南通市高速公路綠色通道林木管護(hù)問題與對(duì)策

成 量，盧紅光

(江蘇省南通市林業(yè)局，江蘇 南通 226018)

1 高速公路綠色通道工程的發(fā)展

在南通市全面建設(shè)小康社會(huì)，努力爭當(dāng)江北“兩個(gè)率先”排頭兵的大背景下，為改善全市沿路、沿水生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)全面小康社會(huì)中森林覆蓋率24%的綠化指標(biāo)任務(wù)，2008年8月，南通市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)全市綠色通道建設(shè)的通知》，正式啟動(dòng)以高速公路、鐵路、骨干河道為主的綠色通道綠化工程[1]。即“3211”沿路綠化工程(高速公路和鐵路單側(cè)寬30 m、國省道20 m、縣鄉(xiāng)道10 m、農(nóng)村道路1行以上喬木)和“5221”沿水綠化工程(江海堤50 m以上、圩堤20 m、1～4級(jí)河道單側(cè)20 m、溝渠單側(cè)1行以上喬木)。各縣(市、區(qū))政府把高速公路綠色通道建設(shè)工程作為本轄區(qū)生態(tài)建設(shè)的重中之重，列為2009年度全縣(市、區(qū))重點(diǎn)工作，加快推進(jìn)通道綠化工作，切實(shí)付諸行動(dòng)。

經(jīng)過8個(gè)月的緊張實(shí)施，至2009年底，南通境內(nèi)2條主要高速公路沈海高速(G15)、滬陜高速(G40)總長233 km綠色通道建設(shè)全面完成，除溝、塘、路、橋、房屋等不能造林外，可謂應(yīng)栽盡栽，實(shí)現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)綠化，成為綠化成果的典型。

經(jīng)調(diào)查，綠色通道造林樹種以意大利楊樹為主，少有女貞、香樟、銀杏、杉木、水杉、中山杉等喬木。造林苗木平均胸徑5～10 cm，項(xiàng)目建設(shè)以工程化造林為主，造林成活率達(dá)95%左右。主體林帶單側(cè)寬度均在30 m以上，最寬處達(dá)150 m，綠化總面積近1 300 hm2。租地造林是解決造林用地的主要手段[2]，由縣(市)、區(qū)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)，租期5～10 a不等。造林收益根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況略有不同，如:政府投資集體所有、政府投資承包者所有、政府投資農(nóng)戶所有和企業(yè)參與利益分成等。

經(jīng)過近幾年對(duì)高速公路綠色通道的不斷建設(shè)和完善提升，如今高速公路2側(cè)樹木已經(jīng)成林、成景，郁閉度逐年提高，被廣大干部群眾贊譽(yù)為優(yōu)良的生態(tài)線、靚麗的風(fēng)景線和惠民的致富線，充分展示了南通市近幾年的綠化成果和良好的生態(tài)形象。隨著林木的不斷生長，特別是意大利楊樹等速生樹種樹高已到10 m以上，從楊樹幼齡林形成郁閉后均未采取透光伐、疏伐等森林撫育采伐措施，現(xiàn)有林分密度偏大，林分質(zhì)量偏低，對(duì)各種自然災(zāi)害的抵抗能力差。林木病蟲害每年都有發(fā)生，影響樹木生長。通過調(diào)查情況看，危害高速公路2側(cè)意大利楊樹林的主要病蟲害包括楊扇舟蛾、楊小舟蛾、柳藍(lán)葉甲、蝸牛、星天牛、光肩星天牛、楊樹黑斑病等[3]，每年都需要投入大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行防治。同樣隨著樹木不斷增高，林業(yè)案件發(fā)案率呈上升態(tài)勢(shì)，對(duì)綠色通道生態(tài)和景觀造成很大破壞。

2 高速公路綠色通道林木管護(hù)存在問題

隨著高速公路綠色通道內(nèi)林木高度和蓄積的增長、且由于土地租期的臨近、樹木撫育更新期到來、政府與企業(yè)和農(nóng)戶合同履行、收益分配等因素，高速公路綠色通道林木生存和發(fā)展空間遇到了問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在:

(1)土地使用矛盾突出。南通地處江海平原地區(qū)，人口多，土地復(fù)種指數(shù)高達(dá)238%，高出全省平均水平60%，而海門農(nóng)田復(fù)種指數(shù)達(dá)256%，列全國縣級(jí)市第1。能從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出土地滿足高速公路綠色通道建設(shè)需要已經(jīng)相當(dāng)不容易。然而就是在這有限的造林用地上，電力、水利、通訊、高炮廣告、農(nóng)戶等在一起多頭擠占，經(jīng)常會(huì)發(fā)生各種利益沖突，比如樹木高度與高炮廣告牌和電力設(shè)施的矛盾、樹木根系、樹蔭脅地影響農(nóng)作物生長等。由于缺少有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)造成破壞林木事件發(fā)生因土地性質(zhì)不明確、行業(yè)法律法規(guī)的不健全和適用沖突等原因，矛盾發(fā)生后都是各執(zhí)一詞，很難裁斷。

(2)發(fā)展規(guī)劃不完善。如今綠色通道發(fā)揮的景觀、生態(tài)和社會(huì)效益越來越大，已經(jīng)成為南通生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的1張靚麗名片。從長遠(yuǎn)看，高速公路2側(cè)的林帶一定會(huì)長期保存下去，并不斷鞏固其重要的功能地位。但目前面臨的問題是缺少中長期的發(fā)展規(guī)劃。以現(xiàn)在最長的10 a土地租賃期算，再過3 a也已期滿。到期后的土地使用政策、資金保障、林木管護(hù)等問題，以及5，10 a及更長時(shí)期綠色通道的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等因沒有具體規(guī)劃和指標(biāo)?，F(xiàn)有的涉及到綠色通道建設(shè)的工作規(guī)劃也只是側(cè)重造林方面的政策要求，無法滿足長期發(fā)展的需要，還需要進(jìn)一步補(bǔ)充、完善、細(xì)化。沒有規(guī)劃，企業(yè)、農(nóng)戶看不到發(fā)展前景，也勢(shì)必會(huì)影響繼續(xù)與政府合作的意愿和積極性。

(3)樹種單一，林分結(jié)構(gòu)不合理。林分結(jié)構(gòu)因子通常包括樹種、年齡、直徑、樹高及個(gè)體分布格局等，高速公路綠色通道的林帶最突出的問題就是大片的意大利楊樹純林，樹種單一。導(dǎo)致了季相色彩變化少，無法做到點(diǎn)、線、面綠化有機(jī)結(jié)合，使綠色通道綠化單調(diào)。同時(shí)造成生物多樣性的缺失，病蟲害多，防治難度大，對(duì)惡劣天氣抵御差等問題。此外，高速公路綠色通道的林帶除樹種單一外，還缺少科學(xué)的森林經(jīng)營管理，也是影響林分功能發(fā)揮的重要因素。由此可見，綠色通道林木的功能發(fā)揮還有很大的潛力空間。

(4)管護(hù)責(zé)任不明確。從管護(hù)方式看，高速公路綠色通道建設(shè)多采用統(tǒng)一招標(biāo)，工程化造林。林木種植后2～3 a由中標(biāo)的造林公司負(fù)責(zé)管護(hù)，期間造林的保存率和成活率很高。造林合同結(jié)束后，管護(hù)責(zé)任又會(huì)回歸到政府和出租土地的農(nóng)戶。政府和農(nóng)戶之間的管護(hù)責(zé)任與造林的收益分成掛鉤，只有個(gè)別地區(qū)采取了招標(biāo)管護(hù)單位的方式。按造林收益分擔(dān)管護(hù)責(zé)任看似合理，但在南通地區(qū)效果不佳。主要原因是林木收益周期長，且與其他作物比較收益不高。農(nóng)戶所有土地資源有限，分到收益的絕對(duì)數(shù)量較少;基層政府管護(hù)主體難明確，追責(zé)機(jī)制不健全。

(5)管理政策和管理措施缺少前瞻性。由于缺少必要的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，致使綠色通道樹木撫育更新等森林經(jīng)營工作滯后，林內(nèi)樹種更新困難，林木生長緩慢，林分質(zhì)量和效益低下。目前，南通市高速公路綠色通道范圍并未全部納入各地縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃中，按照江蘇省省級(jí)生態(tài)公益林劃定政策，可以肯定上述范圍內(nèi)的林地林木也未全部納入了生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，市級(jí)也未建立相應(yīng)的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制?，F(xiàn)有管理體制不適應(yīng)綠色通道林地、林木合理經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的需要，不利于綠色通道林業(yè)資源的規(guī)范化、法制化管理。

3 高速公路綠色通道林木管護(hù)的對(duì)策

開展通道綠化是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要手段，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，是對(duì)數(shù)十年綠化成果的保護(hù)。為此，要按照“總量穩(wěn)定，功能提升;立足生態(tài)，兼顧景觀;政策保障，嚴(yán)格保護(hù);科學(xué)發(fā)展，有序利用”的建設(shè)總要求，科學(xué)制定長期發(fā)展規(guī)劃，通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善政策制度、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)和考核、優(yōu)化管護(hù)服務(wù)隊(duì)伍、加大執(zhí)法宣傳力度等措施，才能保障綠色通道建設(shè)健康有序發(fā)展。

(1)堅(jiān)持規(guī)劃先行，著力提升綠色通道建設(shè)水平。認(rèn)真做好綠色通道規(guī)劃建設(shè)工作[4]，統(tǒng)籌高速公路、鐵路、國省道乃至縣鄉(xiāng)道路綠化，努力建成全市一體的綠色通道網(wǎng)絡(luò)體系，保持綠化景觀的整體性非常迫切。規(guī)劃要充分對(duì)接南通林業(yè)5 a及中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合地方實(shí)際，充分考慮群眾意愿，突出地方特色。

一是明確建設(shè)規(guī)模任務(wù)。對(duì)已建成的沈海高速、滬陜高速綠色通道如擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，必然會(huì)帶來用地、資金等壓力，且與前期造林產(chǎn)生生長、景觀差異;如減小建設(shè)規(guī)模，會(huì)對(duì)降低現(xiàn)有的林分功能，因此建議規(guī)模保持不變，重在經(jīng)營管護(hù)和功能增效。對(duì)通洋高速、海啟高速等剛建成和未建成的高速公路，綠色通道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于沈海和滬陜高速公路綠色通道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到全市高速景觀協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，要總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，配套制定科學(xué)的森林經(jīng)營管護(hù)措施。

二是明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。制定高速公路綠色通道2側(cè)林木更新、撫育、景觀改造明確的統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求。鼓勵(lì)營造混交林，提高生物多樣性。樹種選擇遵守適地適樹原則，提倡使用水杉、雪松、側(cè)柏、廣玉蘭等易成活、抗災(zāi)強(qiáng)、病蟲害少的鄉(xiāng)土樹種造林，減少后期管護(hù)壓力。在收費(fèi)站、高速樞紐等地段，鼓勵(lì)營造景觀林，明確苗木規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，提升綠色通道整體形象。

三是明確用地、資金等保障。首先要將綠色通道建設(shè)保障資金納入各級(jí)政府的公共財(cái)政預(yù)算體系，建立穩(wěn)定長效的投入機(jī)制。特別要保障有土地流轉(zhuǎn)租金和經(jīng)營管護(hù)資金的需要。其次政府要充分利用財(cái)政投入和森林資源經(jīng)濟(jì)收益發(fā)揮“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，吸引工商資本、民間資本參與到造林和經(jīng)營管護(hù)中來，實(shí)現(xiàn)高效可持續(xù)發(fā)展。要注重解決因土地租賃期滿而產(chǎn)生的用地矛盾。從目前情況看，延續(xù)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)模式，堅(jiān)持租地造林，是保護(hù)好先期建設(shè)成果的最好最便捷的選擇。這樣既保證了林木的穩(wěn)定生長，又確保了下個(gè)5，10 a甚至更長時(shí)期的造林用地需要。

(2)堅(jiān)持齊抓共管，保證管護(hù)責(zé)任落實(shí)。鑒于高速公路2側(cè)土地和林木涉及到多部門、單位的利益，建議南通市政府牽頭成立南通市高速公路綠色通道建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決建設(shè)過程中出現(xiàn)的突出問題，減少用地、林木管護(hù)矛盾;相關(guān)部門要根據(jù)職能分工，各司其職，做到一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，要把管護(hù)責(zé)任明確到路段，落實(shí)到人頭，加強(qiáng)管護(hù)巡查。做好管護(hù)和建設(shè)的關(guān)鍵在責(zé)任落實(shí)，責(zé)任落實(shí)的有力抓手就是強(qiáng)化目標(biāo)考核。通過加強(qiáng)工作督查考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，多方維護(hù)好綠色通道的建設(shè)。

(3)創(chuàng)新完善政策機(jī)制，提升綠色通道管護(hù)質(zhì)量。重點(diǎn)要建立以下保障制度:一是租金補(bǔ)貼的增減機(jī)制，保障出租土地的農(nóng)民合理收入。二是出臺(tái)高速公路綠色通道撫育采伐更新管理細(xì)則。三是將高速公路2側(cè)用地劃入生態(tài)紅線、林業(yè)用地總體規(guī)劃、省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林等管理體系。四是建立市級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金制度。同時(shí)，要抓好綠色通道撫育管護(hù)工作，改變現(xiàn)有的管護(hù)模式，鼓勵(lì)集約化、專業(yè)化、市場化、企業(yè)化管理。高速公路綠色通道委托企業(yè)代管或成立專職管護(hù)公司，便于發(fā)展政策落實(shí)執(zhí)行，便于于病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，便于統(tǒng)一實(shí)施更新建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，利用管護(hù)責(zé)任明確，同時(shí)又能解決部分就業(yè)崗位。此外，統(tǒng)一的經(jīng)營管護(hù)，還能及時(shí)掌握林木變化情況，也會(huì)減少毀林、濫砍濫伐等現(xiàn)象發(fā)生。

(4)加大宣傳、執(zhí)法，營造濃厚綠化管護(hù)氛圍。用宣傳造氛圍，用執(zhí)法立秩序。既要宣傳法律法規(guī)，也要及時(shí)向群眾宣傳最新的綠色通道管理政策，在高速沿路人口密集地、村莊、辦公集中區(qū)等醒目位置設(shè)立宣傳公示牌，切實(shí)提高群眾護(hù)林意識(shí)，凡是涉及林木撫育、采伐、改造等林木數(shù)量發(fā)生變化的一律要進(jìn)行公示。嚴(yán)肅執(zhí)法，加大打擊力度，對(duì)綠色通道內(nèi)林業(yè)案件從嚴(yán)處理，對(duì)毀林、盜伐濫伐犯罪行為始終保持高壓打擊態(tài)勢(shì)，起到震懾和警示作用。宣傳和執(zhí)法工作要緊密結(jié)合，特別對(duì)典型案例，要重點(diǎn)宣傳，反復(fù)宣傳。

[1]施瑞沖.南通市林業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策[J].林業(yè)科技開發(fā)，2003，17(4):61-63

[2]吳希從.綠色通道 南通林改的“豐產(chǎn)田”[J].國土綠化，2009 (11):36-37.

[3]孫 剛.南通市林業(yè)主要有害生物種類及其發(fā)生趨勢(shì)[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2007(23):112.

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