關于農(nóng)村土地制度改革的幾點思考

熊慶，黃智

（1.江西省共青城市國土資源局，江西九江 332020；2.江西省武寧縣國土資源局，江西武寧 332300）

關于農(nóng)村土地制度改革的幾點思考

熊慶1，黃智2

（1.江西省共青城市國土資源局，江西九江 332020；2.江西省武寧縣國土資源局，江西武寧 332300）

指出我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革的難點是宅基地管理、與土地相關的戶籍制度改革，提出農(nóng)村土地制度改革的重點是建立集體土地的價格體系，發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，加強基層集體經(jīng)濟組織建設，提高管理水平。在介紹農(nóng)村土地制度改革應遵循的原則后，提出改革建議，如綜合改革配套措施，規(guī)劃管理和用途管制等。

農(nóng)村土地制度；農(nóng)民；改革

土地是農(nóng)民的生存之本，發(fā)展之基，致富之要。土地問題是農(nóng)民最大的“民生”問題，土地制度是農(nóng)村各項制度的關鍵與核心，農(nóng)村土地制度改革是一項具有現(xiàn)實意義和歷史意義的重大改革。未來二三十年，我國仍將處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的缺陷也隨之凸顯，農(nóng)村土地制度改革已迫在眉睫。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中涉及到農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容很多，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利及與農(nóng)村土地制度改革密切相關的戶籍制度改革，由此可以看出農(nóng)村土地制度改革實際上是一個系統(tǒng)工程，其涉及到方方面面?，F(xiàn)就農(nóng)村農(nóng)村土地制度改革提出幾點思考。

1 農(nóng)村土地制度改革的難點

1.1 宅基地管理

我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度是建立在計劃經(jīng)濟福利思想之下的產(chǎn)物，是國家在農(nóng)村地區(qū)實行的住房保障性政策，為維護農(nóng)民的基本生存權和確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經(jīng)濟組織以外成員流轉，另一方面又缺失宅基地退出機制，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展和土地的高效集約利用［1］。且目前宅基地利用普遍存在規(guī)模大、超面積、一戶多宅、閑置低效及部分地區(qū)農(nóng)村居民點規(guī)模存在不減反增現(xiàn)象。同時有權享有和使用宅基地的人員類別，宅基地分配標準如何按規(guī)定操作，宅基地如何進行流轉和再分配、再利用，都是亟需解決且復雜的問題。

1.2 與土地相關的戶籍制度改革

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是以戶籍制度為基礎構建的。但近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和戶籍制度改革，農(nóng)村居民戶口變動情況日益增多，如農(nóng)民流動導致的人戶分離現(xiàn)象，部分農(nóng)民已轉為市民，卻在農(nóng)村同樣擁有宅基地及土地承包經(jīng)營權等；還有一些城鎮(zhèn)居民因歷史原因在農(nóng)村擁有宅基地（含房屋），從而使這些人與其原有土地的關系發(fā)生了新的變化。但從戶籍制度與土地制度的關系來看，兩者有著共同的一面，那就是以戶籍制度為基礎構建的農(nóng)村土地制度已經(jīng)越來越不能適應日益增多的人、戶口和土地分離及轉化的現(xiàn)實。雖然為了解決因此發(fā)生的土地糾紛和問題，國家和地方政府出臺了許多相關法律和政策，但仍沒有能夠通過制度創(chuàng)新從根本上消解這些現(xiàn)象。

2 農(nóng)村土地制度改革的重點

2.1 建立集體土地的價格體系

由于歷史原因，集體建設用地與國有建設用地之間的主體地位不同，在市場發(fā)展、理論探索、技術體系完善程度等方面，集體建設用地遠遠落后于國有建設用地，集體建設用地市場暫未形成規(guī)范的交易行為及合理的指導價格。隨著土地制度改革的啟動，迫切要求建立針對集體土地的價格體系，為集體土地交易雙方提供公平的交易平臺，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。

2.2 發(fā)揮稅收的調(diào)控作用

在現(xiàn)行土地制度下，由于城鄉(xiāng)同地不同權、不同價的二元結構，眾多農(nóng)民無法公平地分享城鎮(zhèn)化進程中的土地收益。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要求賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，為保障農(nóng)民分享改革帶來的紅利，就要求深入研究怎樣充分發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，讓改革的紅利在政府與集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民之間合理分配，最大限度的讓利于民；同時也要兼顧以土地流轉為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益分配，避免產(chǎn)生新的貧富差距。

2.3 加強基層集體經(jīng)濟組織建設，提高管理水平

由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有對集體資產(chǎn)的占有權、使用權、收益權和處置權，而當下農(nóng)村基層集體經(jīng)濟組織干部管理水平參差不齊，政治素質(zhì)和發(fā)展經(jīng)濟的能力不一，部分地區(qū)還出現(xiàn)村干部嚴重損害集體利益的行為，這些問題將導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到限制。因此，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，順利推進農(nóng)村土地制度改革，必須加強農(nóng)村基層集體經(jīng)濟組織的建設，通過創(chuàng)新選人用人辦法，優(yōu)化村級干部隊伍，創(chuàng)新發(fā)展思路加強村級組織體系建設，增強村級組織的整體功能，同時搭設農(nóng)民教育平臺，全面提升農(nóng)民素質(zhì)，并將提升干部管理水平與提高農(nóng)民素質(zhì)相結合，為順利推進農(nóng)村土地改革打下良好的基礎。

3 農(nóng)村土地制度改革應遵循的原則

3.1 政府引導，村民主導

農(nóng)村土地制度改革要堅持政府引導，充分發(fā)揮村民的主觀能動性和創(chuàng)造力。政府應當加快推進土地制度改革前期基礎性工作的進展，如集體土地三權確權登記發(fā)證工作，健全完善土地流轉服務體系建設等，引導農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與到宅基地有序退出、宅基地抵押擔保轉讓、集體經(jīng)營性建設用地流轉等土地制度改革工作中。村民在整個農(nóng)村土地制度改革過程中應始終占據(jù)主導地位，各項改革試點工作都需要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)為載體，因此，堅持村民主導是農(nóng)村土地制度改革成功的關鍵所在。

3.2 完善自治

基層集體經(jīng)濟組織要合理分配和利用農(nóng)村土地改革帶來的紅利，就必須加強自身建設，完善自治，提高管理水平，加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地制度改革過程中的組織管理作用。

3.3 價值是核心

農(nóng)村土地制度改革的核心體現(xiàn)就是改變城鄉(xiāng)二元的土地所有制，讓農(nóng)民真正分享到改革的紅利，那么改革將賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權益，使農(nóng)民充分享有農(nóng)村土地潛在的利用價值和使用價值［2］。

3.4 配套實施

在制定農(nóng)村土地制度改革政策措施的同時，要結合農(nóng)村土地制度改革所涉及的其他政策制定相應的配套措施，針對每一項土地改革試點工作要制定具體的實施方案和操作辦法，各項措施和辦法要配套實施，才能達到預期的改革成效。

4 幾點建議

4.1 綜合改革配套措施

在我國需要改革的諸多領域中，土地制度改革牽一發(fā)而動全身。與農(nóng)村土地制度改革密切相關的配套改革措施有征地制度改革、農(nóng)村土地使用權制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉機制改革、農(nóng)村宅基地管理制度改革、農(nóng)村戶籍制度改革、財稅體制改革以及農(nóng)村社保、就業(yè)、教育、醫(yī)療、金融體制改革等，因此綜合改革配套措施是農(nóng)村土地制度改革體系中的重要組成部分，缺一不可［3］。

4.2 規(guī)劃管理和用途管制

土地利用總體規(guī)劃是國家集中統(tǒng)一管理土地的重要體現(xiàn)，是加強土地宏觀管理的關鍵措施，是實施土地用途管理的重要依據(jù)，是充分實現(xiàn)規(guī)劃各項目標和任務、發(fā)揮規(guī)劃宏觀調(diào)控作用、發(fā)揮規(guī)劃在土地管理中的基礎地位和“龍頭”作用的重要措施。土地利用總體規(guī)劃的一項基本任務是實施土地用途管制制度，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和土地條件，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，規(guī)定土地用途，因此，必須加強土地利用總體規(guī)劃，特別是加強土地用途管制制度的建設和管理，對實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義［4］?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，可見建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場的前提是符合規(guī)劃和用途管制。因此，需要從健全規(guī)劃體系、推動專門立法、完善規(guī)劃標準、擴大公眾參與、嚴格規(guī)劃監(jiān)管、開展“多規(guī)合一”試點等方面入手，加大土地利用規(guī)劃管控力度，嚴格土地用途管制，為農(nóng)村土地制度改革順利推進創(chuàng)造條件。

［1］任宏，馮迎賓.透視城市化進程中的農(nóng)民問題［J］.城市發(fā)展研究，2004（5）：39-44.

［2］陳光金.農(nóng)村土地權益問題需引起重視［N］.中國社會科學院院報，2003-11-27（01）.

［3］黨國英.關于深化農(nóng)村土地制度改革的思考［J］.國土資源，2003（6）：13-15.

［4］張世聰，王乃霞.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的思考［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟，2010（1）：6-9.

（本文責編：金蘋）

F321.1

A

1001-1463（2015）04-0065-03

10.3969/j.issn.1001-1463.2015.04.022

2014-12-31

熊慶（1985—），男，江西九江人，碩士，主要從事國土資源管理工作。聯(lián)系電話：（0）15879217602。E-mail：294675933@qq.com