監(jiān)理行業(yè)改革與轉(zhuǎn)型的思考

翟春安

（江蘇安廈工程項(xiàng)目管理有限公司， 江蘇 常州 213022）

2014 年，注定會(huì)是監(jiān)理行業(yè)的歷史記載年。年初，國(guó)家有關(guān)部委有意改革強(qiáng)制監(jiān)理制度，鼓勵(lì)上海、廣東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)縮小強(qiáng)制監(jiān)理范圍；同時(shí)將對(duì)民營(yíng)投資的房地產(chǎn)工程項(xiàng)目取消強(qiáng)制監(jiān)理制度。2014 年 3 月 12 日，廣東省深圳市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也發(fā)出了改革強(qiáng)制監(jiān)理制度的信號(hào)，將全部取消社會(huì)工程的強(qiáng)制監(jiān)理，并逐步擴(kuò)大到政府投資的工程中去。2014 年 5 月份的全國(guó)建設(shè)工作合肥會(huì)議再次點(diǎn)燃了我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的改革之火。接著，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》(建市 [2014]92 號(hào)文)，力推建筑業(yè)全面深化改革步伐。這一系列刺激或利好的消息，不得不讓我們對(duì)監(jiān)理行業(yè)的改革與轉(zhuǎn)型做出深深的思考。

1 監(jiān)理制度設(shè)計(jì)與發(fā)展過程中的蘊(yùn)藏與缺失

工程監(jiān)理制度是我國(guó)根據(jù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理體制改革的需要，借鑒世界先進(jìn)的工程管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國(guó)情所建立的有關(guān)建設(shè)工程項(xiàng)目管理的基本制度之一。這項(xiàng)行之有效的建設(shè)工程管理制度，在世界發(fā)達(dá)國(guó)家已有上百年的歷史，但在我國(guó)卻僅僅走過 20 多年的歷程。工程監(jiān)理制度自 1988 年試點(diǎn)起步，于 1996 年在建設(shè)領(lǐng)域全面推行至今，已取得了明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了我國(guó)工程建設(shè)管理水平的提高，得到了全社會(huì)的廣泛認(rèn)可。但是很明顯，社會(huì)對(duì)之終究是褒貶不一、爭(zhēng)議紛紛，以至于如今有取消強(qiáng)制監(jiān)理的呼聲。有必要追究其成因。

其一，從其發(fā)展階段和各階段社會(huì)目標(biāo)期待中可以看出，在監(jiān)理制度發(fā)展過程中，社會(huì)期待過高，而且一味關(guān)注的是責(zé)任內(nèi)涵擴(kuò)大，而沒有真正確立行業(yè)獨(dú)立地位和客觀定位。

(1)試點(diǎn)階段。1988 年 11 月建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作的若干意見》的通知明確監(jiān)理業(yè)務(wù)內(nèi)容是：審查工程計(jì)劃和施工方案；監(jiān)督施工單位嚴(yán)格按規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)施工；審查技術(shù)變更，控制工程進(jìn)度和質(zhì)量，檢測(cè)原村料和構(gòu)配件質(zhì)量、處理質(zhì)量事故等。施工監(jiān)理主要側(cè)重于質(zhì)量控制，時(shí)稱為“質(zhì)量監(jiān)理”。(2)推廣階段。1989 年 7 月建設(shè)部印發(fā)了《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》。監(jiān)理業(yè)務(wù)內(nèi)容為：協(xié)助建設(shè)單位與承建單位編寫開工報(bào)告；確認(rèn)承建單位選擇的分包單位；審查承建單位提出的施工組織設(shè)計(jì)、施工技術(shù)方案和施工進(jìn)度計(jì)劃、調(diào)解建設(shè)單位與承建及審查工程結(jié)算等 11 項(xiàng)工作任務(wù)。監(jiān)理內(nèi)容追加形成了“三控制、一管理”。(3)全面推行階段。l995 年 7 月建設(shè)部簽發(fā)了《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》。明確監(jiān)理的主要內(nèi)容是：控制工程建設(shè)的投資，建設(shè)工期和工程質(zhì)量，進(jìn)行工程建設(shè)合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系。實(shí)質(zhì)即 “三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”。(4)責(zé)任提升階段。2002 年出臺(tái)的《建設(shè)工程旁站監(jiān)理管理規(guī)定》和 2004 年出臺(tái)的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，規(guī)定監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師個(gè)人對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。至此，安全被正式納入工程監(jiān)理的范疇，監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍及監(jiān)理工作風(fēng)險(xiǎn)負(fù)荷急劇加大。

其二，從監(jiān)理行業(yè)目前存在的主要問題看，行業(yè)久病不愈；如此繼續(xù)發(fā)展，必死無(wú)疑。

一是監(jiān)理的定位不清、地位缺失。現(xiàn)有的監(jiān)理制度把監(jiān)理單位放在建設(shè)單位和政府之間，一仆二主。按照監(jiān)理服務(wù)市場(chǎng)化要求，監(jiān)理理應(yīng)“拿其錢財(cái)為其消災(zāi)”，自然就會(huì)在服務(wù)上受制于建設(shè)單位；否則，建設(shè)單位就會(huì)不用監(jiān)理、不給監(jiān)理按時(shí)足額付監(jiān)理費(fèi)，使監(jiān)理單位很難獨(dú)立、自主地開展監(jiān)理工作。但政府主管部門一直要求監(jiān)理對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)工程安全和質(zhì)量負(fù)責(zé)。一旦政府主管部門到施工現(xiàn)場(chǎng)檢查，提得最多的就是：監(jiān)理要求不嚴(yán)，不到位，要承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任等等。對(duì)監(jiān)理的定位問題，有的認(rèn)為監(jiān)理應(yīng)是獨(dú)立的第三方，有的認(rèn)為應(yīng)是業(yè)主方的代表，還有的認(rèn)為監(jiān)理應(yīng)代表政府，等等。眾說紛紜，混亂并繼續(xù)著。二是監(jiān)理安全責(zé)任的擴(kuò)大化使監(jiān)理有責(zé)無(wú)權(quán)、身心疲憊、人才流失。對(duì)監(jiān)理單位要不要對(duì)安全生產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)多大責(zé)任的問題，一直存在著爭(zhēng)議?，F(xiàn)在很多地方都不同程度地將監(jiān)理的責(zé)任任意擴(kuò)大。只要是監(jiān)理審核過的方案出了問題，動(dòng)輒對(duì)監(jiān)理企業(yè)實(shí)行很重的行政處罰。這必然將導(dǎo)致監(jiān)理工程師在審核安全方案時(shí)，無(wú)限制地要求承包商提高安全系數(shù)而無(wú)視安全成本，不利于整個(gè)工程項(xiàng)目的正常順利實(shí)施。由于監(jiān)理安全責(zé)任的無(wú)限擴(kuò)大，素質(zhì)高的監(jiān)理人員流向建設(shè)單位和施工單位。加上建設(shè)單位工資待遇較高且無(wú)直接安全責(zé)任，造成監(jiān)理單位優(yōu)秀人才快速流失。三是監(jiān)理取費(fèi)過低的情況沒有實(shí)質(zhì)性改變，造成監(jiān)理單位難以留住高端人才、難以發(fā)展擴(kuò)張。20 多年來(lái)的監(jiān)理實(shí)踐揭示，過低的監(jiān)理取費(fèi)已對(duì)我國(guó)監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)理人員素質(zhì)的提高造成了極為不良的影響，嚴(yán)重限制了一些優(yōu)秀的高學(xué)歷、高學(xué)位、高職稱、高水平復(fù)合型人才的加入。相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在諸多行業(yè)并未得到有效貫徹，這無(wú)疑將繼續(xù)困擾著監(jiān)理能力的提高。各級(jí)各部門基本沒有真正重視監(jiān)理合理收費(fèi)，而是一味加碼責(zé)任，使這個(gè)行業(yè)憋屈生存、負(fù)重前行，更不用說資本積累乃至擴(kuò)張發(fā)展了。四是產(chǎn)業(yè)鏈分割太細(xì)，監(jiān)理的工作范圍狹窄，阻礙了行業(yè)拓展與競(jìng)爭(zhēng)力提升。監(jiān)理制度應(yīng)該貫穿工程建設(shè)項(xiàng)目的始終，包括投資決策階段、設(shè)計(jì)階段、施工招投標(biāo)階段、施工階段(含保修階段)。但目前，我國(guó)監(jiān)理工作一般局限于施工階段。監(jiān)理工作范圍及內(nèi)容的狹小，使監(jiān)理能力無(wú)法充分發(fā)揮。加上前期階段監(jiān)理的缺位，使得前期階段在功能策劃、可行性研究、設(shè)計(jì)圖紙的完善性等方面不夠完善，導(dǎo)致施工階段設(shè)計(jì)變更較多，工期失控，有的甚至影響到工程質(zhì)量。五是監(jiān)理既要成為業(yè)主的責(zé)任背負(fù)者，實(shí)則又是施工單位的質(zhì)量安全員，地位尷尬、處境艱難。有時(shí)還要直接接受有關(guān)部門的訓(xùn)斥，里外不是人。有的業(yè)主對(duì)監(jiān)理工作干預(yù)較多；有的不通過監(jiān)理工程師直接給承包商下達(dá)指令，造成不必要的糾紛和誤解。業(yè)主不規(guī)范的普遍現(xiàn)象，給監(jiān)理工作帶來(lái)很多困難。不管就失職，管了又沒趣；更有甚者，有的業(yè)主把施工單位質(zhì)量安全責(zé)任也一股腦兒地強(qiáng)加給監(jiān)理，好像有了監(jiān)理，就有了一切責(zé)任的承擔(dān)者。諸如此類，真讓人難以看到監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的希望。

2 從三個(gè)“不滿意”思考監(jiān)理行業(yè)有沒有存在的必要

第一問：“為什么領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)理總覺得不滿意？” 監(jiān)理是按照合同為業(yè)主提供專業(yè)化有償服務(wù)的，同時(shí)又要按照法律法規(guī)承擔(dān)社會(huì)道義責(zé)任。監(jiān)理盡管被很多人在口頭上贊許為“至高無(wú)上”、“高智商者”，但其畢竟就是一項(xiàng)職業(yè)，也是政府的一個(gè)助手，更何況事實(shí)上其并不具備政府所希望的萬(wàn)能力量。所以總讓政府不滿意。你看，一個(gè)監(jiān)理，既要懂得質(zhì)量、安全、規(guī)范、協(xié)調(diào)，又要懂得造價(jià)、招標(biāo)、拆遷、揚(yáng)塵控制；甚至還要會(huì)用心理學(xué)，“哄”好施工項(xiàng)目經(jīng)理開展工作?？傊?，沒有給監(jiān)理確切的能力、責(zé)任上的寬容，監(jiān)理永遠(yuǎn)不會(huì)讓政府滿意。試想，一個(gè)政府推廣又發(fā)展了 20 多年的行業(yè)，沒有功勞也有苦勞吧?？蓱z到如此地步，還有存在的意義嗎？

第二問：“為什么社會(huì)對(duì)監(jiān)理普遍不滿意？”項(xiàng)目一旦發(fā)生事故，大家就會(huì)不約而同地想到監(jiān)理。這就是社會(huì)對(duì)監(jiān)理的普遍關(guān)注。為什么偏要到發(fā)生事故了才想到監(jiān)理呢？這說明社會(huì)對(duì)監(jiān)理還是有認(rèn)識(shí)的，只是這種認(rèn)識(shí)是片面的。因?yàn)楣こ藤|(zhì)量與安全的真正主體是施工企業(yè)，監(jiān)理是建設(shè)單位所聘的工程師，是業(yè)主的助手和顧問。要監(jiān)理代表政府、代表業(yè)主行使管理和執(zhí)法責(zé)任，監(jiān)理做不到。當(dāng)社會(huì)真正明白了監(jiān)理的作用與地位后，監(jiān)理作為一個(gè)“獨(dú)立的第三者”是不可能的。因此“第三方監(jiān)理”沒有存在的必要，而應(yīng)最終回歸到“咨詢者”角色。

第三問：“為什么群眾對(duì)監(jiān)理效果心存不滿意？”推行強(qiáng)制監(jiān)理的目的是為了確保工程質(zhì)量；而質(zhì)量沒有提升，監(jiān)理這個(gè)環(huán)節(jié)反倒是成了劣質(zhì)工程的障眼法。建設(shè)商表示所有用材都是監(jiān)理同意的；監(jiān)理表示所有環(huán)節(jié)都是高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的。問題是高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)理之下，為何就出現(xiàn)了這么多偽劣工程？有如此結(jié)果，作為工程使用者的群眾能對(duì)監(jiān)理滿意嗎？深圳此次取消強(qiáng)制監(jiān)理的初衷也是由此而來(lái)的。他們認(rèn)為監(jiān)理已經(jīng)起不到監(jiān)理應(yīng)有的作用，既然監(jiān)理成了闌尾，割掉也是無(wú)妨的。

3 取消強(qiáng)制監(jiān)理未必不是好事(取消強(qiáng)制監(jiān)理的逆思考)

多年以來(lái)，許多行業(yè)專家一直在為監(jiān)理正名而呼吁奔走，方法不盡其用：改革療法、縮瘦療法、拓業(yè)療法甚至休克療法。然而成績(jī)平平、失望多多。在筆者看來(lái)，深圳目前開展非強(qiáng)制監(jiān)理改革的試點(diǎn)倒不失為明智之舉。因?yàn)楸O(jiān)理發(fā)展到這一步，光用“休克療法”已無(wú)濟(jì)于事。只有采用“死亡療法”方可重修其身，重?fù)砑儩崳孬@新生。

首先，取消強(qiáng)制監(jiān)理后，監(jiān)理行業(yè)可以真正重新歸位。從一開始就按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則回歸“咨詢業(yè)”本源，不再受職能、智能、范圍、定位的影響。按照政府“負(fù)面清單制度”規(guī)定，只要他方有需求、我方有能力、社會(huì)需要和相信你，你就可以開展咨詢業(yè)務(wù)；人員不夠，可以培養(yǎng)也可以聘用；業(yè)務(wù)太多可以對(duì)外發(fā)包。只要大家認(rèn)可就有市場(chǎng)，這才是咨詢業(yè)的真正本位。

其次，取消強(qiáng)制監(jiān)理后，建筑市場(chǎng)將改變以往建設(shè)、施工、監(jiān)理三方對(duì)等的模式，改三方管理為兩方市場(chǎng)，讓施工方直接成為現(xiàn)場(chǎng)安全與質(zhì)量的第一責(zé)任人對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，受社會(huì)追責(zé)。這就真正回到了現(xiàn)實(shí)合同法律規(guī)定上了。大家試想，合同的對(duì)等原則要求履約雙方必須平衡、對(duì)等，而監(jiān)理作為“第三者”夾在其中，實(shí)在是不適合。應(yīng)該回歸到業(yè)主顧問崗位上來(lái)。

再次，取消強(qiáng)制監(jiān)理后，可以明確發(fā)包方(業(yè)主)的主體責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目法人責(zé)任制。如開發(fā)項(xiàng)目，通過自行監(jiān)理把責(zé)任回歸給開發(fā)商，讓他們來(lái)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)控和監(jiān)管，更加嚴(yán)肅認(rèn)真地選擇施工總包單位，才能夠更好地保障工程的質(zhì)量和安全，從源頭上促進(jìn)建筑市場(chǎng)品質(zhì)管理。過去的法規(guī)對(duì)業(yè)主單位是沒有什么約束的。很多時(shí)候工程真出了情況，業(yè)主單位一點(diǎn)責(zé)任都不需要承擔(dān)；承擔(dān)責(zé)任的不是監(jiān)理工程師就是施工單位，甚至是行政主管部門。因?yàn)橛斜O(jiān)理，業(yè)主認(rèn)為質(zhì)量和安全都是監(jiān)理的事情，跟他們自身是沒有關(guān)系的。而取消強(qiáng)制監(jiān)理后，所有的質(zhì)量安全責(zé)任都強(qiáng)化到了業(yè)主單位身上，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，首先責(zé)任主體就是業(yè)主單位。包括經(jīng)濟(jì)賠償、行政訴訟甚至刑事責(zé)任的問題都需要業(yè)主單位來(lái)承擔(dān)。如此一來(lái)，業(yè)主單位就會(huì)比過去更加重視建設(shè)工程的質(zhì)量和安全，而不是輕易敷衍了事。

最后，取消強(qiáng)制監(jiān)理后，沒有管理能力的建設(shè)單位可以聘用有資格的工程技術(shù)管理人員或監(jiān)理公司成為他的團(tuán)隊(duì)開展項(xiàng)目管理。這樣，有利于推進(jìn)個(gè)人執(zhí)業(yè)制度和監(jiān)理人員超越監(jiān)理局限開展項(xiàng)目招標(biāo)、造價(jià)管控、安全管理；甚至可以協(xié)助業(yè)主進(jìn)行融資管理，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

4 大膽設(shè)想、激發(fā)理想，暢想監(jiān)理改革發(fā)展的夢(mèng)想

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》(建市 [2014]92 號(hào))為監(jiān)理行業(yè)在深化改革與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上給出了許多政策性意見和建議，如：“進(jìn)一步完善工程監(jiān)理制度。分類指導(dǎo)不同投資類型工程項(xiàng)目監(jiān)理服務(wù)模式發(fā)展。調(diào)整強(qiáng)制監(jiān)理工程范圍，選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)，研究制定有能力的建設(shè)單位自主決策選擇監(jiān)理或其他管理模式的政策措施。具有監(jiān)理資質(zhì)的工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目管理的工程項(xiàng)目，可不再委托監(jiān)理。推動(dòng)一批有能力的監(jiān)理企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)”。這對(duì)監(jiān)理行業(yè)改革轉(zhuǎn)型，促進(jìn)項(xiàng)目管理與監(jiān)理一體化運(yùn)行，具有重要而積極的意義。由此，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)理行業(yè)不死而且還活得很好，我們要乘此東風(fēng)開展追夢(mèng)的思考。

首先，要強(qiáng)力推進(jìn)監(jiān)理隊(duì)伍建設(shè)，充分提升監(jiān)理人員素質(zhì)，為超越狹隘單純監(jiān)理而臥薪嘗膽。只有做好讓市場(chǎng)選擇的準(zhǔn)備、沉穩(wěn)心志，才能勵(lì)精圖治。

其次，要頑強(qiáng)堅(jiān)持專業(yè)化監(jiān)理工作的執(zhí)業(yè)操守，繼續(xù)不斷探索現(xiàn)場(chǎng)工程質(zhì)量與安全管理的方法與路徑，做維護(hù)建筑市場(chǎng)的秩序護(hù)衛(wèi)者。

第三，隨著社會(huì)治理市場(chǎng)化進(jìn)程，政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)將是必然趨勢(shì)。我們可能成為政府市場(chǎng)管理、社會(huì)管理、質(zhì)量管理、安全管理的咨詢方，要當(dāng)好政府顧問或有償服務(wù)者的角色。

第四，我們也可能成為開發(fā)商的工程部，或參與或投資開展細(xì)化分工、責(zé)任各負(fù)、利益共存的合作共贏戰(zhàn)略體。

第五，我們還可以成為施工方的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，支持總承包管理的施工方項(xiàng)目管理。

第六，我們還可以開辦建筑工人技能培訓(xùn)學(xué)校，彌補(bǔ)當(dāng)前一線工人培訓(xùn)的缺失,有效制止安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的狀況，等等。

總之，在未來(lái)監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，只有讓監(jiān)理回歸到咨詢者的定位，才能讓監(jiān)理“鳳凰涅磐”；只有明白了監(jiān)理為誰(shuí)服務(wù)，才能使監(jiān)理有合理的地位；只有解除了監(jiān)理承擔(dān)安全責(zé)任的包袱，才能讓監(jiān)理行業(yè)積極向上；只有積極推行監(jiān)理咨詢市場(chǎng)化，才能培育出成長(zhǎng)型監(jiān)理企業(yè)；只有邁開監(jiān)理與項(xiàng)目管理一體化的步伐，監(jiān)理才能有光輝燦爛的前途。

這次國(guó)家推動(dòng)監(jiān)理制度改革，對(duì)于監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)既是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇，我們要積極迎合，激情以待。