一起典型橋梁坍塌事故引發(fā)的對安全監(jiān)理責任風險與防范的思考

楊俊池

（廣東交通職業(yè)技術學院， 廣東 廣州 510650）

1 典型事故案例

2007 年 8 月 13 日下午，湖南省湘西土家族苗族自治州鳳凰縣正在建設的堤溪沱江大橋發(fā)生坍塌事故，造成 64 人死亡，22 人受傷，直接經濟損失 3 974.7 萬元。國務院組成事故調查組調查認定，這是一起嚴重的特大責任事故。由于施工、建設單位嚴重違反橋梁建設的法規(guī)標準、現場管理混亂、盲目趕工期，監(jiān)理單位、質量監(jiān)督部門嚴重失職，勘察設計單位服務和設計交底不到位，湘西自治州和鳳凰縣兩級政府及湖南省交通廳、公路局等有關部門監(jiān)管不力，致使大橋主拱圈砌筑材料未滿足規(guī)范和設計要求，拱橋上部構造施工工序不合理，主拱圈砌筑質量差，降低了拱圈砌體的整體性和強度，隨著拱上施工荷載的不斷增加，造成 1 號孔主拱圈靠近 0 號橋臺一側 3 m～4 m 寬范圍內，砌體強度達到破壞極限而坍塌，受連拱效應影響，整個大橋迅速坍塌。施工單位擅自變更原主拱圈施工方案(兩環(huán)三帶六段變更為三環(huán)五帶七段)，監(jiān)理單位未制止。根據國務院常務會議的決定，湖南省有關部門已對事故發(fā)生負有直接責任，涉嫌犯罪的相關負責人進行了判決，對事故責任單位及主要負責人依照有關法律法規(guī)給予了嚴厲的處理。

事故責任人獲刑情況如下：2009 年 1 月 9 日，湖南法院對鳳凰堤溪沱江大橋坍塌事故案件的相關責任人作出一審判決。株洲市荷塘區(qū)人民法院一審以玩忽職守罪、受賄罪、單位受賄罪數罪并罰判處原湖南省湘西自治州鳳大公路建設有限責任公司總經理游某有期徒刑 19 a，剝奪政治權利 5 a，并沒收財產人民幣 5 萬元，犯罪所得人民幣 25.9 萬元、美金 1萬元予追繳，上繳國庫。攸縣人民法院一審以玩忽職守罪、受賄罪、單位受賄罪數罪并罰判處原湘西自治州鳳大公路建設有限責任公司董事長胡某有期徒刑 19 a；以玩忽職守罪分別判處該公司工程合約部部長陳某有期徒刑 3 a；實驗室主任張某有期徒刑 4 a；工程部副部長侯某有期徒刑 5 a，相關犯罪所得予以沒收，上繳國庫。吉首市人民法院一審以玩忽職守罪、貪污罪、受賄罪數罪并罰判處原湘西土家族苗族自治州交通局黨組副書記、副局長王某有期徒刑 15 a，追繳犯罪所得 30.8 萬元；以玩忽職守罪、受賄罪數罪并罰判處原湖南省交通建設質量監(jiān)督站湘西自治州分站站長張某有期徒刑7 a；以重大安全責任事故罪分別判處原湖南省路橋建設集團公司第七公司副經理、鳳大公路 A1 標段項目部經理夏某，湖南省金衢交通咨詢監(jiān)理有限公司董事長胡某等 14 名被告人5 a～10 a 有期徒刑。麻陽縣苗族自治縣人民法院一審以重大安全責任事故罪，受賄罪數罪并罰判處原湘西土家族苗族自治州鳳大公路建設有限責任公司副總經理兼總工程師吳某有期徒刑 12 a，并處罰金 2 萬元。法院審理查明：被告人游某不認真履行職責，玩忽職守，盲目地只抓工程進度，對質量問題未進行有效整改，對擅自變更施工工藝失察；利用職務上的便利收受賄賂，并對鳳大公司單位受賄罪負責任。被告人胡某、陳某、張某、侯某不展行或不認真履行質量監(jiān)督檢查的職責，胡某并對單位受賄承擔責任。被告人王某波嚴重不負責任，不認真履行職責以致重大質量隱患沒得到根除，導致大橋坍塌，侵吞公款并收受他人賄賂。被告人張某身為質監(jiān)分站站長，嚴重不負責任，不認真履行職責，對事故負有直接責任，并收受賄賂。吳某作為總工程師擅自批準施工單位提出變更的與設計要求不相符的大橋主拱圈施工方案，收受賄賂。被告人夏某、胡某等 14 名被告人在大橋的施工、監(jiān)理過程中違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，是造成重大人員傷亡和重大經濟損失后果的直接責任人。2007 年 8 月 13日，鳳凰堤溪沱江大橋發(fā)生坍塌事故，造成 64 人死亡，4 人受重傷，18 人輕傷，直接經濟損失 3 974.7 萬元。依據上述事實，法院遂依法分別作出前述判決。

這是交通建設監(jiān)理行業(yè)中一起非常典型的橋梁坍塌特大責任事故，在行業(yè)內引起了很大的震動。由此引發(fā)了監(jiān)理業(yè)內人士的廣泛關注和對監(jiān)理職能合理定位的重新認識，同時也給監(jiān)理人員履行有關職責及安全責任風險等問題敲響了警鐘。

2 關于安全監(jiān)理

安全監(jiān)理是指工程監(jiān)理單位受建設單位(或業(yè)主)的委托，依據國家有關的法律、法規(guī)和工程建設強制性標準及合同文件，對工程安全生產實施的監(jiān)督檢查。安全監(jiān)理是交通建設工程監(jiān)理工作的重要組成部分，是安全生產管理的重要保障，也是實現公路工程施工本質安全的重要途徑和方法。安全監(jiān)理的實施，對加強公路工程施工安全管理、提高施工現場安全管理水平以及控制重大傷亡方面意義重大。

《建設工程安全生產管理條例》規(guī)定了工程建設各方責任主體的安全責任，明確規(guī)定了工程監(jiān)理單位的安全責任，以及工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應對建設工程安全生產承擔監(jiān)理責任，賦予了工程監(jiān)理單位一項新的工作內容，由此產生了安全監(jiān)理工作，使安全監(jiān)理成為工程監(jiān)理重要的一部分。

近年來，我國交通建設工程安全生產形勢比較嚴峻，安全生產事故頻發(fā)，安全監(jiān)理責任風險已成為業(yè)內人士所關注的焦點。在處理工程安全生產事故時，由于對《中華人民共和國安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》、《公路水運工程安全生產監(jiān)督管理辦法》等缺乏深入的理解，掌握的尺度不同，導致監(jiān)理單位及監(jiān)理人員的安全監(jiān)理責任被擴大，同時也承擔了一些本應可以回避的風險，這對監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展極為不利，也造成了一定的負面影響。因此，有必要對監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師的安全監(jiān)理責任和所承擔的風險進行分析研究，以期探討目前形勢下公路工程安全監(jiān)理責任風險的控制方法及防范措施。

3 安全監(jiān)理法律責任分析

3.1 工程監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師的安全責任及違法行為

依據《中華人民共和國安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》的有關規(guī)定，監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應承擔的安全責任可以分為生產經營單位安全生產責任(安全生產條件保障、安全生產教育培訓、提供勞動防護用品)和安全監(jiān)理責任兩類。

根據《建設工程安全生產管理條例》第十四條及《公路水運工程安全生產監(jiān)督管理辦法》第十八條的規(guī)定，監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師應承擔以下的安全監(jiān)理責任。(1)工程監(jiān)理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。(2)工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應當及時向有關主管部門報告。(3)工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應當按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理，并對建設工程安全生產承擔監(jiān)理責任。

因此，監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師在實施安全監(jiān)理過程中必須把握尺度，以免陷入違法雷區(qū)。對于監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師而言，容易構成以下一些違法的監(jiān)理行為。(1)工程監(jiān)理單位未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查就構成違法行為。(2)工程監(jiān)理單位發(fā)現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工就構成一種不作為的違法行為。(3)施工單位拒不整改或者不停止施工，工程監(jiān)理單位未及時向有關主管部門報告便構成違法行為。工程監(jiān)理單位是在監(jiān)督施工單位安全施工，同時，也在履行一種社會監(jiān)督義務，即使施工單位拒不整改或者停止施工，工程監(jiān)理單位需要繼續(xù)履行這一義務，即向有關主管部門報告。同時，工程監(jiān)理單位對報告提出不及時，也是違法行為。(4)工程監(jiān)理單位未依照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理就構成違法行為。工程監(jiān)理單位在建設工程安全生產中的監(jiān)理責任，是由相關的法律、法規(guī)和強制性標準規(guī)定的，如果工程監(jiān)理單位沒有按照法律、法規(guī)和強制性標準進行監(jiān)理，就是沒有盡到監(jiān)理責任，就構成違法行為。

3.2 工程監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師的法律責任

(1)行政責任。對于監(jiān)理單位的上述違法行為，責令限期改正；逾期未改正的，責令停業(yè)整頓，并處 10 萬元以上、30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書。

(2)刑事責任?！吨腥A人民共和國刑法》第 137 條規(guī)定：“建設單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”。顯然，刑事責任針對的是監(jiān)理單位的直接責任人員，承擔刑事責任的前提是造成重大的安全事故。

(3)民事責任。工程監(jiān)理單位的違法行為往往也是違約行為。如果給建設單位造成損失，監(jiān)理單位應當對建設單位承擔賠償責任。

另外，《建設工程安全生產管理條例》也規(guī)定了注冊執(zhí)業(yè)人員(監(jiān)理工程師)資格的處罰：注冊執(zhí)業(yè)人員未執(zhí)行法律、法規(guī)和工程建設強制性標準的，責令停止執(zhí)業(yè)、3 個月以上 1 年以下；情節(jié)嚴重的、吊銷執(zhí)業(yè)資格證書，5 年內不予注冊；造成重大安全事故的，終身不予注冊；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。

4 安全監(jiān)理風險分析

《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》、《公路水運工程安全生產監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)對監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師的職責均有明確的規(guī)定。筆者認為公路工程安全監(jiān)理工作的風險主要來自法律法規(guī)不完善、管理制度缺陷等方面。其主要風險分析如下。

4.1 現行法律法規(guī)體系不完善導致的風險

建設工程相關的法律法規(guī)是從國家建設行業(yè)的角度出發(fā)，對工程建設行為進行宏觀調控，具有強制性的特點。其完善程度會直接影響監(jiān)理責任的的劃分與界定，因此，若法律法規(guī)體系不完善，將會直接增加工程監(jiān)理的責任風險。

(1)法律法規(guī)對工程監(jiān)理的定位不準確導致的責任風險。如《中華人民共和國建筑法》將工程監(jiān)理定位于施工階段，這在客觀上限制了工程監(jiān)理向更高層次(全過程監(jiān)理)的發(fā)展，影響了監(jiān)理服務水平；《中華人民共和國建筑法》同時又強調了監(jiān)理工程師是代表建設單位對工程建設的投資、質量和進度等進行監(jiān)督管理，也就是說，監(jiān)理工程師在監(jiān)理過程中應為建設單位服務，維護建設單位的利益。這與我國監(jiān)理工程師制度強調的中立的第三方還是有矛盾的地方?？梢?，法律法規(guī)在監(jiān)理的工作性質定位上也有不明確的地方，這些不明確在一定程度上引起了一些對監(jiān)理的錯誤認識，增加了監(jiān)理工程師工作的盲目性，也直接或間接地增加了工程監(jiān)理的責任風險。

(2)法律法規(guī)對監(jiān)理安全責任界定不明確導致的風險。如《建設工程安全生產管理條例》中有關監(jiān)理安全責任方面的界定還有待進一步細化和完善。這一問題所產生的直接后果就是各級監(jiān)管部門在實踐過程中容易將監(jiān)理的責任無限擴大，有些施工單位將監(jiān)理人員當成自己的安全員，明顯出現向監(jiān)理轉嫁和推卸責任的傾向。FIDIC 新紅皮書 3.1 款中規(guī)定：“工程師的任何批準、校核、證明、同意、檢查、檢驗、指示、通知、建議、試驗或類似行動，不解除承包商在合同中的任何責任?！笨梢娫趪H慣例中，施工單位是向建設單位提供合格工程的最終一方，工程師只是整個安全管理體系的一個環(huán)節(jié)。因此，過分強調工程監(jiān)理的安全責任，會模糊安全生產的責任邊界，弱化承包商作為安全生產第一責任人的意識，這不僅會增加監(jiān)理的責任風險，也會混淆施工單位對安全責任的認識，不利于搞好安全生產和平安工地活動的開展。

4.2 管理不到位(缺位)、越位與錯位導致的風險

(1)由于監(jiān)理工程師管理越位導致的風險：超出監(jiān)理合同的范圍，擅自同意施工方案的變更；對于需變更或修改的方案，未要求施工單位按程序辦理變更或審批手續(xù)，監(jiān)理工程師現場同意其實施，出現越位審批、簽字；未按監(jiān)理工作程序開展監(jiān)理工作，內部職責不清，導致在審批各類方案時出現越位審批、簽字等。監(jiān)理工程師管理越位，可能要承擔重大責任事故罪或建筑工程重大安全事故罪的刑事責任以及相應的行政責任或民事責任，監(jiān)理單位也可能要承擔行政責任或民事責任。

(2)由于監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師管理不到位(缺位)導致的風險：監(jiān)理單位未履行或部分履行其安全生產管理責任；監(jiān)理單位實施工程安全監(jiān)理工作主要包括：監(jiān)理計劃和監(jiān)理細則制訂；全面審查；檢查督促到位；正確行使整改或停工指令并及時報告有關部門。以上四個方面工作未履行或部分履行，監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師管理不到位(缺位)，都有可能要承擔刑事責任、行政責任或民事責任。

(3)由于監(jiān)理工程師管理錯位導致的風險：發(fā)現工程安全隱患，監(jiān)理工程師代替施工單位安全生產管理人員向作業(yè)班組下達整改措施要求；按監(jiān)理工程師的個人意見，在施工現場任意調整施工工藝、施工方法、施工組織方案等；對施工現場管理橫加干涉，違章指揮、強令施工單位冒險作業(yè)等。對于錯位管理，監(jiān)理工程師可能要承擔重大責任事故罪或建筑工程重大安全事故罪的刑事責任及相應的行政責任或民事責任。錯位管理將給監(jiān)理單位帶來巨大的風險，監(jiān)理單位由此也可能要承擔行政責任或民事責任。

5 責任風險管理與防范

《建設工程安全生產管理條例》、《公路水運工程安全生產監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)文件的出臺，對監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師提出了更高的要求。因此，監(jiān)理單位及監(jiān)理工程師應加強對責任風險的控制與管理，采取行之有效的防范方法與措施。

(1)進一步完善現有的法律法規(guī)及合同體系，強化監(jiān)理人員合同管理意識。通過法律法規(guī)的修改、補充和完善，可有效地解決安全監(jiān)理責任界定不明確、責任容易被隨意擴大等風險；嚴格履行監(jiān)理合同能避免不必要的法律糾紛和降低責任風險。監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師在實施安全監(jiān)理過程中，需認真組織監(jiān)理工程師學習公路工程建設強制性標準及相關法律法規(guī)，避免方案審批中出現不到位而引起的風險。

(2)通過完善工程監(jiān)理行業(yè)的制約機制，加強對上崗監(jiān)理人員的審查考核，合理有效地發(fā)揮政府監(jiān)管部門的職能作用，建立健全監(jiān)理市場的信用評價體系，提高監(jiān)理人員的業(yè)務素質及水平，強化監(jiān)理人員的職業(yè)道德約束也是有效防范安全監(jiān)理責任風險的有效方法。

(3)正確履行監(jiān)理的安全責任，明確安全監(jiān)理的職責，借鑒國際上工程安全生產的管理經驗，完善監(jiān)理單位安全監(jiān)理保證體系并建立健全監(jiān)理安全責任的規(guī)章制度，確定落實監(jiān)理安全責任的分管領導和歸口管理的部門，在單位各級崗位職責中落實監(jiān)理安全責任。明確各級監(jiān)理人員的安全責任，可以有效地規(guī)避因監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師的安全監(jiān)理缺位所導致的風險。

(4)進一步規(guī)范安全監(jiān)理工作程序及考核檢查標準，起草編制企業(yè)內部落實監(jiān)理安全責任的工作導則，確定企業(yè)內部各項目監(jiān)理機構落實監(jiān)理安全責任的考核檢查標準，定期、全面檢查和評估所有工地的安全狀況、各監(jiān)理機構所采取的安全工作措施。規(guī)范安全監(jiān)理工作程序及考核檢查標準化，可以有效地規(guī)避因監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師的安全監(jiān)理不到位所導致的風險。監(jiān)理單位必須為監(jiān)理工程師提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品，及時辦理意外傷害保險，這能有效地規(guī)避監(jiān)理單位的安全生產責任風險。

(5)在新簽監(jiān)理合同中要強化對監(jiān)理的安全責任與相應服務費用的約定，注意在監(jiān)理安全責任的約定方面應緊扣《建設工程安全生產管理條例》規(guī)定，不任意擴大。另外，注意全面清理在監(jiān)工程的監(jiān)理合同約定內容及人員調配情況，積極與建設單位協商調整有關增加與監(jiān)理安全責任相適應的義務與費用條款，積極落實《建設工程安全生產管理條例》的要求。

(6)建立監(jiān)理人員安全生產教育培訓制度，定期開展監(jiān)理企業(yè)內部的安全教育工作。監(jiān)理企業(yè)的安全教育內容主要包括：《建設工程安全生產管理條例》對監(jiān)理工作的要求；本企業(yè)中所制定的監(jiān)理安全責任的工作導則及應采取的安全管理措施；安全生產知識與安全類標準和規(guī)程中的要求；各類安全事故的警示教育；交流在監(jiān)理工作中有關落實監(jiān)理安全責任的好方法與好經驗。強化監(jiān)理人員安全生產教育培訓，可以有效地規(guī)避因監(jiān)理工程師的安全監(jiān)理不到位或越位、錯位所導致的風險。

(7)必須強化總監(jiān)理工程師的安全責任心、企業(yè)榮譽感，建立總監(jiān)理工程師上崗前的考核工作，把項目的監(jiān)理安全責任落到實處。工程項目總監(jiān)理工程師(或駐地工程師)對工程項目的監(jiān)理安全責任負責，是監(jiān)理單位派駐工程項目的全權代表。選派優(yōu)秀的監(jiān)理工程師擔任工程項目總監(jiān)理工程師(或駐地工程師)，可以有效地提高項目監(jiān)理水平，有效地規(guī)避因監(jiān)理工程師的安全監(jiān)理缺位、不到位或越位、錯位所導致的風險。

(8)完善監(jiān)理單位五項安全生產管理制度并認真貫徹落實，可以有效地規(guī)避因監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師的安全監(jiān)理缺位和不到位所導致的風險。同時，可以及時發(fā)現監(jiān)理工程師的越位、錯位管理等問題，以便及時采取有效措施。根據《建設工程安全生產管理條例》的規(guī)定，監(jiān)理單位應建立以下五項安全管理制度：安全技術措施審查制度；專項施工方案審查制度；安全隱患處理制度；嚴重安全隱患報告制度；按照法律法規(guī)與強制性標準實施監(jiān)理制度。

6 結 語

在目前的公路工程安全生產形勢下，安全監(jiān)理責任風險問題已成為業(yè)內人士必須面對的重要議題。在安全監(jiān)理責任風險的分析研究基礎上，進一步完善相關法律法規(guī)，細化和明確界定工程監(jiān)理的安全責任，同時加強安全監(jiān)理的責任風險控制與防范，防止工程監(jiān)理安全責任的隨意擴大，這對交通建設工程監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展是極為有利的，必須引起交通主管部門的高度重視。

[1] JTG G10—2006，公路工程施工監(jiān)理規(guī)范[S].

[2] 中國交通建設監(jiān)理協會.交通建設工程安全監(jiān)理(第二版)[M].北京：人民交通出版社，2010.

[3] 王家遠,鄒濤.工程監(jiān)理的法律責任與風險管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.