論政府的立法責(zé)任——公民社會保障權(quán)實現(xiàn)視角

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1007－9882(2015) 05－0049－04

①　［收稿日期］2015－08－06

［基金項目］揚州市2014年度揚州社科重點課題:“責(zé)任政府視域下的公民社會保障權(quán)實現(xiàn)研究—以揚州為例”(yzsk1406)

［作者簡介］高松元(1967－)，男，江蘇揚州人，博士，揚州職業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授，研究方向:憲法、行政法、公共行政與法律。

一、立法與權(quán)利實現(xiàn)

自然法理論認(rèn)為，權(quán)利具有先在性，在人的生命誕生前就已存在一種自然權(quán)利。但人是各種社會關(guān)系的結(jié)合，個人權(quán)利不只是一種“自在”的權(quán)利，它需要獲得他人的認(rèn)可和承諾?？墒?，隨著交往的擴大和社會關(guān)系復(fù)雜程度的提高，人與人之間權(quán)利關(guān)系的認(rèn)定、相互承諾變得愈發(fā)困難，必須通過特定的媒介才能實現(xiàn)，這一媒價即為制度。“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更正式地說是人類設(shè)計的、構(gòu)建人們相互行為的約束條件。它們由正式規(guī)則(成文法、普通法、規(guī)章)、非正式規(guī)則(習(xí)俗、行為準(zhǔn)則和自我約束的行為規(guī)范，以及兩者執(zhí)行的特征組成。 ［1］

正式制度中的法律制度對于權(quán)利實現(xiàn)至為重要，因為:首先，權(quán)利需要通過法律制度認(rèn)可方為合法。法律制度具有調(diào)整個人利益關(guān)系的功能，這種利益關(guān)系通過權(quán)利表現(xiàn)出來，并通過法律制度得以確認(rèn)。個人權(quán)利只有得到法律制度的確認(rèn)，才能獲得合法的內(nèi)容和形式，從而才能獲得其他主體的認(rèn)同與協(xié)助。正如實在法學(xué)派所言，“權(quán)利乃法律之子”，權(quán)利就是受到法律保護的利益，實在法是權(quán)利的基礎(chǔ)。其次，權(quán)利的實現(xiàn)依賴于法律制度機制的保障。為了實現(xiàn)權(quán)利訴求，需要有實現(xiàn)權(quán)利的工具。法律制度由于具有可操作性和強制性等工具性價值，因而成為人們實現(xiàn)權(quán)利的首選制度。此外，權(quán)利的易損性要求法律制度的保護。由于利益的沖突性，為了實現(xiàn)利益最大化，權(quán)利主體傾向于擴展自己的領(lǐng)地，從而對他人的權(quán)利帶來侵害。法律制度經(jīng)由權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范劃定人與人之間的權(quán)利邊界，并通過設(shè)定懲戒性規(guī)范給予受損的權(quán)利予以救濟。法律制度需要通過立法才能供給，可見，權(quán)利的實現(xiàn)離不開特定機構(gòu)的立法活動。

二、社會保障制度變遷中的政府立法責(zé)任

權(quán)利的實質(zhì)是利益，而利益的分配依賴制度的安排。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，在社會轉(zhuǎn)型時期，制度會產(chǎn)生供給不足的問題，這會導(dǎo)致制度失衡，從而產(chǎn)生制度變遷。制度供給主體有市場與政府，而在社會轉(zhuǎn)型時期，隨著公民權(quán)利意識的增強，對權(quán)利制度的需求會急劇的擴張。由政府通過立法這種“強致式制度變遷”方式提供法律制度，及時滿足公民的制度需求，是法制變遷的基本規(guī)律。

(一)社會保障制度的變遷與社會保障立法責(zé)任的確立與拓展

早期的社會保障是一種慈善事業(yè)，濟貧、扶弱與救災(zāi)等慈善活動主要由民間組織及宗教團體承擔(dān)，公民無法權(quán)化的社會保障權(quán)，國家游離于社會保障責(zé)任之外，更無制度供給責(zé)任。1601年英國頒布舊《濟貧法》，社會保障開始了“制度化”的行程?！稘毞ā焚x予了公民法定的經(jīng)濟保障權(quán)利，同時規(guī)定了國家濟貧的義務(wù)，由此開啟了政府構(gòu)建社會保障制度責(zé)任的時代。19世紀(jì)80年代以后，德國相繼頒布了一系列社會保險法案，標(biāo)志著現(xiàn)代社會保障制度誕生。社會保障由一些分散的社會政策變?yōu)檎降闹贫劝才牛蔀楸Ｕ现贫葮?gòu)建的法定責(zé)任主體。但在19世紀(jì)30年代之前，由于資本主義奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的管理法則，國家職能相對單一，僅限于保護“生命、財產(chǎn)和安全”等方面。同時，行政權(quán)受“三權(quán)分立”原則的約束，行政甚為消極，行政權(quán)“只能為其消極目的而行使，不允許超過這一限度為積極地增進社會公共福利而行使?！?［2］與政府職能相一致，政府在社會保障制度建構(gòu)方面承擔(dān)的責(zé)任極為有限。

可是，消極行政并沒有帶來資本主義的繁榮，相反，資本主義弊病叢生，如失業(yè)、兩極分化、經(jīng)濟危機等。隨著凱恩斯主義流行，社會保障制度成為政府進行宏觀調(diào)控的工具。1935年美國頒布《社會保障法》，標(biāo)志著社會保障制度向綜合性保障制度轉(zhuǎn)變，政府構(gòu)建社會保障制度的責(zé)任進一步拓展。二戰(zhàn)后，各國政府面臨著如何保障戰(zhàn)亂之后的人們生存和發(fā)展的權(quán)利，如何實現(xiàn)社會公平等共同課題，這迫使人們重新審視國家的職能定位。在西方各國，積極的福利措施被用來保障基本人權(quán)和防范社會風(fēng)險，政府的社會管理職能得到迅速擴展，“福利國家”應(yīng)運而生。福利國家“表現(xiàn)在各國先后頒布相關(guān)法律和規(guī)章制度促成了社會保險和社會救濟系統(tǒng)即廣泛的社會保障公共系統(tǒng)，由此也界定了現(xiàn)代福利國家的概念?！?［3］社會保障制度變遷實踐表明，權(quán)利的取得依賴于社會制度特別是法律制度確立，政府的社會保障制度建構(gòu)責(zé)任隨著制度需求的擴大而拓展。社會保障權(quán)法權(quán)化過程即為社會保障制度化的過程，社會保障權(quán)的源起、擴展與實現(xiàn)離不開社會保障法律制度的建立與發(fā)展。社會保障權(quán)作為公民的一項實體權(quán)利，是通過一系列的法律、法規(guī)制度來確認(rèn)和實施的。相關(guān)的研究資料顯示，至1996年，全球有168個國家(地區(qū))制定了社會保障法律，賦予公民社會保障權(quán)利。 ［4］在眾多社會保障責(zé)任主體中，只有政府有為社會保障制度的建立和運行制定法律規(guī)范的權(quán)力，政府是法律形成機制中最為重要的主體。所以，政府必須承擔(dān)起社會保障的立法責(zé)任，建立完善的社會保障法規(guī)制度體系。

(二)行政立法是政府的法定義務(wù)

行政立法是制度需求與制度供給矛盾運動的產(chǎn)物。社會事務(wù)復(fù)雜性與專業(yè)性使得立法機關(guān)的法律制度供給已經(jīng)遠不能滿足“福利國家”對法律制度的需求，于是，西方國家二戰(zhàn)以后普遍承認(rèn)議會向政府委托立法或授權(quán)立法，政府便有了行政立法權(quán)。行政立法權(quán)的產(chǎn)生是適應(yīng)社會發(fā)展對制度需求作出的理性選擇，此時，行政立法就成為彌補立法不足與發(fā)揮政府積極作用的有效選擇。當(dāng)然，政府權(quán)力內(nèi)容的變化也相應(yīng)帶來了政府責(zé)任變動，“現(xiàn)代的權(quán)力責(zé)任，除了過去的由濫用職權(quán)所產(chǎn)生的責(zé)任及怠權(quán)所產(chǎn)生的責(zé)任外，還負(fù)有滿足公民權(quán)利請求的責(zé)任和由管理帶來的保證責(zé)任。法治社會的責(zé)任政府要求由單純的消極責(zé)任發(fā)展到既要承擔(dān)消極責(zé)任又要承擔(dān)積極責(zé)任?！?［5］社會保障權(quán)是公民的最主要的“福利權(quán)利”，政府承擔(dān)其實現(xiàn)的“積極責(zé)任”中就包括了法律制度供給責(zé)任。如今，行政立法責(zé)任既是各國法中的行政職權(quán) ①，相應(yīng)地也是一項必須履行的法定義務(wù) ②。

西方國家于受制“三權(quán)分立”原則束縛，行政立法大都屬于授權(quán)性立法，少部分國家授權(quán)性立法與職權(quán)性立法并存。美國政府擁有經(jīng)議會授權(quán)的“委任立法”權(quán)，并不斷通過新的判例確認(rèn)“委任立法”的合憲性。 ③在英國，行政機關(guān)通過議會授權(quán)享有制定“各種命令、規(guī)則和行政規(guī)章”的權(quán)力?！暗胤秸⑺蚬芾頇C構(gòu)和一些國有企業(yè)也被授予了立法權(quán)”。行政機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的立法被稱之為稱“行政性規(guī)則”(administrative rule)，包括就公務(wù)員內(nèi)部工作的安排、非法定的稅收優(yōu)惠等制定規(guī)則，發(fā)布政策、行政準(zhǔn)則、法律建議等。 ［6］在德國，基本法明確規(guī)定聯(lián)邦議會可以授權(quán)總理和部長制定法規(guī)命令， ④具有議會法律的效力。在法國，行政立法屬典型的職權(quán)性國家。自第五共和國憲法確立了一種政府與議會共享立法權(quán)后，政府立法權(quán)強于議會立法權(quán)，且職權(quán)性立法占主導(dǎo)地位。議會只制定最重要的規(guī)則，其他規(guī)則都由政府制定。根據(jù)1958年法國憲法34、37條規(guī)定，除34條列舉的事項由議會立法外，剰余事項的立法權(quán)均由政府享有。 ［7］授權(quán)立法被認(rèn)為是以制定普遍性規(guī)則的方式確立人民與主權(quán)國家的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，因此，授權(quán)性立法責(zé)任相應(yīng)的是對人民承擔(dān)的普遍性義務(wù)。職權(quán)立法義務(wù)是指行政機關(guān)直接依據(jù)憲法、組織法以及立法法一般性規(guī)定的立法權(quán)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)進行立法的義務(wù)。就我國而言，行政機關(guān)的授權(quán)性立法義務(wù)與職權(quán)性立法義務(wù)并存。我國的憲法、組織法以及立法法對國務(wù)院，國務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府均有一般性的或者概括性的立法授權(quán)。 ⑤與授權(quán)性立法相比，我國政府職權(quán)立法的特點可以概括為兩個方面:一是立法主體眾多 ⑥，二是職權(quán)與義務(wù)廣泛。 ⑦

三、政府立法責(zé)任的現(xiàn)狀與問題

1．責(zé)任缺位

缺位相對于越位而言，是指政府本該介入而不介入，擁用行政立法權(quán)的機關(guān)不積極履行行政立法義務(wù)，導(dǎo)致規(guī)范制度供給不足。政府立法責(zé)任缺位主要表現(xiàn)在政府不作為:首先是立法不作為。如，《社會保險法》只是規(guī)定了城鎮(zhèn)居民的社會保險制度，對農(nóng)民社會保險大都授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定?？墒?，國務(wù)院至今未出臺相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民應(yīng)該享有的社會保障權(quán)無“制度”可依。又如，資金保障制度闕如?，F(xiàn)行的養(yǎng)老和醫(yī)療保障大都需要依靠百姓自己交費后才能享受，對低收入群體而言，由于缺乏制度約束下的資金保證，導(dǎo)致他們社會保障權(quán)落空。其次，監(jiān)管不作為。根據(jù)現(xiàn)行的行政立法的相關(guān)規(guī)定，上級行政立法主體對下級立法主體的立法負(fù)有監(jiān)督職責(zé)?？啥鄶?shù)監(jiān)督部門并未履行其立法監(jiān)督職責(zé)，對下級立法行為聽之任之，應(yīng)審查而疏于審查，應(yīng)備案而不要求備案，致使立法監(jiān)督流于形式。 ［8］

2．責(zé)任不明

根據(jù)《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，我國社會保障立法主體既有國家立法機關(guān)，又有國家行政機關(guān);既有中央層級的機關(guān)，又有省、地級的機關(guān)，即國家立法權(quán)由中央和省、地級的有關(guān)國家機關(guān)分享。其中，行政機關(guān)又包括中央政府與地方政府，以及不同的行政部門。但上述規(guī)定過于粗糙，上述主體在具體立法中的角色定位、權(quán)限分工并不十分清晰，導(dǎo)致立法責(zé)任不明的問題十分突出。中央和地方政府的責(zé)任不明確，各級政府的社會保障立法責(zé)任不清晰，繼而又造成各級財政對社會保障法律制度供給的支持的隨意性與不確定性，地方政府在法律制度供給上幾乎處于無責(zé)狀態(tài)。制度供給遠遠跟不上制度需求，政府立法的責(zé)任不明晰已經(jīng)成為公民社會保障權(quán)利訴求實現(xiàn)的瓶頸。

3．責(zé)任失范

當(dāng)代的法治政府同時也是責(zé)任政府，即政府必須回應(yīng)民眾的基本需求(包括制度需求)并通過積極作為加以滿足，其行為必須設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任加以約束。法以權(quán)利與義務(wù)為主要內(nèi)容，是二者的有機統(tǒng)一，權(quán)義一致、權(quán)責(zé)一致是法治的基本目標(biāo)。否則，權(quán)力就是非法的、不合理的。從權(quán)責(zé)一致的原則可以推演出責(zé)任政府的責(zé)任邏輯:任何公共權(quán)力(包括立法權(quán))都應(yīng)當(dāng)處于責(zé)任狀態(tài)，任何公共權(quán)力的行使者都應(yīng)當(dāng)是責(zé)任的承擔(dān)者。從法理上看，權(quán)力法定，責(zé)任也應(yīng)是法定的。從現(xiàn)狀看，我國政府立法責(zé)任鮮見相應(yīng)的規(guī)范。行政立法行為在何種情形下承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任，均無規(guī)范可循，處于責(zé)任失范 ⑧的狀態(tài)。

四、政府立法責(zé)任的完善之策

1．強化政府立法責(zé)任意識

社會保障權(quán)是公民的一項基本人權(quán)，是公民社會建立責(zé)任政府的合理預(yù)期，它與政府責(zé)任的確立有著正向的勾連。人的弱小與無助是人類結(jié)成政府共同體的最初的因由，享有平等的權(quán)利是人類締結(jié)政府的美好訴求。社會的發(fā)展及“福利國家”實踐使得實現(xiàn)公民社會保障權(quán)成為責(zé)任政府的又一項法定義務(wù)。社會保障權(quán)是以政府向其民眾提供一定數(shù)量與品質(zhì)的“公共產(chǎn)品”為依托，其中，制度公共產(chǎn)品的選擇與設(shè)計關(guān)系到公民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)。因此，社會保障的立法責(zé)任的建立和完善就成為推動公民應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化為實然權(quán)利的關(guān)鍵。應(yīng)重視政府制度供給中立法責(zé)任意識的提升，為公民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)提供更多更好的法律制度產(chǎn)品。

2．完善規(guī)范，明晰政府立法權(quán)限

雖然我國《立法法》對行政立法權(quán)作了粗略地規(guī)定，但可操作性不夠。根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”的原則，須進一步細(xì)化《立法法》有關(guān)行政立法權(quán)的規(guī)定，并確立相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范:

(1)明確規(guī)定立法機關(guān)與行政機關(guān)的立法權(quán)。社會保障法律制度大致包括三個層次，即基本法律制度、行政法規(guī)制度和地方法規(guī)及規(guī)章制度。從西方國家社會保障制度歷史觀之，社會保障基本制度立法適用法律保留原則 ⑨，無不是由立法機關(guān)制定。 ⑩根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，社會保障基本制度方面的立法，如社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障等，均應(yīng)由全國人大或常委會立法。但從目前立法來看，社會保險方面的立法有很多是行政機關(guān)制定的行政法規(guī)，這與《立法法》的規(guī)定是相違背的。對這些屬于立法機關(guān)立法事項，國務(wù)院應(yīng)及時提請立法機關(guān)制定法律，而不是越權(quán)代替立法機關(guān)立法，這也是屬于國務(wù)院的立法責(zé)任的一個方面。

(2)清晰劃定行政機關(guān)的立法權(quán)限。我國享有行政立法權(quán)的行政機關(guān)包括國務(wù)院、國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)及省級政府、省會市政府及較大市政府。行政機關(guān)之間的權(quán)力劃分應(yīng)遵循二個原則:一是“效力等級”原則，即下級機關(guān)的立法權(quán)限于為實施上級行政機關(guān)的立法所作的執(zhí)行性規(guī)定，否則，抵觸無效;二是“管理權(quán)限原則”，即行政機關(guān)立法權(quán)必須與自己的管理權(quán)限相一致，否則，越權(quán)無效。

3．建構(gòu)政府立法的責(zé)任體系

政府立法責(zé)任體系大體涵有以下幾個方面:

(1)主體責(zé)任

公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)需要一系列法律制度安排和設(shè)計，政府應(yīng)該在這些制度的安排與設(shè)計中承擔(dān)首要的責(zé)任，因為:社會保障權(quán)最終體現(xiàn)資源與利益的享有，而政府掌握著國家的最主要的資源。只有作為法律制度的供給者與執(zhí)行者的政府，才能協(xié)調(diào)各權(quán)利主體之間的利益關(guān)系，才能強力推行已定的各項保障制度，從而保護公民公平、現(xiàn)實地享有各項社會保障權(quán)。

(2)“法律化”責(zé)任

制度只有通過“法律化”方可擺脫隨意性與偶然性，制度的“型化”也是以相應(yīng)的立法為標(biāo)示，社會保障制度尤其應(yīng)該如此。若無相應(yīng)的法規(guī)范約束，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性的社會保障制度就不可能有效地實施。政府立法責(zé)任的落實首先體現(xiàn)為政府的立法行為，這是因為立法是國家意志的強烈表達，也是國家與公民一切行為的基本依據(jù)。聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》有關(guān)締約國的義務(wù)規(guī)定:每一締約國承擔(dān)盡最大努力……采取步驟，以便適用一切適當(dāng)?shù)姆椒?，尤其包括用立法的方法，逐漸達到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實現(xiàn)。 ［9］可見“用立法的方法”是各國政府實現(xiàn)公民權(quán)利的首要的、積極的義務(wù)。政府立法責(zé)任體現(xiàn)三個方面:一是提出制度“法律化”的議案，推動社會保障制度法律化，提升社會保障立法的層次;二是制定法規(guī)規(guī)章，細(xì)化上位法;三是加強自身職權(quán)立法。

(3)監(jiān)督責(zé)任

由于我國社會保障行政立法主體較多，又存在部門利益與地區(qū)利益的沖突，導(dǎo)致下位法與上位法抵觸、同位法之間沖突的問題較為普遍。這種“規(guī)范”打架的形象直接影響到法制的和諧與統(tǒng)一，也影響法的有效實施和公民對法的信仰。上級立法機關(guān)對下級立法機關(guān)立法具有的監(jiān)督與備案審查責(zé)任是法制和諧統(tǒng)一的重要保證。

(4)賠償責(zé)任

由于行政權(quán)擴張性，行政機關(guān)常利用其行政立法擴充其權(quán)力，通過行政立法違法設(shè)權(quán)，如政府規(guī)章濫設(shè)罰款制度，或者將法律已賦予公民和法人的權(quán)利，通過規(guī)章甚至行政規(guī)范性文件，予以回收或削減、剝奪等等。這些立法行為都構(gòu)成了侵權(quán)，制度侵權(quán)已成為政府法律制供給過程中常見的侵權(quán)形式。因此，有必要建立行政立法賠償責(zé)任制度，明確規(guī)定立法機關(guān)的賠償責(zé)任，以及相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)的個人責(zé)任。

4．建立和完善救濟機制

“無救濟便無責(zé)任”，救濟是追究行政立法責(zé)任的有效的途徑。對于政府在制度供給中不作為及侵權(quán)，應(yīng)賦予公民的救濟權(quán)利，救濟途徑包括行政復(fù)議與行政訴訟。

(1)完善行政復(fù)議與行政訴制度。行政立法具有專業(yè)性，行政復(fù)議是依據(jù)行政機關(guān)的專業(yè)能力對自己的立法行為所作的專業(yè)審查，也是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)進行監(jiān)督的行之有效的手段。與行政訴訟相比，具有時效短、執(zhí)行有力等特點。根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，可以對“規(guī)章”以下的“規(guī)定”可提起復(fù)議，這對解決“紅頭文件”泛濫的問題起到一定約束作用，但由于不可對這些“規(guī)定”單獨提起復(fù)議，使得行政復(fù)議在解決行政立法侵權(quán)方面的作用大打折扣。這需要對《行政復(fù)議法》作出修訂，擴大復(fù)議范圍，至少應(yīng)將“規(guī)章”包括在內(nèi)，應(yīng)允許公民可以單獨對行政立法行為提起復(fù)議。

由于行政復(fù)議有其“自己案件的法官”的不足，仍然要遵循“司法最后救濟”的原則。但根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟限于“具體行政行為”，而“行政立法”行為屬于“抽象行政行”，“制度侵權(quán)”訴訟還存在障礙。因此，需要修訂《行政訴訟法》擴大行政訴訟受案范圍，將“抽象行政行為”納入到行政訴訟審查范圍之內(nèi)。訴訟審查抽象行政行為有其優(yōu)勢，體現(xiàn)在:一是撤銷之訴可以為自己獲得賠償法律依據(jù);二是獲得行政賠償。所以，行政訴訟是救濟途徑中最有效的救濟方式。公民通過救濟在維護自身合法權(quán)益的利益驅(qū)動下，完成行政立法責(zé)任追究。

(2)建立行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指“當(dāng)行政主體的違法行為或不當(dāng)行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度”。 ［10］二戰(zhàn)后，行政公益訴訴訟迅速發(fā)展，在西方國家已是比較成熟的制度。如英國“檢舉訴訟”或“告發(fā)人訴訟”制度、美國的“私人檢察總長制度”、德國的“公益代表人制度”等。在我國，由于缺乏必要的救濟手段，致使像“紅頭文件”一類的“規(guī)章”侵權(quán)大量存在。行政立法具有典型的“公益性”，若借鑒西方經(jīng)驗基礎(chǔ)上建立起公益訴訟制度，“規(guī)章”侵權(quán)將會得到有效扼制。

［注　　釋］

①此概念為19世紀(jì)德國行政法學(xué)家奧托·邁耶所創(chuàng)，意指議會不得將國家的“重要事項”授權(quán)行政機構(gòu)制定行政規(guī)范，“重要事項”的立法權(quán)仍由議會行使。

②近現(xiàn)代政府在法律形式主義支配下，政府的行為的正當(dāng)性及合法性是基于法律的前提下進行考量的。所以，今日之政府又被稱之法治政府。因此，對政府責(zé)任的任何闡述也是基于法律，其責(zé)任自然是法律責(zé)任。法律責(zé)任“大體上指以下兩個密切聯(lián)系的含義:第一，相當(dāng)于義務(wù)?！诙?，指有違法行為或違約行為，也即未履行合同義務(wù)或法定義務(wù)，或僅因法律規(guī)定，而應(yīng)承受某種不利后果?！?沈宗靈．法理學(xué)．高等教育出版社，1994: 404．)于行政法可分為授權(quán)性行政立法與職權(quán)性行政立法，相應(yīng)的行政立法義務(wù)可分為授權(quán)立法義務(wù)與職權(quán)立法義務(wù)。授權(quán)性行政立法是指行政機關(guān)本身沒有制定行政法規(guī)、命令的權(quán)力，須取得立法機關(guān)的授權(quán);職權(quán)性行政立法是指行政機關(guān)直接依據(jù)憲法、組織法或立法法等賦予的權(quán)力制定行政法規(guī)或規(guī)章，無須立法機關(guān)的授權(quán)。

③即議會并未將立法權(quán)完全授出，立法權(quán)仍處于議會的控制之下，因此不違反“三權(quán)分權(quán)”憲政原則。

④形式上表現(xiàn)為行政機關(guān)的命令，由于議會的授權(quán)，而獲得了法律規(guī)范的效力，故被稱為“法規(guī)命令”。

⑤我國憲法第89條規(guī)定:“國務(wù)院行使下列職權(quán): (一)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令……”;第90第2款規(guī)定:“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！?/p>

⑥根據(jù)《立法法》第71、73條的規(guī)定，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府均有行政立法權(quán)。

⑦根據(jù)《立法法》第56條的規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。其享有的職權(quán)達18項之多，涵蓋了政府管理的方方面面。

⑧“失范”一詞最早由法國社會學(xué)家迪爾凱姆引入社會學(xué)中，認(rèn)為失范所指的主要是一種對個人的欲望和行為的調(diào)節(jié)缺少規(guī)范、制度化程度差而喪失整合的混亂無序的社會狀態(tài)。其字面釋義通常為”缺失規(guī)范“。

⑨此概念為19世紀(jì)德國行政法學(xué)家奧托·邁耶所創(chuàng)，意指議會不得將國家的“重要事項”授權(quán)行政機構(gòu)制定行政規(guī)范，“重要事項”的立法權(quán)仍由議會行使。

⑩德國是現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地，其通過國會制定的“三法”(《疾病保險法》、《工傷保險法》、《養(yǎng)老和殘廢保險法》建立起疾病、工傷、養(yǎng)老等基本的社會保障制度;有“福利國家”之稱的英國通過國會制定系列法律建立起保險、工傷、救濟等基本福利保障制度，如《國民保險法》、《國民工傷保險法》、《國民救濟法》等。此外，其他如美國、法國等主要資本主義國家，大都是通過立法機關(guān)制定專門的法律來建立起社會保障基本制度的。

英國的行政公益訴訟又被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”，檢察總長在他人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。根據(jù)美國的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定:“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”，這是美國建立行政公益訴訟制度的法律依據(jù)。德國則建立了“公益代表人制度”，由行政法院中設(shè)立的一名檢察官代表聯(lián)邦政府或州政府進行訴訟。