì)公布管理辦法，近期將印發(fā)執(zhí)行。各地要根據(jù)相關(guān)辦法要求，細(xì)化工作措施，及時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目抽檢和整改，按照驗(yàn)收程序，認(rèn)真開(kāi)展年度考核驗(yàn)收，確保工作取得實(shí)效。試點(diǎn)地區(qū)的試點(diǎn)工程要在2015年底前完成考核驗(yàn)收。驗(yàn)收完成后，各級(jí)政府要及時(shí)進(jìn)行社會(huì)公布。四要加強(qiáng)成果應(yīng)用。管理范圍劃定是河湖管理保護(hù)的基礎(chǔ)性工作。任務(wù)完成后，各地要切實(shí)加強(qiáng)成果運(yùn)用，嚴(yán)格實(shí)施河湖空間用途管制，強(qiáng)化各項(xiàng)涉水活動(dòng)的依法管理，保障河湖生態(tài)環(huán)境的健康和水利工程效益的充分發(fā)揮。要將河湖管理“保護(hù)線”納入各地土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、發(fā)展改革規(guī)劃和生態(tài)紅線規(guī)劃管理中，確保河湖管理“保護(hù)線”能夠落到實(shí)地、管控到位。

三、切實(shí)加強(qiáng)河湖和水利工程管理范圍劃定工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

河湖和水利工程管理范圍劃定工作面廣量大、情況復(fù)雜、任務(wù)繁重。各地各部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，周密部署，精心組織。

（一）要強(qiáng)化各級(jí)政府的主體責(zé)任。國(guó)家水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例，以及我省的水利工程管理?xiàng)l例、河道管理實(shí)施辦法、湖泊保護(hù)條例、水庫(kù)管理?xiàng)l例，都明確了縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)河湖和水利工程的管理范圍劃定工作。各地政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)的工作積極性和主動(dòng)性，切實(shí)提高工作效率和服務(wù)水平，努力形成工作合力。

（二）要強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。參與管理范圍劃定工作和成果管理的部門(mén)單位要強(qiáng)化大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，各司其職、緊密配合。各級(jí)水利部門(mén)要抓好管理范圍劃定工作的具體組織實(shí)施，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督管理。國(guó)土部門(mén)配合做好工程管理范圍的土地確權(quán)登記工作。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)落實(shí)管理范圍劃定工作經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用管理。各級(jí)水利、國(guó)土、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)要在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，按照職責(zé)分工，共同做好管理范圍劃定工作。

（三）要強(qiáng)化政策研究和技術(shù)指導(dǎo)。管理范圍劃定工作政策性強(qiáng)、問(wèn)題復(fù)雜、協(xié)調(diào)量大、技術(shù)要求高，隨著工作推進(jìn)會(huì)遇到各種復(fù)雜問(wèn)題和矛盾。各級(jí)水利、國(guó)土部門(mén)要在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)政策研究，進(jìn)一步梳理管理范圍劃定的歷史情況和政策文件，實(shí)事求是、尊重歷史、積極協(xié)商，制定和完善相關(guān)政策文件和操作細(xì)則，加強(qiáng)河湖和水利工程的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等方面的政策研究和工作創(chuàng)新；要加大對(duì)困難和問(wèn)題的協(xié)調(diào)處置力度，特別是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在矛盾處理中的作用，保障工作的順利開(kāi)展；要加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，及時(shí)對(duì)基層工作人員開(kāi)展業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，加快完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做好技術(shù)儲(chǔ)備，做好范圍勘測(cè)、劃界、定樁、設(shè)標(biāo)、地籍調(diào)查、土地權(quán)屬備案登記、抽檢、驗(yàn)收等全過(guò)程的技術(shù)指導(dǎo)。

（四）要強(qiáng)化社會(huì)輿論的宣傳引導(dǎo)。各地各有關(guān)單位要加強(qiáng)社會(huì)輿論宣傳引導(dǎo)，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等多種媒介，廣泛宣傳管理范圍劃定的政策規(guī)定和重要性，搭建公眾知情平臺(tái)，暢通公眾知情渠道，提高全社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，為工作開(kāi)展創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)和輿論氛圍。

開(kāi)展河湖和水利工程管理范圍劃定，推進(jìn)河湖和水利工程依法管理，是打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作。做好這項(xiàng)工作，任務(wù)艱巨、責(zé)任重大、使命光榮。我們要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，堅(jiān)定信心，真抓實(shí)干，確保按期全面完成省委省政府確定的工作任務(wù)，為“邁上新臺(tái)階、建設(shè)新江蘇”作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！