農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制研究——以高郵市農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點為例

顧 宏 賈仁甫 李江安 孫龍祥 張 炯 戴 勇

（1.高郵市水務(wù)局，江蘇 揚州 225600；2.揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009）

我國人均水資源占有量2100 m3，僅為世界平均水平的28%［1］，資源性、工程性、水質(zhì)性缺水并存，但用水方式粗放，據(jù)統(tǒng)計資料顯示，目前我國農(nóng)業(yè)是水資源耗費大戶，農(nóng)業(yè)用水占65%左右，其中灌溉用水占80%，而農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.52，遠低于0.7～0.8 的世界先進水平［1］。為了促進節(jié)約和有效使用水資源，對農(nóng)業(yè)用水總量進行控制，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)水價的杠桿作用，減少對水資源的過度需求以及提高用水效率是非常有必要的。

近年，以“兩改一提高”為核心的農(nóng)業(yè)水價綜合改革正在全國范圍內(nèi)開展試點工作，其基本思路是以保障與改善民生為出發(fā)點和落腳點，以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、減輕農(nóng)民負擔(dān)、工程良性運行為目的，統(tǒng)籌水價改革、體制改革與工程改造，兼顧骨干工程與末級渠系，著力構(gòu)建定位科學(xué)、定性準(zhǔn)確、核算規(guī)范、操作簡單、監(jiān)管便利的農(nóng)業(yè)水價形成機制；創(chuàng)新灌溉工程成本合理分?jǐn)偱c運行管理財政補貼機制，對骨干工程和末級渠系分別進行補償，政府補償骨干工程成本費用，用水戶承擔(dān)末級渠系及田間工程成本費用，政府給予一定的補貼；推進水價改革，同步推進工程改造與管理體制改革，控制灌溉成本費用，提高供水服務(wù)能力與用水管理水平［2，3］。

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要內(nèi)容，是建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制的關(guān)鍵支撐。建立精準(zhǔn)補貼機制，用經(jīng)濟手段促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，通過研究精準(zhǔn)補貼辦法，提高對農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)民經(jīng)營主體和用水戶節(jié)水補貼的精準(zhǔn)性和指向性，充分調(diào)動農(nóng)民節(jié)約用水的主動性，保障農(nóng)民種糧的積極性和節(jié)水收益。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)田水利工程運行長效機制，既解決末級渠系老化失修、工程供水能力衰減、水資源浪費嚴(yán)重等問題［4］，又有利于培育農(nóng)民節(jié)水意識，減輕農(nóng)民用水負擔(dān)，以確保國家糧食安全。

1 項目區(qū)概況

1.1 項目區(qū)基本情況

高郵市位于江蘇省中部，京杭大運河貫穿南北，將全市自然分成運西和運東兩大塊。運西為沿湖圩區(qū)和丘陵山區(qū)，地面高程4.5～28.0 m，一面依山，三面環(huán)水。運東屬里下河平原地區(qū)，有引運自流灌區(qū)和里下河低洼圩區(qū)，地勢低洼，地面高程一般為1.5～4.5 m，南水北調(diào)東線輸水河道三陽河穿越該區(qū)。全市地形總體上西高東低，南北高中間低，呈簸箕狀。高郵土壤肥沃，適宜水稻、小麥、棉花、油菜等糧食經(jīng)濟作物生長，境內(nèi)有大量的淡水養(yǎng)殖面積，出產(chǎn)各類淡水產(chǎn)品，是著名的“魚米之鄉(xiāng)”。

根據(jù)不同的地形，選擇菱塘—送橋、司徒—橫涇、三垛—漢留3 個項目區(qū)進行項目建設(shè)，其分別位于低丘平崗區(qū)、里下河圩區(qū)以及南水北調(diào)受水區(qū)，各代表蓄補結(jié)合提水灌區(qū)、提水灌區(qū)及平原自流灌區(qū)3 種不同類型。通過研究不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水價改革模式，以形成成熟的機制模式，并推廣應(yīng)用。

1.2 水費計收情況

目前，高郵市執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水費標(biāo)準(zhǔn)是江蘇省物價局、水利廳于2000年制定的《關(guān)于調(diào)整水利工程供水價格的通知》（蘇價工〔2000〕142 號、蘇水經(jīng)〔2000〕7 號）。由于按方收費的條件尚不具備，故仍采取按畝收費方式計收。丘陵地區(qū)按照成本及有關(guān)規(guī)定核定水價；沿運自流灌區(qū)稻麥作物18 元/畝，里下河圩區(qū)8 元/畝；棉花、油料、蠶桑、經(jīng)濟林、茶葉7～12元/畝，瓜果、菱、藕、蔬菜等10～18元/畝，水產(chǎn)養(yǎng)殖25 元/畝。上述標(biāo)準(zhǔn)中，自流灌區(qū)稻麥水費標(biāo)準(zhǔn)是收取到農(nóng)田灌溉的終端水價，其余地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則是收取國有水利工程水費，不包含末級渠系供水成本。

1.3 存在的主要問題

丘陵山區(qū)和部分坡地地勢較高，農(nóng)業(yè)灌溉問題較為突出。由于本地水源缺乏，輸水線路相對較長，灌溉工程的好壞、運行質(zhì)量的高下，直接影響農(nóng)民的切身利益。在工程方面，這些地區(qū)塘壩及引水河道淤積較重，引排障礙眾多、水流不暢，特別是干旱年份，灌溉水源緊張，有水引不進；在管理方面，渠道及建筑物管養(yǎng)權(quán)限模糊，一些丘陵山區(qū)的填方渠道未作襯砌防護，水量損失多，行水糙率大，水利用率低，尤其是大量的田間工程處于“無人管、無錢管、無法管”的狀態(tài)，“一年新、二年舊、三年成依舊”的狀況普遍存在，已經(jīng)成為水利工程管理的一大頑疾。

2 用水精準(zhǔn)補貼

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼是指農(nóng)業(yè)綜合水價改革過程中，在發(fā)揮水價促進節(jié)水杠桿作用的同時，為確?？傮w不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費支出，維護農(nóng)戶合理用水權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，保護農(nóng)民種糧積極性，減輕農(nóng)民負擔(dān)，設(shè)立專項資金對定額內(nèi)用水提供保障的專項活動。

2.1 實施范圍

高郵市實施農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼是在三個農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)內(nèi)，即在完成節(jié)水工程改造，規(guī)范化建設(shè)農(nóng)民用水戶協(xié)會，實行用水總量控制和定額管理，農(nóng)業(yè)水價達到全成本水平，全面實行終端計量按方供水的片區(qū)（菱塘—送橋、司徒—橫涇、三垛—漢留）。

2.2 基本原則

（1）節(jié)水優(yōu)先。農(nóng)業(yè)水價調(diào)整至全成本水平且灌溉用水量小于等于農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的農(nóng)戶，享有農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼政策。

（2）價補統(tǒng)籌。以水價調(diào)整為前提，對于農(nóng)業(yè)綜合水價改革后水價高于原水價的情況，應(yīng)確保不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費支出。要保證農(nóng)戶經(jīng)濟負擔(dān)不增加、用水減少但效益增加，以調(diào)動農(nóng)民參與和支持農(nóng)業(yè)水價改革的積極性，推動農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè)發(fā)展。

（3）補貼到戶。要將農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼給到種糧的農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和用水戶，以提高補貼的精準(zhǔn)性、指向性。

2.3 補貼對象、申請條件與計算方法

（1）補貼對象

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼基金補貼對象是使用地表水灌溉，種植小麥、水稻、玉米等糧食作物以及大豆、油菜、馬鈴薯等薯類的節(jié)水農(nóng)戶，包括家庭農(nóng)場、種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。種植經(jīng)濟作物和使用地下水灌溉的暫不予補貼。農(nóng)民合作組織必須在民政或工商部門注冊且管理制度健全，新型經(jīng)營組織必須為依法設(shè)立。

（2）申請條件

①斗農(nóng)級末級渠系采用襯砌等防滲技術(shù)，渠系水利用系數(shù)達0.70 以上，渠首等建筑物完整安全，巡視養(yǎng)護及時。

②采用田間節(jié)水灌溉技術(shù)，或采用“薄、淺、濕、曬”等新型水稻節(jié)水灌溉技術(shù)，單方水農(nóng)作物產(chǎn)量大于1.2 kg。

③量水設(shè)施完善，數(shù)據(jù)記錄可靠。

（3）計算方法

精準(zhǔn)補貼金額計算公式如下：

式中：

FS—精準(zhǔn)補貼金額，元；

V0、V1—分別為原農(nóng)業(yè)水價和改革后農(nóng)業(yè)水價，元/m3；

Q0、Q1—分別為原灌溉用水量和農(nóng)業(yè)水價綜合改革后灌溉用水量，m3/畝。

對于農(nóng)業(yè)水價綜合改革后灌溉用水量大于原灌溉用水量且高于農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的農(nóng)戶，不予精準(zhǔn)補貼；對農(nóng)業(yè)水價綜合改革后灌溉用水量小于原灌溉用水量并且低于農(nóng)業(yè)灌溉用水定額的農(nóng)戶，除給予精準(zhǔn)補貼外，還依據(jù)《高郵市農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》給予節(jié)水獎勵，以充分調(diào)動農(nóng)戶節(jié)約用水的積極性。

以三垛鎮(zhèn)耿庭村四組灌溉泵站為例，該泵站共有提水灌溉面積為17.65 hm2（264.8 畝），涉及53 個用水農(nóng)戶。選擇該區(qū)域用水農(nóng)戶姜傳書為示例，進行測算，詳見表1、表2、表3。

2.4 補貼程序與資金監(jiān)管

（1）補貼程序

按照申請、審核、批準(zhǔn)、兌付的程序?qū)嵤┭a貼。

①申請。每年11月10～20日，由用水戶、農(nóng)民用水戶協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織向高郵市水利學(xué)會提出申請，附具農(nóng)業(yè)水價調(diào)整前后水費繳納單據(jù)、作物種植面積、用水定額、用水量、用水農(nóng)戶銀行賬號等材料。

表1 農(nóng)業(yè)用水計量水價測算明細表

表2 農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼測算明細表

表3 農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵測算明細表

②審核。每年12月10日前，高郵市水利學(xué)會對所有申請農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補貼對象的相關(guān)材料進行認(rèn)真審核。

③批準(zhǔn)。每年12月20日前，高郵市水利學(xué)會提請高郵市農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核通過后，按灌溉年度發(fā)放補貼資金。

④兌付。水價調(diào)整后水費收取到位的，補貼資金直接發(fā)放至農(nóng)民用水協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織及用水農(nóng)戶銀行賬戶。

（2）資金監(jiān)管

①申請人應(yīng)對節(jié)水灌溉改造前后工程狀況做好記錄并拍照取證，由高郵市水利學(xué)會核實資料真實性。

②高郵市農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)建立專項核查工作機制，全面加強補貼資金監(jiān)管和績效考核，加大違規(guī)懲處力度，確保農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制落到實處、見到實效。

③實行專項資金管理責(zé)任追究機制，對存在違法違紀(jì)違規(guī)行為的，將依法追回財政專項資金，5年內(nèi)禁止其申報補貼資金，并向社會公開不守信用信息。

2.5 建立信息公開制度

（1）高郵市農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組、高郵市水利局按規(guī)定在網(wǎng)站公開本實施辦法、經(jīng)辦人員、查詢投訴電話。

（2）每年公開補貼對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼規(guī)模等信息。

通過執(zhí)行信息公開制度使農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼陽光運作，接受上級部門、全社會和新聞媒體的輿論監(jiān)督和檢查，確保其真實性、公平性和公開性，以保障節(jié)水農(nóng)戶、農(nóng)民用水協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的合法權(quán)益。

3 結(jié)語

（1）建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制，更加注重用經(jīng)濟手段促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，在保證農(nóng)民定額內(nèi)基本用水需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全成本水價后不增加農(nóng)民水費負擔(dān)，以保障農(nóng)戶種糧的積極性和節(jié)水收益，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水從粗放型向節(jié)約型的根本轉(zhuǎn)變。

（2）農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼是對水價改革前后的差價進行補貼，需注意因改革前水價本身的不合理性造成改革前后水價差價過大的情況。針對這一問題要復(fù)核原水價，分析查找原因，補足其合理部分。

（3）通過建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制和節(jié)水獎勵機制，促使農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成節(jié)水觀念，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，調(diào)整高耗水、低收益的種植結(jié)構(gòu)。通過強化節(jié)約用水的獎勵力度，調(diào)動農(nóng)戶節(jié)約用水的積極性和創(chuàng)造性，使廣大農(nóng)民能夠參與和支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革，同時也讓農(nóng)民能夠真正分享到綜合改革的紅利，以加快現(xiàn)代農(nóng)田灌排體系的建設(shè)，不斷夯實保障國家糧食安全的水利基礎(chǔ)，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)水利現(xiàn)代化道路。

［1］陳雷.新時期治水興水的科學(xué)指南［J］.中國水利，2014（8）.

［2］柳長順.關(guān)于新時期我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考［J］.中國水利，2012（12）.

［3］陳雷.積極踐行新時期治水思路奮力開創(chuàng)節(jié)水治水管水興水新局面［J］.中國水利，2015（1）.

［4］戴勇，顧宏，李江安，等.基于交叉影響法的農(nóng)業(yè)水價改革聯(lián)動效應(yīng)研究［J］.中國水利，2015（5）.