社會工作視角下的社區(qū)管理現(xiàn)狀與前景展望
——以長春市朝陽區(qū)為例

曹迪

（吉林廣播電視大學(xué)，吉林 長春 130021）

社會工作視角下的社區(qū)管理現(xiàn)狀與前景展望
——以長春市朝陽區(qū)為例

曹迪

（吉林廣播電視大學(xué)，吉林 長春 130021）

現(xiàn)代城市社區(qū)管理的職能主要是由社區(qū)居委會來承擔(dān)和完成的。但隨著現(xiàn)代城市化進(jìn)程的腳步不斷加快，社區(qū)居委會這一管理體制本身的局限性和社會管理過程中存在的現(xiàn)實(shí)條件不足，導(dǎo)致其在履行管理職責(zé)時(shí)會遇到諸多問題。筆者以長春市朝陽區(qū)為例，通過實(shí)地研究的調(diào)查方法，深入探究其在社區(qū)管理方面存在的問題，并嘗試分析了這些問題的成因。此外，筆者還在上述調(diào)研作的基礎(chǔ)上，嘗試著歸納出多元一體化的社會工作發(fā)展模式。

居民自治 社區(qū)管理 社區(qū)職能 現(xiàn)狀分析

一、居委會在進(jìn)行社區(qū)管理過程中存在的問題及成因

（一）存在問題

盡管社區(qū)居委會在城市社區(qū)建設(shè)與管理中發(fā)揮著重要作用，但在目前情況下，我國的城市居民委員會在實(shí)施管理過程中仍存在一些問題。這些問題導(dǎo)致其不能很好完成現(xiàn)代化的城市社區(qū)建設(shè)所提出的客觀要求。具體情況分析如下：

1.工作定位超權(quán)限，社區(qū)居委會有責(zé)無權(quán)。

社區(qū)居民委員會并非國家行政組織，因而不能使用行政手段來推動(dòng)和調(diào)控社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。而在目前階段，政府職能部門和各種行政力量對于社區(qū)的日常工作存在過度干預(yù)現(xiàn)象。這些部門通常以發(fā)指標(biāo)、下指令、提要求、派任務(wù)等方式給社區(qū)居委會下達(dá)行政命令，從而造成了社區(qū)居委會擔(dān)負(fù)責(zé)任大、行使權(quán)力小、負(fù)責(zé)事務(wù)多、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)少、普遍待遇低、團(tuán)體力量弱等一系列管理和運(yùn)行困境。

（1）居委會超職能、超權(quán)限、超工作量。

這是當(dāng)前居委會管理存在的最嚴(yán)峻問題。例如人口普查、經(jīng)濟(jì)收入狀況普查、社區(qū)消防安全、社區(qū)衛(wèi)生和疾病防控等，這些原本應(yīng)是政府職能部門履行的行政任務(wù)，其落實(shí)和開展須具有行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，并應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)的專業(yè)知識技能專職人員來完成。在無任何的專業(yè)背景下，并且沒有遵循權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)、費(fèi)用隨任務(wù)轉(zhuǎn)的原則，交由社區(qū)居委會完成，是無法實(shí)現(xiàn)調(diào)查初衷，達(dá)到令人信服的目標(biāo)的。

（2）社區(qū)居委會實(shí)際工作中存在大量有責(zé)無權(quán)現(xiàn)象。

在實(shí)地研究中，作者發(fā)現(xiàn)在社區(qū)居委會的辦公樓上常常掛滿了各種名目繁多的牌子，如：疾病預(yù)控責(zé)任人、計(jì)劃生育責(zé)任人、治安責(zé)任人等，并且這些項(xiàng)目責(zé)任人都是居委會主任。作者經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象是由于政府、各職能部門、街道辦事處等通常將大量工作任務(wù)下達(dá)社區(qū)居委會，并要求居委會負(fù)責(zé)人立責(zé)任狀，這也就造成了居委會“無權(quán)要擔(dān)責(zé)、無款要做事”的管理混亂現(xiàn)狀。

2.居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司關(guān)系不暢。

隨著商品房小區(qū)在城市的迅速普及，物業(yè)公司和業(yè)主委員會這兩大管理主體所發(fā)揮的作用，在居民自治中也體現(xiàn)得愈發(fā)明顯。而居委會作為屬地管理者，與業(yè)主委員會和物業(yè)公司在時(shí)空和功能上存在重復(fù)性，這也使得他們之間存在難以避免的矛盾與沖突。

3.居民在社區(qū)活動(dòng)中的參與意識淡薄

社區(qū)居民委員會的生命力在于社區(qū)居民的積極參與，而與社區(qū)居民關(guān)系最核心的體現(xiàn)更是社區(qū)居民的參與。居民比居委會更了解自身的需要，沒有居民的廣泛參與，問題解決沒有效率，再豐富的資源也得不到合理地利用。但是受客觀因素的影響，現(xiàn)代城市社區(qū)居民相互之間存在嚴(yán)重的疏離感，使居民對社區(qū)意識較弱、缺乏認(rèn)同感和歸屬感、社區(qū)共同利益關(guān)心較少。

（二）問題原因。

1.對社區(qū)居委會認(rèn)識模糊：

由于實(shí)際工作中，政府各級職能部門干部對社區(qū)居委會職能、作用和性質(zhì)認(rèn)識模糊，普遍認(rèn)為其是政府派出機(jī)構(gòu)；并沒有把居委會當(dāng)做居民自治組織來對待，一些本不該由社區(qū)居委會完成的行政事務(wù)，卻使社區(qū)工作人員需花費(fèi)大量精力和時(shí)間來進(jìn)行安排和工作，大大占用了社區(qū)管理和服務(wù)的時(shí)間；也因此讓居民混淆了居委會的角色和工作性質(zhì)，導(dǎo)致居民對社區(qū)的關(guān)注度和信賴度越來越低。

2.社區(qū)居委會和政府部門關(guān)系理論與現(xiàn)實(shí)的錯(cuò)位：

社區(qū)居委會本是群眾性自治組織，而非國家行政機(jī)關(guān)，在政府與社區(qū)居委會之間沒有行政上的隸屬關(guān)系，只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但在實(shí)際工作中，政府對社區(qū)居委會工作事務(wù)的干預(yù)，包括了從人員配備到日常工作的廣泛范圍。

3.工作超標(biāo)超限，浮于表面：

由于政府權(quán)力下放，導(dǎo)致許多原本由政府職能部門履行的職責(zé)進(jìn)入社區(qū)。而這種情況就直接導(dǎo)致了社區(qū)應(yīng)接不暇，不得不忙于應(yīng)對這些下派的任務(wù)，接待各級政府職能部門的參觀和檢查，從而造成了政府與社區(qū)間的不良互動(dòng)方式：提要求、下任務(wù)、放資料、建檔案、立牌子就完事。

二、社區(qū)發(fā)展前景展望——走向融合的社區(qū)發(fā)展模式

在社區(qū)工作崗位制、平民化、行政化與職業(yè)化、專業(yè)化、自治性的兩條路徑的探索中，要以社區(qū)建設(shè)為中心，在社區(qū)工作發(fā)展思路上將兩種模式融合為一體，力求走出一條有利于解決社區(qū)問題、開展社區(qū)福利、參與社區(qū)管理、提供社區(qū)服務(wù)的社區(qū)工作發(fā)展之路。以此為目標(biāo)，在社區(qū)工作制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、運(yùn)行模式以及服務(wù)領(lǐng)域各方面展開了自己富于創(chuàng)新意味的本土化實(shí)踐過程。以朝陽區(qū)為例：朝陽區(qū)下轄9個(gè)街道，55個(gè)社區(qū)，人口約70萬。目前朝陽區(qū)社工人員共有7200余人，其中各類社會工作人才2273人，各類社會義工5000余人。

（一）以制度建設(shè)引發(fā)動(dòng)力，以政府主推為動(dòng)力。

在探索中開始對制度的不斷創(chuàng)新，為社區(qū)工作的發(fā)展提供了一個(gè)良好的軟環(huán)境。從2008年初，朝陽區(qū)先后出臺了《朝陽區(qū)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案》、《朝陽區(qū)社會工作人才管理辦法》、《朝陽區(qū)社區(qū)公益崗位人員管理辦法》等建設(shè)性文件，提出了涉及社會工作者隊(duì)伍建設(shè)、運(yùn)行方式以及各部門配套機(jī)制等方面的制度設(shè)想，確立“以人為本、科學(xué)謀劃、重在能力、旨在服務(wù)”的社工人才建設(shè)原則和“全面發(fā)展、突出重點(diǎn)、打造特色、形成品牌”的總體工作思路。并已達(dá)到“一社區(qū)一站，一社區(qū)一社工”的目標(biāo)，每個(gè)社工服務(wù)站設(shè)一名負(fù)責(zé)人，一名社會工作師，三名助理社會工作師。

（二）社區(qū)居委會隊(duì)伍建設(shè)要以專業(yè)知識為基礎(chǔ)。

將社區(qū)工作人員的隊(duì)伍建設(shè)放在重點(diǎn)，逐步推進(jìn)社區(qū)工作者職業(yè)化和專業(yè)化進(jìn)程，建立科學(xué)合理的社會工作人才培養(yǎng)、評價(jià)、使用和激勵(lì)機(jī)制。

1.完善社區(qū)工作者的職業(yè)體系標(biāo)準(zhǔn)

在逐步形成有梯次結(jié)構(gòu)的社區(qū)工作人才隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，著力從崗位開發(fā)與設(shè)置、社區(qū)工作人才的激勵(lì)等方面著手。在崗位開發(fā)及相關(guān)待遇方面，在各項(xiàng)待遇方面，實(shí)行因需設(shè)崗、因崗定籌，各類社工人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)基本一致而又略有不同。

以朝陽區(qū)勞動(dòng)保障公益性崗位為例：設(shè)定工資補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在1320元；獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼在60元至100元之間；保險(xiǎn)補(bǔ)貼主要包括“三險(xiǎn)”，即：養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療?？傮w來說，朝陽區(qū)的經(jīng)濟(jì)在近年來增長迅速，社工人員的各項(xiàng)待遇得到了有效落實(shí)，經(jīng)過幾次補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，目前，朝陽區(qū)社區(qū)工作者的收入較之以往有了大幅度提升。

2.充分發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員從事義務(wù)社工

一是鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)社區(qū)。把轄區(qū)內(nèi)的各類教師聘為社區(qū)終身教育輔導(dǎo)員，深入基層開展各類宣傳教育活動(dòng)，使社區(qū)居民及時(shí)了解黨的各項(xiàng)方針政策；二是動(dòng)員衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)社區(qū)，即組織轄區(qū)各衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)社區(qū)，以專家義診或病理咨詢等形式進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)，重點(diǎn)面向低保、殘疾、重點(diǎn)優(yōu)撫對象和其他困難群眾提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。

例如朝陽區(qū)吉林大學(xué)的陽光青年志愿者協(xié)會、東北師大的紅燭義工等志愿組織社團(tuán)，定期到社區(qū)開展各種助老助殘、英語培訓(xùn)等志愿活動(dòng)，得到居民認(rèn)可。

3.加強(qiáng)崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)

堅(jiān)持在崗位實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化素質(zhì)培訓(xùn)為重點(diǎn)，以參加全國社工職稱考試為牽引，逐步推行定期培訓(xùn)與專業(yè)指導(dǎo)相結(jié)合，職稱考試與用人定位相結(jié)合、資格認(rèn)證與持證上崗相結(jié)合的培訓(xùn)用人新路子。開展多種形式的專業(yè)培訓(xùn)。

通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，提高社工人員對計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的基本操作和使用技能；通過社會救助培訓(xùn)，提高社工人員在慈善救助、困難救助、應(yīng)急救助服務(wù)中的能力和水平；通過養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，提高社工人員在養(yǎng)老服務(wù)政策解讀、老年人飲食保健以及老年人心理等知識的掌握。

（三）以搭建平臺煥發(fā)活力，注重提供社會服務(wù)。

1.理清權(quán)責(zé)，減少多余攤派

減輕社區(qū)居委會下派任務(wù)過重，理順政府組織與居委會的關(guān)系，結(jié)合本地實(shí)際情況，明確社區(qū)居委會工作職能，構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可嘗試采用政府購買社會服務(wù)的方式，培育社會中介組織承擔(dān)一部分政府布置的工作，從而推動(dòng)社區(qū)隊(duì)伍快速發(fā)展。

2.多渠道解決社區(qū)居委會工作經(jīng)費(fèi)問題。

一方面應(yīng)該把政府資助社區(qū)居委會的措施制度化，即基層政府每年每月固定給與社區(qū)居委會多少資助，并且不與任何條件掛鉤。另一方面社區(qū)委員會的經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)該多樣化，同時(shí)應(yīng)該培育居委會的“造血”功能，興辦一些經(jīng)營項(xiàng)目，增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。將其收入用于發(fā)展社區(qū)福利、公益事業(yè)。

當(dāng)前，在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，如何通過有效的社會管理體制改革來實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，已成為一個(gè)亟待解決的問題。在此形勢下，社區(qū)工作的發(fā)展就成為社會管理體制改革與創(chuàng)新的重要組成部分。但是我們必須清楚，社會工作的本質(zhì)特征是服務(wù)而不是進(jìn)行管理。社會建設(shè)取向的社區(qū)工作將社區(qū)工作同社區(qū)管理緊密聯(lián)系起來，把社區(qū)工作納入社會管理范疇，具有合理性，也是一種創(chuàng)新。這種創(chuàng)新使社區(qū)工作的領(lǐng)域有了較大拓展，使社區(qū)工作的發(fā)展具有了新的取向。

［1］唐忠新.構(gòu)建和諧社區(qū)［M］.北京:中國社會出版社，2010.

［2］朝陽區(qū)政府.朝陽區(qū)社區(qū)公益崗人員管理辦法［Z］.長春，2011.

C916

A

1008-7508（2015）12-0068-02

2015－08－06

曹迪（1988－），女，吉林長春人，吉林廣播電視大學(xué)教師，研究方向：社會工作、社會心理學(xué)。