行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理探討

劉穎

預(yù)算管理方式自18世紀(jì)先后在英國(guó)和美國(guó)出現(xiàn)，隨后20世紀(jì)20年代的美國(guó)通用電氣公司，杜邦公司，通用汽車公司等，在企業(yè)管理中逐步推廣使用全面預(yù)算管理方式。此后，全面預(yù)算管理在現(xiàn)代企業(yè)中歷近百年的發(fā)展，逐漸得到完善和擴(kuò)展并已趨于成熟，成為各個(gè)企業(yè)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

行政事業(yè)單位/全面預(yù)算管理/財(cái)政資金

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理特點(diǎn)及存在的問題

行政事業(yè)單位大都以完成特定的行政事業(yè)職能為目的，它們自身的盈利目標(biāo)與企業(yè)不同，所以行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理具有獨(dú)特的特點(diǎn)。首先，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的業(yè)務(wù)職能相對(duì)固定，人員部門配備單一，預(yù)算只針對(duì)日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等相對(duì)簡(jiǎn)單的內(nèi)容進(jìn)行，因此行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的內(nèi)容與企業(yè)相比相對(duì)簡(jiǎn)單。其次，我國(guó)國(guó)有企業(yè)已逐步推行了全面預(yù)算管理，行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理，在政策層面也在逐步完善，但在單位層面的實(shí)施過程中，難度仍然較大。第三，行政事業(yè)單位不以盈利為目的，資金來源多以財(cái)政撥款為主，因此與企業(yè)單位相比，實(shí)施全面預(yù)算管理動(dòng)力不足。

（一）缺乏完善的預(yù)算管理體系，預(yù)算管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

首先，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，或不設(shè)置預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來，由財(cái)務(wù)部門主要承擔(dān)著預(yù)算管理工作，而預(yù)算的執(zhí)行部門不重視預(yù)算的管理，與財(cái)務(wù)部門之間沒有相互配合和有效溝通，使預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核過程中出現(xiàn)各方面問題和矛盾，難以協(xié)調(diào)和平衡。因此，從組織設(shè)置上，對(duì)預(yù)算管理的權(quán)威性、規(guī)范性難以保障，也就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。

其次，預(yù)算管理人員配備不足。財(cái)務(wù)部門雖然承擔(dān)著預(yù)算管理職能，但預(yù)算的執(zhí)行由各業(yè)務(wù)部門完成，沒有預(yù)算執(zhí)行部門的配合，難以進(jìn)行全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集工作。加之在預(yù)算管理問題上，既懂管理、又懂專業(yè)的人才少之又少，對(duì)于實(shí)施一個(gè)制度來說，難以匹配。

第三，雖然一些行政事業(yè)單位也出臺(tái)了相關(guān)預(yù)算管理制度，但缺乏完善有效的預(yù)算管理體系做基礎(chǔ)，使制度難以落實(shí)。

（二）缺乏有效的預(yù)算編制方法，預(yù)算資金使用效率低

行政事業(yè)單位的預(yù)算編制多實(shí)行增量預(yù)算的編制方法，根據(jù)上年數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)，推測(cè)未來預(yù)算數(shù)后，編制上報(bào)。預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容支持，預(yù)算編制粗糙、難以符合實(shí)際。此外，預(yù)算編制時(shí)間短，缺乏調(diào)查研究，盲目趕工，按照估算數(shù)上報(bào)，導(dǎo)致在下年度預(yù)算執(zhí)行過程中，出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位，執(zhí)行率低，部分單位在年底突擊花錢，出現(xiàn)預(yù)算資金使用效率低的情況。

（三）缺乏靈活的預(yù)算執(zhí)行控制體系，預(yù)算執(zhí)行與計(jì)劃脫離

預(yù)算管理的重點(diǎn)在于預(yù)算執(zhí)行，而部分行政事業(yè)單位存在重預(yù)算申請(qǐng)，輕預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象。在申請(qǐng)財(cái)政資金時(shí)，盡可能多報(bào)預(yù)算，一旦預(yù)算批準(zhǔn)后，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度沒有一個(gè)總體把控，隨意性較大，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，隨意進(jìn)行項(xiàng)目間調(diào)劑，對(duì)預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)限不明，預(yù)算管理責(zé)任難以明確。在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，往往只簡(jiǎn)單比較一下預(yù)算執(zhí)行率，沒有更加全面的預(yù)算控制指標(biāo)，缺乏對(duì)預(yù)算差異進(jìn)行定量分析，在預(yù)算執(zhí)行與計(jì)劃出現(xiàn)脫離時(shí)，不分析原因，難以提高改進(jìn)。

（四）缺乏嚴(yán)格的預(yù)算考核監(jiān)督，預(yù)算資金存在控制風(fēng)險(xiǎn)

部分行政事業(yè)單位沒有建立預(yù)算考核制度，或雖有考核辦法，但未與預(yù)算執(zhí)行掛鉤，考核獎(jiǎng)懲的任意性大，沒有科學(xué)的預(yù)算考核指標(biāo)，考核工作流于形式，難以起到實(shí)際的激勵(lì)作用。預(yù)算監(jiān)督不到位，財(cái)政資金存在安全風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的建議

（一）建立預(yù)算組織、制度體系，明確預(yù)算管理目標(biāo)

加強(qiáng)培訓(xùn)，提高管理者及員工對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知，由管理者指定財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人牽頭，建立健全的預(yù)算管理體系，包括預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理部門及預(yù)算責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，做到?jīng)Q策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)各司其職。建立預(yù)算管理主體和預(yù)算執(zhí)行主體的關(guān)系協(xié)調(diào)和有效溝通機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。同時(shí)，全面預(yù)算管理體系的有效運(yùn)行，還需要規(guī)范的預(yù)算管理制度及相配套的實(shí)施細(xì)則、獎(jiǎng)懲制度做保障，保證預(yù)算管理目標(biāo)明確，預(yù)算管理全過程有章可循、有據(jù)可依。

（二）完善預(yù)算編制流程，發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行部門的積極性和主動(dòng)性

預(yù)算管理要執(zhí)行以人為本的管理模式，根據(jù)單位特點(diǎn)及實(shí)際情況，選擇不同的領(lǐng)導(dǎo)方式和預(yù)算編制方法，形成上下合力。制定符合單位實(shí)際的預(yù)算編制程序，在預(yù)算編制過程中，預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)參與其中，充分發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性，也有利于預(yù)算執(zhí)行部門了解預(yù)算內(nèi)容，更好的把握?qǐng)?zhí)行進(jìn)度。

（三）建立靈活的預(yù)算執(zhí)行控制體系，使預(yù)算可控，管理有效

通過資金預(yù)算控制資金支出，同時(shí)建立嚴(yán)格、合理的預(yù)算調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部稽核與審計(jì)，增加專門的預(yù)算審計(jì)，過程中的審計(jì)監(jiān)督，可以有效預(yù)防財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，建立本部門預(yù)算執(zhí)行分析制度，研究分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，對(duì)財(cái)政撥款規(guī)模較大的重點(diǎn)單位、重點(diǎn)項(xiàng)目要重點(diǎn)分析，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)。

（四）將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入部門考核，確保預(yù)算剛性和權(quán)威性

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核是編制下期預(yù)算的重要資料，是完善并優(yōu)化整個(gè)預(yù)算管理體系的資料依據(jù)。將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果納入部門考核，可以確保重點(diǎn)工作有效實(shí)施，建立校正機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)和業(yè)績(jī)考核的聯(lián)動(dòng)。各部門要建立健全預(yù)算支出責(zé)任制度，明確考核指標(biāo)。同一部門通過不同預(yù)算分別安排的支出，都要納入執(zhí)行進(jìn)度考核范圍，確保預(yù)算剛性和權(quán)威性。

三、總結(jié)

全面預(yù)算管理也成為為數(shù)不多的幾個(gè)能把企業(yè)的所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)體系之中的管理控制方法之一。因此，行政事業(yè)單位也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和體系建設(shè)，運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算管理方法，提高財(cái)政資金使用效益，把預(yù)算編制、執(zhí)行、考核、監(jiān)督工作抓緊抓好。

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