我國改革開放以來財政政策的實施歷程

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了重要的發(fā)展成就，這主要得益于我國財政政策的不斷發(fā)展與改革。我國針對不同時期的經(jīng)濟發(fā)展情況，實行了不同的財政政策，這樣不僅促進了我國經(jīng)濟健康平穩(wěn)的快速發(fā)展，而且為我國財政體系的改革積累了寶貴的經(jīng)驗。在多次改革過程中，我國財政政策的宏觀調(diào)控逐漸有行政干預(yù)過渡到市場經(jīng)濟自主干預(yù)的過程，這對我國的經(jīng)濟健康發(fā)展是有很大積極的影響作用和借鑒意義。

財政政策/實施過程

財政政策是世界各國政府追求經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)、實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要政策手段，對于國民經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

上世紀八十年代，隨著第三次科技革命進入到一個新的階段，以計算機、生物工程等技術(shù)為代表的新技術(shù)持續(xù)的推動了世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟增長，在此背景下，中國也開始了以國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的改革開放。改革開放三十多年來，中國的財政政策也在沿著建立市場經(jīng)濟新體制的軌跡，不斷的調(diào)整修正，積極借鑒其他國家經(jīng)驗，結(jié)合本國具體情況，為我國經(jīng)濟的持續(xù)繁榮穩(wěn)定作出了重大貢獻。

我國改革開放以來一直在探索著如何利用中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政政策來調(diào)控國民經(jīng)濟。在這期間我們大致經(jīng)過了“促進國民經(jīng)濟調(diào)整的財政政策”、“緊縮的財政政策”、“適度從緊的財政政策”、“積極的財政政策”、“穩(wěn)健的財政政策”、以及“積極財政政策”等幾個時期。財政政策無外乎緊縮、積極或者加上所謂的穩(wěn)健的狀態(tài)。依照凱恩斯的相機抉擇理論，政府大致應(yīng)該是交替采取緊縮或積極政策。在我國財政政策的制定實施過程中，可以看出隨著市場改革和政治改革的深入，政府的操作手段和把握程度都是漸趨于成熟，在政策效果上基本也是一個愈加精準的過程。從我們對財政政策的把握程度出發(fā)，我們把我國財政政策的歷程大致分為三個大的階段。

一、摸索階段

這一階段共跨越了3個時期，分別是1979-1982的第一次財政緊縮時期、1982-1987的恢復(fù)性財政寬松時期和1988-1992的第二次財政緊縮時期。在這一階段內(nèi)的三次財政政策調(diào)整都帶有鮮明的計劃色彩，在各類措施中行政手段和直接財政手段占多數(shù)。

眾所周知，我國的改革開放事業(yè)伊始于1978年，在改革開放的頭些年由于原來的計劃經(jīng)濟和行政、財政體系的原因，使得我們制定和實施財政政策時帶有濃厚的計劃色彩，同時由于還未完全脫離計劃，所以出臺的政策的調(diào)控效果比較猛烈。

（一）第一次財政緊縮時期

改革開放初期我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了過熱的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在財政赤字嚴重、社會總需求與總消費的結(jié)構(gòu)不合理、物價持續(xù)上漲，為了控制經(jīng)濟過熱的發(fā)展，我國政府果斷的采取了有效的八字方針“調(diào)整、改革、整頓、提高”，在這次經(jīng)濟的宏觀調(diào)控中，財政政策起到了積極的作用。

這次宏觀調(diào)控中，由于我國當(dāng)時的政治、經(jīng)濟等改革尚處于初級階段，因此主要運用的是行政直接控制的手段進行的調(diào)控。當(dāng)時主要采取了多項重大措施：一是改革財政體制。從1980年開始，我國逐步改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財政體制，漸進實行“劃分收支、分級包干”的分權(quán)型財政體制。新的財政體制調(diào)動了中央和地方雙方的積極性，有力的促使了地方合理地安排財政收支和自求平衡。一是減少固定資產(chǎn)投資的規(guī)模，很多計劃中的建筑項目被停止建設(shè)或者緩期建設(shè)，同時減少基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模，引導(dǎo)國家預(yù)算外資金合理運用，有效的控制國家財政的支出。特別是減少房地產(chǎn)以及“樓、所、堂、館”等方面的投資，確保投資的合理性與需求性。二是增加農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)投資，提高消費品供給能力。三是穩(wěn)定市場，平抑物價。六是調(diào)整進出口商品結(jié)構(gòu)，平衡國際收支。

（二）恢復(fù)性財政政策時期

1979年開始的財政政策對抑制經(jīng)濟過熱起了很大的作用，但是由于我國剛剛開始社會主義市場化工作，國外的經(jīng)驗無法完全照搬，以前的路子也不能再走，只能一步一步的摸著石頭過河，各項工作所能產(chǎn)生的效果沒有辦法準確預(yù)見，在經(jīng)濟調(diào)整中實施的緊縮政策力度過大，經(jīng)濟增長率從1980年的7.8%降到1981年的5.2%。為了扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟出現(xiàn)的下滑，1982年開始實行寬松的財政政策和貨幣政策，通過放松銀根，繼續(xù)深化財政體制改革，增加有效供給，縮小總供給與總需求之間的差距。。從1982年到1987年間，我國一直維持著這種較為寬松的財政政策，在這一時期，國家隊財政政策實行了深化改革，地方與國家的財政關(guān)系得到了合理的分配，企業(yè)的積極性也得到了積極的提高。

（三）第二次財政緊縮

1984以后，我國國民經(jīng)濟有出現(xiàn)過熱的勢頭，社會總需求與社會總供給的矛盾不斷顯現(xiàn)出來，差額不斷擴大，物價瘋狂上漲，嚴重影響到國民經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。為了解決社會總需求與總供給之間的矛盾，控制物價上漲，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，國家只有擴大財政赤字，大量發(fā)行貨幣。但是不能從根本上解決社會總需求與總供給之間的矛盾，于是在1988年的十一屆三中全會上，黨中央提出了“全面深化改革，整頓經(jīng)濟秩序，治理經(jīng)濟環(huán)境”的方針政策，在全國范圍內(nèi)開始實施“緊縮財政，緊縮信貸”的政策。這個時期的財政政策主要是從四個方面進行展開的。

一是減少固定資產(chǎn)投資的規(guī)模，很多計劃中的建筑項目被停止建設(shè)或者緩期建設(shè)，同時減少基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模，引導(dǎo)國家預(yù)算外資金合理運用，有效的控制國家財政的支出。特別是減少房地產(chǎn)以及“樓、所、堂、館”等方面的投資，確保投資的合理性與需求性。二是減少社會消費，在一定程度上保持社會需求與社會消費的合理結(jié)構(gòu)，不斷加強社會集團方面的消費，專項消費商品由19種擴大到32種，適當(dāng)?shù)脑黾鱼y行的存款利息，吸引社會中的資本進入銀行，從而減少社會中的購買力，抑制工資等方面收入的增加，不斷控制社會商品價格的上漲。三是減少中央的財政支出，對在市場經(jīng)營過程中的國有企業(yè)停止財政補助，不能夠適應(yīng)社會發(fā)展的企業(yè)進行關(guān)閉或者整頓，同時減少社會管理方面的財政支出。四是進行稅費制度改革，對企業(yè)的利潤一部分上交給國家，一部分留給企業(yè)，促進企業(yè)自身發(fā)展，同時，增收建筑稅，對非生產(chǎn)性建筑實行高稅率。雙緊的財政政策實行之后，有效的抑制了我國經(jīng)濟過快增長的勢頭，物價也開始降到正常的水平，社會總需求與社會總供給的矛盾得到化解，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效的調(diào)整。但是雙緊政策也帶來了一定的負面效應(yīng)，這樣導(dǎo)致整個效益下降社會資金短缺，經(jīng)濟效益下降，市場開始顯現(xiàn)疲態(tài)，財政開始出現(xiàn)困難。

二、鞏固階段

這一階段財政政策的重點放在財政體制、稅收制度以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上面。在經(jīng)歷過一段時間的發(fā)展和摸索之后，我們已經(jīng)意識到必須要深化改革，調(diào)整制度以適應(yīng)日益發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟。事實證明這一階段內(nèi)的改革措施為后來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，排除了障礙。

（一）適度從緊的財政政策

1992年的南巡講話和十四大后，新一輪的經(jīng)濟建設(shè)高潮興起。但到1993年上半年時，投資增長過猛，而基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上，這樣的情況下我國的物價水平不斷的上漲，經(jīng)濟發(fā)展處于嚴峻的歷史時期。未了促進我國經(jīng)濟健康平穩(wěn)的健康發(fā)展，黨中央做出了深化改革、加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。這一次的措施中很大一部分是制度改革或者為以前的體制改革掃尾。其中主要的改革有進行財政稅費改革和財政體制改革，這次改革之后，我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了快速健康平穩(wěn)的發(fā)展勢頭，經(jīng)濟建設(shè)取得了重要的成就。

財政體制改革，主要是調(diào)整地方財政與中央財政的關(guān)系，我國財政1994年實行分稅制，按照中央財政與地方財政各自承擔(dān)的責(zé)任不同進行劃分各自的財政支出范圍，根據(jù)財政分配的相關(guān)原則，合理的分配中央與地方的財政收人，該是屬于中央財政管轄或者支出的，統(tǒng)一按照相關(guān)原則由中央財政統(tǒng)一支出，同時，增加地方財政的自主權(quán)利，中央財政只是從宏觀上進行調(diào)控，通過對我國財政制度和體系的改革，使我國的財政體系趨向合理化，中央和地方的財政關(guān)系得到了有效的分配，增加了我國財政的宏觀調(diào)控能力。

實行稅利分流，規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系。為了進一步規(guī)范國家與企業(yè)的利潤分配，既要保證國家的利益不受到損害，同時，要保證企業(yè)的利潤，促進企業(yè)在市場中健康可持續(xù)發(fā)展，這樣就能夠促進企業(yè)發(fā)展的積極性。而且，在利益在國家與企業(yè)共享，在風(fēng)險方面國家也承擔(dān)了一定的風(fēng)險，這樣就降低了企業(yè)在市場經(jīng)營過程中的風(fēng)險，為企業(yè)發(fā)展奠定良好的發(fā)展基礎(chǔ)。同時，國家能夠運用稅收和利潤對企業(yè)的發(fā)展進行宏觀的調(diào)控，從而能夠為企業(yè)在市場中的發(fā)展提供良好的條件。

進行稅制改革。對原來不適應(yīng)時代和經(jīng)濟發(fā)展的稅種進行改革，建立以增值稅為主體的新的稅收制度，同時，對消費稅的征收擴大范圍，對營業(yè)稅也進行了合理的合理的改革與調(diào)整。新的稅收制度不僅促進了我國稅收制度的規(guī)范化，而且可以適應(yīng)于國內(nèi)投資與國外投資的企業(yè)。通過稅收制度改革，統(tǒng)一了各種形式的聯(lián)營企業(yè)的企業(yè)所得稅。這次稅收制度的改革，不僅調(diào)整了國家、企業(yè)以及個人收入之間的分配關(guān)系，而且對物價、外貿(mào)、金融等領(lǐng)域產(chǎn)生了積極的影響，有力的促進了我國財政體系的改革與發(fā)展。

（二）亞洲金融危機后積極的財政政策

我國在上個世紀80年代以來，財政政策受到多方面的因素制約，總體上的發(fā)展是比較緩慢的，主要體現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展相對比較緩慢、財政職能范圍不斷收縮，這種現(xiàn)象一直維持到亞洲金融危機的爆發(fā)。亞洲金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響作用，嚴重影響到我國經(jīng)濟的健康發(fā)展，同時，我國經(jīng)濟在經(jīng)歷了一段時間發(fā)展過后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)品技術(shù)比較落后、附加值等不高也都先后體現(xiàn)出來，在國外與國內(nèi)經(jīng)濟的雙重壓力之下，我國政府果斷的實施了擴張性的財政政策。

一是增發(fā)國債，加強基礎(chǔ)設(shè)施投資。通過向國有商業(yè)銀行大量發(fā)行國債，把資金向基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資轉(zhuǎn)移，主要是水利工程建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通通信方面以及城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造、國家糧食儲備建設(shè)等方面。

二是支持外貿(mào)出口，在我國外貿(mào)出口在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中占據(jù)非常重要的比重，特別是在沿海省份，外貿(mào)出口是沿海經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力，通過外貿(mào)出口進一步提高我國企業(yè)在國際市場中的競爭力，提高我國外貿(mào)出口在國民經(jīng)濟中的比重。

三是增加社會保障與科教等方面的支出。教育在國家的發(fā)展過程中起到不可估量的作用，鄧小平同志說過科技是第一生產(chǎn)力，所以要不斷加強在教育方面的投入，這樣才能夠不斷的把教育成果轉(zhuǎn)化為科技生產(chǎn)力，促進我國經(jīng)濟發(fā)展。社會保障建設(shè)也不可忽視，在穩(wěn)定社會發(fā)展，促進社會和諧方面社會保障建設(shè)非常重要，財政要不斷擴大社會養(yǎng)老保險層面，根本上改變我國養(yǎng)老的現(xiàn)狀。

四是調(diào)整收入分配。要積極調(diào)整我國城鄉(xiāng)居民的收入分配，不斷增加社會消費需求，重點是增加我國的中低收入人群，中低收入人群在我國社會消費中具有很大的影響作用，提高中低收入人群能夠有效的提高社會消費需求。同時要不斷提高我國社會保障的收入水平，在我國基層保障人員的生活水平還是很低，要通過不同的渠道提高他們是生活水平。

五是支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進國有企業(yè)改革。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國有企業(yè)中原來的許多規(guī)章制度都不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，要對不同的國有企業(yè)實行不同的政策，該實行破產(chǎn)的國有企業(yè)要積極的實行破產(chǎn)重組，對大型國有企業(yè)要支持其積極發(fā)展，走出國門，走向世界，特別是涉及到電力、交通、能源的國有企業(yè)要不斷加大對其支持力度，加快改革和轉(zhuǎn)型升級，提高市場競爭力。政府通過宏觀調(diào)控政策有效的刺激了消費、擴大了出口，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到了有效的優(yōu)化，在經(jīng)濟危機的沖擊與影響下，我國經(jīng)濟仍然保持了快速健康的發(fā)展趨勢。這次宏觀調(diào)控有效的遏制了通貨緊縮，社會需求回復(fù)到正常的發(fā)展水平，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整開始積極有效的進行，我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了快速增長的良好局面。

三、成熟階段

在亞洲金融危機的過程中，我國政府在經(jīng)濟宏觀調(diào)控中展現(xiàn)出非凡的作用，再加上以前的改革成果使得財政的體制得到了很大改善，政府對經(jīng)濟的把握控制能力已經(jīng)達到了一個新的階段。

（一）穩(wěn)健的財政政策

在擴大內(nèi)需取得積極成效的同時，我國經(jīng)濟發(fā)展過程中又出現(xiàn)投資膨脹，貸款規(guī)模不斷擴大，煤炭運輸出現(xiàn)緊張局面，電力輸送不均衡，通貨膨脹進一步顯現(xiàn)出來，而且在交通、能源以及電力方面的投入嚴重不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題仍然是制約我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題。在這樣的問題下，黨和國家進一步加強了對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。 特別是在經(jīng)濟方面的宏觀調(diào)控，主要有以下幾個方面：

一是減少國債的發(fā)行，2004年我國國債的發(fā)行比上年減少300億，緩解了我國經(jīng)濟建設(shè)過熱的局面。

二是有保有控，進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。首先鼓勵農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加大對農(nóng)民購置良種和大型農(nóng)機具的補貼力度、減免農(nóng)業(yè)稅。其次，加大對我國薄弱環(huán)節(jié)的支持，例如就業(yè)方面和社會保障方面等。

三是深化稅制改革，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)的巨大作用。一是改革農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民負擔(dān)和，同時也增加了農(nóng)民的收入。二是改革增值稅，推動生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)型。三是調(diào)整個人所得稅。提高個人所得稅起征點。四是調(diào)整資源稅。為了促進環(huán)境保護和節(jié)約資源，陸續(xù)提高了11個省的煤炭資源稅稅額標(biāo)準。穩(wěn)健財政政策的實施，使我國經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出“增長速度較快、經(jīng)濟效益較好、群眾受惠較多”的良好格局。

（二）第二階段的積極財政政策

2008年下半年全球金融海嘯爆發(fā)后，中國經(jīng)濟增長趨勢出現(xiàn)嚴重的下滑局面，經(jīng)濟壓力的嚴峻形勢下，我國推行了新一輪的積極財政政策。

2009中央又制定“一攬子”振興經(jīng)濟計劃，其中包括十大重點產(chǎn)業(yè)振興計劃和將國家科學(xué)技術(shù)長期規(guī)劃中，與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系的六個重大專項加快進行，作為科技支撐，準備投入6000億元人民幣。隨后，我國政府先后審議通過了有關(guān)汽車、鋼鐵、紡織、裝備制造、船舶、電子信息、輕工、石化、有色金屬、物流等十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。

2010年宏觀經(jīng)濟政策保持連續(xù)性和穩(wěn)定性。要突出財政政策實施重點，加大對民生領(lǐng)域和社會事業(yè)支持保障力度，增加對“三農(nóng)”、科技、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、保障性住房、節(jié)能環(huán)保等方面和中小企業(yè)、居民消費、欠發(fā)達地區(qū)支持力度，支持重點領(lǐng)域改革。

2011年繼續(xù)實施的積極的財政政策著重把握以下五個方面：一是提高城鄉(xiāng)居民收入，擴大居民消費需求。二是合理把握財政赤字和政府公共投資規(guī)模，著力優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。三是調(diào)整完善稅收政策，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和引導(dǎo)居民消費。四是進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生。五是大力支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加大財政科技投入，推動自主創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

2011年12月，中共中央召開政治局會議和中央工作會議，會議指出2012年，我國繼續(xù)實施積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策，不斷加大對民生領(lǐng)域的投資力度，積極促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

作者簡介：潘文曄（1989- ），男，漢族，湖南冷水江人，北京工商大學(xué)研究生在讀，研究方向：金融學(xué)。