地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題及對策

何洪

（宜春市城市建設(shè)專項資金管理辦公室 宜春市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司）

前言

城市建設(shè)作為城市化進程發(fā)展的重要內(nèi)容，不僅能夠為城市居民提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，也是城市發(fā)展水平的具體衡量標準。然而，受到地方投融資體制不完善等諸多因素的影響，存在很多問題，在一定程度上阻礙了投融資數(shù)量的增長。因此加強對地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀及對策的分析，探索一條完善的投融資道路勢在必行。

1 城市建設(shè)及其投融資概念

城市建設(shè)主要是指為了基于城市物質(zhì)生產(chǎn)和居民生活需求，提供基本服務(wù)的公共物質(zhì)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，也是其在城市地域內(nèi)的延伸。具體來說，城市建設(shè)內(nèi)容主要有廣義與狹義之分，前者主要是有形物質(zhì)設(shè)施基礎(chǔ)與文化等無形資產(chǎn)；而后者是指提供物質(zhì)條件、工程設(shè)施等部門及行業(yè)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資是指此過程中的資金籌集、經(jīng)營等全過程，具體來說是融資與投資兩部分，前者是投資者為投資特定的項目，在特定渠道，并采取一定方式籌措一定資金的行為；而后者是投資者為獲得相關(guān)利益而將一定資金投入到項目的行為，具有完整性特點。當前我國城市建設(shè)投融資模式主要由公司化運作：融資主體具有市場化特點，能夠確保城市建設(shè)資金高效運作；集權(quán)運作：將資金交由政府，建立屬于市長直接指揮的城市開發(fā)辦公室，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的活動；混合運作：兼顧前兩種特點的運作方式三種構(gòu)成。

2 地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀及存在的問題分析

自改革開放以來，我國城市建設(shè)投融資體制日趨完善，尤其是在1993年國家實施分稅制為基礎(chǔ)的財政體制后，我國城市建設(shè)逐漸由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的多元化、多渠道投融資模式，在城市建設(shè)上取得了較大進步[1]。就整體來看，很多地方城市建設(shè)投融資體制尚未突破資金瓶頸及體制禁錮，與城市發(fā)展要求相悖，主要是思想觀念過于傳統(tǒng)，且忽視市場機制的調(diào)節(jié)作用，難以吸引更多資金參與城市建設(shè)，投融資過程中仍然存在很多問題：

（1）投融資主體單一性。目前主要資金來源于政府資金，民間、私營等資本涉及較少，如民間資本投資城市建設(shè)存在很多隱性壁壘，如政府壟斷等，一旦民間資本介入，勢必會突破政府利益格局，對此政府部門采取一系列措施將各類資本拒之門外，促使民間資本望而卻步，難以進入到該領(lǐng)域中。

（2）風(fēng)險較大。城市化進程加快勢必會增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)量，對資金需求量也將隨之擴大，傳統(tǒng)單一投融資模式滯后于城市化進程。與此同時，地方政府投融資機制不夠完善，投融資主體不明確、資金利用率低等問題普遍存在。一旦出現(xiàn)問題，政府需要全權(quán)負責(zé)，增加了投融資風(fēng)險。

（3）決策機制不健全。目前，地方城市建設(shè)投資決策仍然由中央與地方兩級政府的集權(quán)式?jīng)Q策體制決定，而這種決策機制下的項目方案評價等方面均存在責(zé)任約束不明等系列問題。決策體制表面上屬于集體負責(zé)，而事實上卻無人負責(zé)。綜上所述，城市建設(shè)作為一項系統(tǒng)性工程，對資金需求量巨大，如何更好地探索一條適合各地城市建設(shè)的投融資體系勢在必行。

3 解決城市建設(shè)投融資問題的有效對策

3.1 拓展投融資渠道，構(gòu)建多元化投融資體系

（1）發(fā)行政府債券。債券具有期限性、成本低等特點，因此地方政府結(jié)合公共基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)行相對應(yīng)的債券，以獲取資金實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標。

（2）積極開展項目融資。該方法主要為了吸引民間資本。具體來說，政府可以采取債券等方式吸引民間資本，且針對一些較為成熟的產(chǎn)業(yè)可以開展公私合營等方面進行合作[2]。與此同時，積極引進先進的BOT、TOT等融資方式，吸引更多民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）采取土地批租融資方式。所謂土地批租融資，是指政府結(jié)合本地實際情況，對本地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行統(tǒng)一、全面的規(guī)劃，并采取對現(xiàn)有土地批租管理制度進行改造等處理，最后采取拍賣土地使用權(quán)形式將土地收益納入到財政預(yù)算體系當中，以增加城市建設(shè)資金。如宜春市北湖公園位于外環(huán)北路以北，高士北路延伸以東，高速公路以南，總占地面積達678畝，其中水面面積約300余畝。地方政府采取土地批租融資方式，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資者，同時吸引資金2億元。而投資者在公園周邊開展一些商業(yè)活動，以此來獲取更大的投資收益等。

（4）完善信用擔保機制。受到傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的影響，地方中小金融機構(gòu)等非公有制企業(yè)參與市場競爭過程中，難以與國有企業(yè)相抗衡，在很大程度上削弱其積極作用。對此地方政府應(yīng)積極完善信用擔保機制，促進中小金融機構(gòu)快速發(fā)展，實現(xiàn)對資金的優(yōu)化、重組，最終滿足政府城市建設(shè)對資金的需求。從發(fā)行債券等角度入手，逐漸構(gòu)建系統(tǒng)化投融資體系，能夠拓展投融資渠道，吸引更多資金參與城市建設(shè)。

3.2 加強對風(fēng)險的防范和抵抗，構(gòu)建良好的投融資環(huán)境

為了避免投融資帶來的風(fēng)險，地方政府部門積極完善信息披露制度，促進地方政府及時公開融資平臺隱性負債，提高信息披露透明度。同時構(gòu)建多元化融資渠道，采取具有市場化性質(zhì)的融資方式，吸引會計師、評級機構(gòu)等相關(guān)機構(gòu)參與到投融資全過程中，以實現(xiàn)投融資市場化運作，協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系。除此之外，地方政府不要一味吸引資金，應(yīng)對融資做出詳細的計劃，債務(wù)規(guī)模應(yīng)與政府財力相協(xié)調(diào)，避免由于債務(wù)過重，政府無力償還，挫傷民間資本等主體的投資信心。政府還需要健全財政破產(chǎn)制度，一旦出現(xiàn)資不抵債情況，應(yīng)最大限度降低對各個利益主體產(chǎn)生的破壞程度。風(fēng)險管理作為投融資體系建設(shè)必不可少的一部分，地方政府應(yīng)加強對項目資金及償還能力等進行深入分析，并實現(xiàn)對資產(chǎn)、負債等情況的動態(tài)監(jiān)控，全面掌握政府負債能力，從而更好地規(guī)避風(fēng)險，確保投融資在城市建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

3.3 明確劃分職責(zé)，突破傳統(tǒng)體制的禁錮

針對決策不科學(xué)問題，應(yīng)合理分配中央、地方政府在人事、財政及決策等方面的職責(zé)，改革當前城市建設(shè)決策方法，優(yōu)化具體流程，促使城市建設(shè)項目自議案提出、方案評估再到施工監(jiān)理等全過程走向科學(xué)、民主方向[3]。而在此過程中，最為關(guān)鍵的是民主監(jiān)督體制的完善及執(zhí)行，促使監(jiān)督部門、人民群眾等形成有效監(jiān)督格局，消除一切不利于城市建設(shè)的現(xiàn)象，實現(xiàn)對有限資源的合理配置，最大程度上提高資金利用率，為城市居民創(chuàng)建良好生活環(huán)境。

體制問題是阻礙城市建設(shè)投融資發(fā)展的根本原因。對此地方政府應(yīng)擺脫原有體制的禁錮，結(jié)合本地實際情況，探索一條適合本地城市建設(shè)的投融資運行機制，將金融與市場整合到一起，形成獨立的資金運行機制，轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮転閷?dǎo)向，實現(xiàn)政企分開運行目標，構(gòu)建各盡其能局面。同時針對獨立的運行機制，應(yīng)設(shè)置專門性執(zhí)行機構(gòu)，以吸引更多資金實現(xiàn)對設(shè)施的維護和保障。

4 結(jié)論

面對社會發(fā)展新時期，城市建設(shè)任務(wù)越來越艱巨。因此在城市建設(shè)過程中，地方政府要明確認識到當前城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀，并針對其中存在的問題，采取相應(yīng)措施，細化各級政府職責(zé)，優(yōu)化城市建設(shè)項目決策流程，并積極學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)投融資體制建設(shè)經(jīng)驗等，構(gòu)建多渠道投融資體系，吸引更多資金參與城市建設(shè)，從而促進我國城市化進程又快、又好發(fā)展。

[1]何文虎，楊云龍.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式創(chuàng)新研究——基于文獻分析的視角[J].南方金融，2013（12）：38～44.

[2]周錦華.新時期電力企業(yè)黨建工作的優(yōu)化措施探析[J].管理觀察，2013（34）：42～43.

[3]周亮.地方政府融資風(fēng)險防范研究——以南京市政府融資平臺為分析對象[J].時代金融，2010（11）：76～78.